3. Принципы и нормы современной парламентской этики. Проблема предупреждения конфликтов интересов

Каждому из нас часто приходилось слышать ставшее общеупотребительным в нашей разговорной речи словосо­четание «непарламентские выражения». Используя его, мы вольно или невольно, а чаще подсознательно представляем себя на месте народного избранника, парламентария, кото­рому, по нашему мнению, не приличествуют грубость, раз­вязность, высказывания и заявления, компрометирующие его в глазах общественности.

Не вступая в полемику с этим довольно распространен­ным мнением, укажем только на то, что в нем легко можно обнаружить значительную долю преувеличения, стремле­ние выдать желаемое за действительное. Как справедливо заметил бывший руководитель Комиссии по вопросам депутатской этики российского парламента (в то время еще Съезда народных депутатов СССР) профессор А. А. Дени­сов, многим кажется, что народные избранники должны быть обязательно культурнее и порядочнее своих изби­рателей. В действительности же парламент в массе своей не может быть значительно лучше или хуже массы изби­рателей, созревая и совершенствуясь вместе с народом, а не сам по себе.

В то же время, очевидно, что именно парламент как ника­кой другой орган власти, от действий и решений которого во многом зависит судьба рядовых граждан, должен быть снаб­жен определенной суммой норм и правил, соответствующих стандартам порядочности, этичности парламентского и вне­парламентского поведения депутатов и позволяющих ему эффективно действовать в соответствии с его социальными целями и задачами. Эти правила не следует сводить только к правилам этикета, означающего соблюдение правил при­личия, корректности, деликатности. Этикетные правила, безусловно, очень важны для народных избранников, чья карьера в значительной степени зависит от голосов изби­рателей. Они, по мнению специалистов, облегчают полити­ческое общение, содействуют взаимопониманию, оберегают достоинство людей и в целом направлены на пресечение и парламенте грубости, невоздержанности, бесцеремонно­сти. Тем не менее этими правилами парламентская этика далеко не исчерпывается, хотя они и составляют важную часть этического стандарта парламентской деятельности.

Парламентская этика — вид профессиональной этики, регулирующий отношения, возникающие в ходе законо­творческой и иной парламентской деятельности, а также внепарламентской деятельности, связанной с исполнением функций народного представительства.

Парламентская этика регулирует отношения, которые возникают в результате законотворческой и иной парла­ментской деятельности, а также внепарламентской дея­тельности, связанной с исполнением функций народного представителя. Основная ее особенность состоит в том, что она регулирует отношения не столько внутри узкого круга парламентариев, сколько их отношения с обществом и избирателями, заинтересованными в эффективной работе своего высшего законодательного органа. Это прекрасно понимают и представители средств массовой информации, и избиратели, которые критикуют парламент чаще всего не за то, какие отношения складываются между депутатами внутри парламента, а за проводимую парламентом полити­ческую линию, за то, как он воздействует на общественно- политическую ситуацию в стране.

По мнению профессора Д. Ф. Томпсона, парламентская (.законодательная) этика — это не то, как должны вести себя конгрессмены, а то, как должен функционировать демо­кратический процесс в представительных органах власти. Автор справедливо относит парламентскую этику к разно­видности политической этики, устанавливающей принципы и нормы отношений в представительных органах власти.

Часто понятие «парламентская этика» произвольно отождествляют с другим близким к нему понятием «депу­татская этика». Эти понятия тесно связаны, но не равно­значны. Парламентская этика регулирует только отноше­ния, вытекающие из законотворческой и иной деятельности высшего представительного органа. В этом своем значении термин «парламентская этика» не может быть, например, применен к деятельности депутатов региональных законо­дательных собраний и других местных представительных органов власти в Российской Федерации. Здесь уместен термин «депутатская этика», соответствующий статусу депутата (не парламентария) данных органов власти. Кроме того, и о своей смысловой нагрузке понятие «депутатская этика» может рассматриваться как самостоятельное, охва­тывающее более широкий круг этических проблем, чем пар­ламентская этика в точном значении этого слова, так как оно переносит акцент прежде всего на обязательства депу­татов перед своими избирателями.

Этика парламентской деятельности — особый вид профессиональной (корпоративной) этики, связан­ной с деятельностью законодательного органа и в этом смысле может рассматриваться как относительно само­стоятельный вид социальной этики. Она включает в себя нормы и требования, которые предъявляются обществом к социальному и профессиональному облику законода­теля, его стилю работы, характеру общения с людьми, использованию депутатского статуса. Эти нормы могут не совпадать с представлениями индивидуальной этики. Более того, зачастую достойное похвалы с точки зрения частной этики поведение парламентария может идти враз­рез с принципами этики парламентской. Оказание покро­вительства или предпочтения другу или близким обычно положительно оценивается в частной жизни, но с точки зрения парламентской этики часто сомнительно, а иногда даже преступно. Многие проблемы парламентской этики, такие, например, как ограничение на право законодателей заниматься определенными видами деятельности в тече­ние срока исполнения их полномочий, либо вообще не воз­никают в частной жизни, либо не влекут столь тяжелых последствий для общества.

С другой стороны, избиратель оценивает своего кан­дидата в парламент с позиций не парламентской, а обще­человеческой этики и всегда припомнит ему на выборах нарушение общечеловеческой морали, принципов справед­ливости. Поэтому хороший парламентарий, рассчитыва­ющий на переизбрание, должен строго относиться ко всем нормам общественной морали, а не только к тем, которые связаны с его деятельностью в парламенте. Действовать всегда строго в рамках установленных законодательных норм, регламентных правил и парламентских традиций, постоянно учитывать и исполнять справедливую волю избирателей — вот то, что составляет понятие «этического парламентского поведения» и в то же время способствует другим целям этики: корректности поведения и совершен­ствованию законодательства.

В таком непростом деле как парламентская деятельность было бы ошибкой полагаться только на готовность народ­ных избранников строго следовать предписаниям этиче­ского парламентского поведения. Факты часто свидетель­ствуют об обратном. Положение парламентариев, имеющих относительно свободный доступ ко всем должностным лицам и источникам информации, делает соблазнитель­ным для многих из них извлечение личной выгоды из сво­его статуса. Такая ситуация более характерна для моло­дых демократий, где еще не сформировались традиции парламентской деятельности. Отсутствие опыта и навыка политической культуры ведет к тому, что нарушения пар­ламентской этики становятся чуть ли не нормой. Моло­дой российский парламент в этом плане — не исключение. Обладая парламентской неприкосновенностью, некоторые депутаты склонны трактовать ее как вседозволенность и безответственность. В начале 1990-х гг. это выражалось в участии депутатов в несанкционированных митингах и даже в потасовках с представителями правоохранитель­ных органов.

Нарушения норм парламентской этики, разумеется, не являются уделом только молодых демократий. От них не застрахованы и страны, имеющие давние демократиче­ские традиции. Так, разразившиеся в 1990-е гг. скандалы, связанные с этическими нарушениями в Ирландии и Вели­кобритании, привели к радикальному пересмотру правил парламентской этики в этих странах. Конгресс США также прошел через серию скандалов, несмотря на более чем 200-летние демократические традиции и наличие развитой системы этического законодательства и этических правил. Все это заставляет многие страны внимательно относиться к содержанию и механизму реализации этических правил парламентской деятельности, требовать от парламентариев строгого следования нормам и принципам парламентской этики.

Чтобы свести к минимуму злоупотребления среди пар­ламентариев, во многих странах применяется комплекс мер, направленных на создание эффективного этического режима деятельности парламентариев. Он включает в себя набор стандартов, которые направляют поведение депу­татов законодательного органа, а также предусматривает механизм практического применения этих стандартов.

Иногда этический режим включает общее заявление о следовании принципам честности и неподкупности («кодекс поведения»), в котором содержится обязательство максимально соответствовать своей функции народного представителя (примером такого заявления могут служить «семь принципов общественной жизни» в Великобрита­нии). В отличие от «этических правил» как строго регламен­тированных норм поведения, «кбдекс» представляет собой понятный каждому базовый документ, в котором излага­ются основные цели и задачи парламентариев. В некоторых странах (например, в Аргентине) нормы поведения парла­ментариев закреплены в Конституции. Считается, что хотя кодекс поведения сам по себе не может предотвратить злоу­потребления среди парламентариев, он символизирует веру избирателя в своего избранника.

В Палате Представителей США для конгрессменов, помощников конгрессменов и работников аппарата Палаты принят кодекс поведения из 12 пунктов, согласно которому все они «должны вести себя таким образом, чтобы их пове­дение повышало доверие к Палате». Кодекс затрагивает такие вопросы, как разрешение конфликтов интересов, принятие подарков, формирование избирательных фондов, совместительство и т.д.

В Великобритании «Кодекс поведения членов Парла­мента» обязывает их «все время вести себя так, чтобы под­держивать и укреплять репутацию Парламента и доверие общества к нему, и никогда не предпринимать никаких дей­ствий, которые могут запятнать честь Палаты Общин либо ее членов в целом».

В ЮАР парламентский кодекс поведения предписывает депутатам «соответствовать самым высоким моральным нормам, чтобы их собственная честность и репутация тех институтов, которые они представляют, никогда не могла быть поставлена под сомнение».

Безусловно, кодекс поведения как документ общего «идеального» характера не может серьезно влиять на пове­дение парламентариев, сдерживать коррупцию и другие негативные явления, нередко наблюдаемые среди народ­ных избранников. Он только формулирует общие нормы этически приемлемого поведения. Поэтому для создания полноценного этического режима разрабатываются фор­мальные «этические правила», конкретизирующие требо­вания общего «кодекса поведения» парламентариев, соз­даются специальные парламентские органы (Комитеты или Комиссии по этике), отвечающие за применение этих правил на практике и консультирующие парламентариев по вопросам этического характера. Комитеты или комис­сии могут устанавливать дисциплинарную ответственность за нарушение парламентариями обязательных или реко­мендательных норм кодекса и определять соответствующие санкции (призыв к порядку, замечания, порицания, лише­ние слова, сокращение жалованья, временное недопущение в зал заседания и т.п.).

В то же время сами парламентарии должны обладать высокими моральными качествами, общей и политической культурой, чтобы не только правильно осознавать свою социальную миссию, но и с честью справляться с «бре­менем морального выбора». Парламентарий — не только законодатель, но и публичный политик, поэтому он не может не считаться с нормами и требованиями поли­тической этики. Его деятельность по необходимости свя­зана с правилами честной политической игры, неразрывно соединяющими в себе правила политической целесообраз­ности и политического искусства. Как и любая политиче­ская деятельность, она не исключает лавирования, ком­промисса, умения комбинировать, находить правильные ходы. Однако это не означает одобрения беспринципно­сти, моральной нечистоплотности, бессовестности, отказа от действий с «чистыми руками». Для политика очень важно не лицемерить, не обманывать, держать слово, выполнять принятые обязательства.

Этический кодекс — свод нравственных норм, пред­писываемых к исполнению и в систематизированном виде заключающих в себе основные нравственные требо­вания к работникам той или иной сферы деятельности.

Именно поэтому парламентарии должны воспитывать в себе и развивать необходимые для выполнения их социаль­ной миссии нравственные качества, утверждать и защищать ценности своего жизненного и профессионального призва­ния. Очень важно, чтобы парламентарий обладал «скромно­стью самооценки», не страдал болезнью собственной исклю­чительности, адекватно относился к своей деятельности. Его нравственным кредо должно быть служение общественному благу и защита общественного блага во властных структурах. Только осознание этого жизненного и профессионального призвания может стать, по мнению специалистов, основой и критерием морального выбора парламентария в ситуациях конфликта ценностей. Служение делу может потребовать от парламентария в ряде случаев самоотверженного поведе­ния, а подчас и ненужного аскетизма. Однако гораздо хуже, если служение делу характеризуется не интересом к самому делу, а только показной демонстрацией своей «неиссяка­емой озабоченности» состоянием общественного блага, ответственности за исполнение своих обязанностей.

Сложность проблем парламентской деятельности обу­словливает необходимость выработки системы принципов и норм, которые составляют сегодня основное содержание парламентской этики во многих странах . В отличие от рассмотренных нами ранее неписаных норм и правил кодекса политической деятельности пре­зидента, выполнение которых зависит по большей части от доброй воли самого президента, нормы парламентской этики имеют более формализованный характер и, как уже указывалось, во многих странах сведены в целостные эти­ческие кодексы. Это необходимо для того, чтобы регла­ментировать деятельность парламентариев, которая часто не поддается нормативной регуляции на основе только правовой и административной ответственности. Как отмечается в аналитическом материале, подготовленном Национальным демократическим институтом междуна­родных отношений, проблема состоит не в том, что все парламентарии изначально коррумпированы, либо со вре­менем станут таковыми. Специфика должности парламен­тария в том, что он постоянно сталкивается с мучитель­ными этическими дилеммами, ему постоянно приходится делать нелегкий выбор между интересами страны, инте­ресами избирателей, собственного округа, интересами политическими и личными. Поэтому прежде всего сами парламентарии заинтересованы в том, чтобы иметь свод основных принципов и правил поведения, который позво­лит им принимать правильные решения и защитить себя от ложных обвинений.

Американский автор Д. Ф. Томпсон в своей книге «Этика в Конгрессе», изданной в США в 1995 г., выде­лил следующие основные принципы парламентской этики: независимость и объективность в принятии решений, спра­ведливость, ответственность перед избирателями. Эти принципы ориентируют парламентариев на то, чтобы они: во-первых, руководствовались в своей деятельности только интересами государства и своих избирателей; во-вторых, были справедливы в отношениях с коллегами, избира­телями, должностными лицами, институтами в целом; в-третьих, несли ответственность за свои действия и гаран­тировали исполнение воли избирателей.

Представляют интерес «семь принципов поведения в публичной сфере», сформулированные Комитетом по стан­дартизации публичной сферы Великобритании. К ним раз­работчики отнесли: бескорыстие, принципиальность, бес­пристрастность, подотчетность, открытость, честность, лидерство. Согласно этим принципам, лица, занимающие государственные должности, должны действовать исключи­тельно в общественных интересах. Им не следует связывать себя какими-либо финансовыми или иными обязатель­ствами по отношению к сторонним лицам или организа­циям, могущим пытаться оказывать влияние на выполне­ние ими своих служебных обязанностей. Они должны быть подотчетны обществу за свои решения и действия и обя­заны не препятствовать любой проверке, связанной с их служебной деятельностью, должны проявлять максималь­ную открытость во всех своих действиях и решениях, обя­заны заявлять о любых своих частных интересах, связан­ных с их официальными обязанностями, и предпринимать шаги по разрешению любых возникающих конфликтов интересов способами, которые обеспечивают защиту инте­ресов общественных. При этом, с точки зрения Комитета, особенно важно, чтобы лица, занимающие государственные должности, служили инициаторами распространения этих принципов и утверждали их своим личным примером.

Наиболее сложная проблема парламентской этики свя­зана с конфликтом интересов. В парламентской деятель­ности конфликтом интересов обычно называют ситуацию, когда парламентарии участвуют в обсуждении и голосо­вании по вопросам, затрагивающим их собственные мате­риальные (финансовые) и иные интересы и выгоды. Пра­вила предупреждения конфликта интересов направлены на то, чтобы предотвратить получение парламентариями любых выгод в ущерб служению обществу. В большинстве стран они сводятся к трем основным пунктам — прави­лам, составляющим запрет на действия, могущие привести к конфликту интересов: 1) декларированию финансовой информации; 2) заявлению о личной заинтересованности;

3. «правилу честного лоббирования».

Так, согласно этическим правилам Палаты Общин Пар­ламента Великобритании, если на обсуждение выносится вопрос, в котором член Парламента был или может быть лично заинтересован в дальнейшем, он обязан заявить об этом до начала голосования и уведомить министров и других государственных чиновников. «Правило чест­ного лоббирования» запрещает членам Парламента «брать плату за выступление в Палате». Запрещается также брать плату за голосование, парламентский запрос, снятие пред­ложения с обсуждения, внесение законопроекта, внесение или снятие с обсуждения поправок к законодательному предложению, а также «за попытки убедить коллег или министров совершить любое из вышеперечисленных дей­ствий».

Важным механизмом борьбы со злоупотреблениями среди парламентариев является декларирование финансо­вой информации. Этот механизм предполагает отслежива­ние и публикацию информации о финансовом положении парламентариев, а в ряде случаях и членов их семей. Счита­ется, что, предавая гласности информацию о своем имуще­стве и доходах, парламентарии тем самым демонстрируют свою приверженность идеалу «прозрачного» и соблюда­ющего этические нормы законодательного органа.

Следует заметить, что вопрос о декларировании финан­совой информации в действительности не является таким простым, как это кажется на первый взгляд. Он имеет как своих сторонников, так и противников, расценивающих требование декларирования доходов как вмешательство в частную жизнь парламентариев. В разных странах эта дилемма решается политиками по-разному. Этим объясня­ется наличие большого разнообразия требований к декла­рированию финансовой информации и ее публикации в различных странах. Анализ данных, проведенный Наци­ональным демократическим институтом международных отношений, показал, что только в восьми из 18 стран, где требуется раскрытие финансовой информации, финансо­вые декларации регулярно публикуются (Австралия, Вели­кобритания, Ирландия, Италия, Испания, США, Чехия и Швеция).

Депутатский (парламентский) иммунитет — запре­щение преследования депутата за все действия, совер­шенные им при исполнении депутатских обязанно­стей: выступления в парламенте, голосование, участие в комиссиях и т.д. Никто не может привлечь депутата к ответственности за эти действия даже после истечения депутатских полномочий.

В большинстве стран парламентарии в той или иной степени пользуются депутатской неприкосновенностью ('депутатским иммунитетом) от гражданских исков и/или уголовного преследования. Это означает, что парламента­рий не может быть подвергнут полицейскому задержанию или аресту, а в ряде стран — и уголовному преследованию, без согласия палаты, членом которой он является. Это особое положение парламентариев вызывает серьезные дискуссии. С одной стороны, депутатская неприкосно­венность нужна, чтобы оградить парламентариев от пре­следования по политическим мотивам и гарантировать их политическую независимость. С другой — неприкосновен­ность часто порождает у парламентариев чувство безнака­занности, стремление стать выше закона. Поэтому многие парламенты сегодня серьезно ставят вопрос о реформе института неприкосновенности, как противоречащего фундаментальным принципам современного конституци­онного права, особенно принципу равенства всех перед законом.

Наделение парламентариев депутатским иммуните­том не должно означать, что народные избранники могут безнаказанно нарушать закон. Поэтому в большинстве стран наряду с депутатским (парламентским) иммуните­том устанавливается ответственность парламентариев. Так, согласно мексиканской конституции депутаты могут привлекаться к политическому суду за нарушение Кон­ституции и федеральных законов, а также за использова­ние не должным образом федеральных фондов и ресурсов. Член шведского Риксдага подлежит задержанию, аресту и заключению под стражу на общих основаниях, если он подозревается в совершении преступления, за которое установлено наказание не меньше, чем тюремное заклю­чение на два года. В Германии, Литве, Латвии депутат может нести ответственность за оскорбление личности и клеветнические высказывания в парламенте. В Кон­грессе США при отсутствии кворума палаты могут при­нудительно обеспечить явку отсутствующих членов, отдав соответствующее распоряжение приставам палат. К члену Конгресса США может быть также применено наказание в виде лишения мандата, если за это проголосуют не менее 2/3 членов соответствующей палаты. В некоторых случаях (в Британском Парламенте, Польском Сейме) к депутатам может быть применено тюремное заключение (за действия, препятствующие работе парламента, или за ложную инфор­мацию, представленную в декларации об имущественном положении).

Во многих странах серьезную проблему создает исполь­зование парламентариями своего статуса для извлече­ния тех или иных льгот и выгод нередко в ущерб своей парламентской деятельности. Чаще всего это связано с совмещением парламентариями их основной деятельно­сти с деятельностью на других должностях или в частных предприятиях. Именно поэтому во многих странах введены ограничения на совмещение парламентариями должностей в течение срока их полномочий, а также на их деятельность в частном секторе.

Постоянные правила Сената США предусматривают, например, следующие ограничения совместительства: «...Ни один сенатор... не должен участвовать в каком-либо постороннем предприятии либо в посторонней профессио­нальной деятельности, либо поступать на службу, по кото­рой выплачивается жалованье, если это противоречит требованиям добросовестного исполнения возложенных на него обязанностей по должности... Ни один сенатор... не должен а) поступать на службу в какую-либо фирму, компанию, ассоциацию или корпорацию с целью предо­ставления за вознаграждение своих услуг как сенатора, б) позволять использовать свое имя подобной фирме, кам­пании, ассоциации или корпорации либо в) заниматься какой-либо деятельностью за вознаграждение в установ­ленные часы работы в сенате... Ни один сенатор... не должен состоять на службе либо быть членом совета какой-либо государственной либо подконтрольной государству корпо­рации, финансового учреждения или предпринимательской организации».

Во Франции запрет на совместительство распростра­няется на все невыборные должности государственной службы. В ряде стран парламентариям запрещено занимать руководящие должности в компаниях, принадлежащих государству либо получающих государственные субсидии. В Бразилии, Греции, Италии, Турции, Франции и Японии членство в парламенте объявлено несовместимым с заня­тием определенных постов в частных фирмах и предприя­тиях, особенно если эти предприятия занимаются операци­ями по вкладам и кредитованию, получают государственные субсидии либо выполняют поставки по заказам органов государственной власти. Парламентарии Чехии не могут заниматься адвокатской практикой.

К вопросам этического порядка принято относить финансовые и имущественные требования к парламента­риям, связанные с ограничениями на принятие подарков, оплату командировочных расходов принимающей сторо­ной, получение других незаконных льгот и привилегий. Правила парламентской этики рекомендуют использовать для покрытия любых расходов парламентариев только официально выделенные и личные средства, а не средства и услуги посторонних лиц. Однако здесь могут возникнуть определенные сложности. В первую очередь это относится к принятию подарков, которые привычно воспринимаются политическими лидерами как знак уважения и проявление дружеских чувств. В то же время все понимают, что нередко подарки представляют собой плату за политические услуги. Поэтому для защиты парламентариев и их престижа во многих странах разработаны правила, регулирующие при­нятие подарков.

Наиболее строгие ограничения на принятие подарков существуют в США. Членам Конгресса и сотрудникам их аппарата запрещено получать любые подарки стоимостью более 50 долл. По закону 1989 г. о реформе этических норм сенаторам запрещалось получать подарки на сумму свыше 100 долл. в год от частных лиц или организаций, заинте­ресованных в находящихся в Конгрессе законопроектах, а от других дарителей разрешалось принимать подарки на сумму не свыше 300 долл. в год. При этом правила Кон­гресса детально трактовали понятие «подарок», включая в него помимо подарка в собственном смысле слова, раз­личные пожертвования, ссуды, оказание услуг, а также оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов зако­нодателей.

В других странах в отношении принятия подарков преду­смотрены более мягкие правила. Во многих из них парла­ментариям разрешается принимать подарки при условии, что они будут указаны в финансовых декларациях. Так, по данным упоминавшегося выше аналитического мате­риала, подготовленного Национальным демократическим институтом международных отношений в Германии пар­ламентарии обязаны были декларировать только подарки стоимостью свыше 10 000 немецких марок, а в Италии — стоимостью свыше 10 млн лир (5500 долл. США в 1999 г.). В Аргентине, Индии, Мексике и Польше никаких ограниче­ний на принятие подарков нет, за исключением тех статей уголовных кодексов, которые предусматривают наказания за взятки.

Такое же разнообразие подходов можно наблюдать и в вопросе об ограничениях на оплату командировочных расходов парламентариев принимающей стороной. Во мно­гих странах такие поездки считаются подарками, и должны включаться парламентариями в финансовые декларации в раздел о спонсированных поездках. В других странах отсутствуют какие-либо ограничения на этот счет. В США парламентарии должны не только декларировать служеб­ные поездки, но и соблюдать ряд дополнительных условий. За исключением случаев, не имеющих прямого отношения к служебной деятельности (бизнес, избирательные кампа­нии), члены Конгресса могут соглашаться на оплату рас­ходов на свои служебные поездки принимающей стороной только тогда, когда длительность этих поездок по стране не превышает четырех дней, а зарубежных — недели.