1.3.Общая характеристика законодательства в области социальной защиты детей-сирот

В российском законодательстве в целом сформирована правовая основа оказания государственной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, включая вопросы осуществления опеки и попечительства.

Конституция Российской Федерации провозглашает один из основополагающих принципов деятельности современного демократического государства, согласно которому создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, не является сугубо личным делом самого человека и его родителей, а возводится в ранг общегосударственной политики. Именно успехи в социальной политике являются показателем плодотворной и многогранной деятельности государства. По ним можно судить о том, в какой мере государство исполняет свою конституционную обязанность соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина, создавать надлежащие материальные, политические, правовые и иные условия для осуществления этих прав и свобод, их воплощения в реальной жизни³⁷.

Защита государством материнства и детства, семьи как конституционный принцип подтверждается Конституцией Российской Федерации и соответствует международным правовым актам ООН по правам человека, что свидетельствует о том значении, которое придается в современном социальном обществе семье и детям.

Социальная поддержка детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, включая вопросы осуществления опеки и попечительства носит комплексный социально - экономический характер и осуществляется путем принятия разнообразных государственных мер по охране интересов детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, включая вопросы укрепления семьи, ее социальной поддержке, обеспечению семейных прав граждан и прав граждан в сфере усыновления (удочерения), опеки и попечительства над детьми, а также поощрения приемных семей. И хотя средства и способы такой защиты в последние годы постоянно расширялись, необходимо их дальнейшее совершенствование.

Россия стала широко участвовать в международных договорах гуманитарного характера, содержащих предписания, обязательные для исполнения на ее территории. Важнейшим таким договором в области охраны и защиты семьи и детства является Конвенция ООН о правах ребенка от 20 ноября 1989 года³⁸.

Доминирующее положение среди правовых норм, призванных защитить детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, нормы семейного законодательства, направленные на определение форм воспитания детей, оставшихся без попечения родителей, установление мер социальной поддержки таких детей, а также всемерную охрану интересов ребенка.

Семейный кодекс Российской Федерации уделяет особое внимание правам и интересам детей. Осуществлению опеки и попечительства посвящена глава Семейного кодекса Российской Федерации. Опекун управомочен государством в установленном законом порядке защищать права, интересы недееспособных или не полностью дееспособных граждан, в том числе несовершеннолетних, оставшихся без попечения родителей. От его воли зависит, привлекать или нет родителя к решению вопросов, связанных с воспитанием и образованием подопечного ребенка. Он является в подобного рода ситуации единственным законным представителем ребенка и выступает в этом качестве в отношениях с любыми физическими, юридическими лицами, в частности, с учебными, медицинскими учреждениями, учреждениями социальной защиты населения, в суде³⁹.

Кроме того, ведущую роль в области регулирования вопросов социальной поддержки детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, и детей – инвалидов занимает Федеральный закон от 21.12.1996 № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», определяющий общие принципы, содержание и меры социальной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из их числа в возрасте до 23 лет.

Вышеназванный федеральный закон регулирует отношения, возникающие в связи с предоставлением и обеспечением органами государственной власти дополнительных гарантий по социальной защите прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на образование, медицинское обслуживание, имущество и жилое помещение, а также на труд.

В соответствии с пунктом «ж» статьи 72 Конституции Российской Федерации социальная защита, включая социальное обеспечение, а также вопросы защиты семьи, материнства, отцовства и детства составляют предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Установление совместного ведения в этой сфере связано с тем, что защита социальных прав граждан  в полной мере возможна только тогда, когда в ней участвуют государственные органы федерального уровня и субъектов федерации⁴⁰.

На федеральном уровне правоотношения в сфере социальной поддержки детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей регламентируются целым рядом нормативных правовых актов. В числе основных следует назвать следующие:

-Конституция Российской Федерации⁴¹;

-Семейный кодекс Российской Федерации⁴²;

-Трудовой кодекс Российской Федерации⁴³;

-Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»⁴⁴;

-Федеральный закон от 21.12.1996 № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»⁴⁵;

-Федеральный закон от 24.11.1995 № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации»⁴⁶;

-Федеральный закон от 10.12.1995 № 195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации»⁴⁷;

-Федеральный закон от 24.07.1998 № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации»⁴⁸;

-Федеральный закон от 30.03.1995 № 38-ФЗ «О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)»⁴⁹ и другие федеральные законы.

В целях реализации отдельных положений федеральных законов в рассматриваемой сфере общественных отношений приняты следующие указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, постановления Конституционного Суда Российской Федерации и нормативные правовые акты государственных органов исполнительной власти Российской Федерации:

-постановление Правительства Российской Федерации от 07.11.2005 № 659 «Об утверждении норм материального обеспечения детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, обучающихся и воспитывающихся в федеральных государственных образовательных учреждениях, несовершеннолетних, обучающихся и воспитывающихся в федеральных государственных образовательных учреждениях – специальных профессиональных училищах открытого и закрытого типа и федеральном государственном учреждении «Сергиево Посадский детский дом слепоглухих Федерального агентства по здравоохранению и социальному развитию»⁵⁰;

-постановление Правительства Российской Федерации от 04.11.2006 № 654 «О деятельности органов и организаций иностранных государств по усыновлению (удочерению) детей на территории Российской Федерации и контроле за ее осуществлением»⁵¹;

-постановление Правительства Российской Федерации от 19.03.2001 № 195 «О детском доме семейного типа»⁵²;

-постановление Правительства Российской Федерации от 05.09.1998 № 1046 «Об утверждении Типового положения об общеобразовательной школе-интернате с первоначальной летной подготовкой»⁵³;

-постановление Правительства Российской Федерации от 18.05.2009 № 423 «Об отдельных вопросах осуществления опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан»⁵⁴;

-постановление Правительства Российской Федерации от 01.07.1995 № 676 «Об утверждении Типового положения об образовательном учреждении для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»⁵⁵;

-определение Конституционного Суда Российской Федерации от 10.10.2002  № 258-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Рамалданова Муслима Джалиловича на нарушение его конституционных прав положениями преамбулы, абзацев четвертого и восьмого статьи 1 и пункта 3 статьи 6 Федерального закона от 21 декабря 1996 года «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»⁵⁶.

Кроме того, значительное количество нормативных правовых актов Забайкальского края в сфере социальной поддержки детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, направлено на реализацию полномочий по охране и защите прав детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, например, Закон Забайкальского края от 18.12.2009. № 315-ЗЗК «О детях-сиротах и детях, оставшихся без попечения родителей»⁵⁷.

Закон края регулирует отношения, возникающие в связи с предоставлением и обеспечением органами государственной власти Забайкальского края дополнительных гарантий по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, с выплатой денежного вознаграждения, причитающегося опекунам (попечителям), приемным родителям, ежемесячными денежными выплатами на содержание детей в семьях опекунов (попечителей) и приемных семьях.

Хотелось бы отметить, что в сфере социальной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в Забайкальском крае принято Постановление Правительства Забайкальского края от 26.02.2013 № 91 «Об утверждении Порядка установления факта невозможности проживания детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в ранее занимаемых жилых помещениях, нанимателями или членами семей нанимателей по договорам социального найма либо собственниками которых они являются»⁵⁸.

В соответствии со статьей 44 Устава Забайкальского края⁵⁹, статьей 7 Закона Забайкальского края «О детях-сиротах и детях, оставшихся без попечения родителей», в целях обеспечения прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на жилое помещение Правительством Забайкальского края утвержден Порядок предоставления детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, жилых помещений специализированного жилищного фонда Забайкальского края⁶⁰. 

В целях реализации законодательства Забайкальского края, направленного на социальную защиту детей-сирот, утверждены следующие социальные программы:

-«Право ребенка на семью (2009-2011 годы)»⁶¹. Целью программы является обеспечение социальной поддержки и улучшение положения детей, находящихся в трудной жизненной ситуации; профилактика социального сиротства и семейного неблагополучия; комплексное решение проблем детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителе развитие различных форм устройства в семью детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, обеспечение условий для их полноценной интеграции в общество;

-«Воспитать добром (2013-2015 годы)⁶², которая принята в целях повышения эффективности системы профилактики насилия и жестокого обращения в отношении детей, реабилитации детей, ставших жертвами насилия и преступных посягательств.

В целом можно отметить, что на законодательном уровне в Забайкальском крае для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также для лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей:

- установлены права, гарантии и льготы, предоставляемые детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, а также установлена ежемесячная денежная выплата опекуну (попечителю) на содержание детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в семьях опекунов (попечителей) и приемных семьях (Закон Забайкальского края «О детях-сиротах и детях, оставшихся без попечения родителей»);

- утвержден порядок определения размера возмещения расходов курсов по подготовке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, к поступлению на обучение в учреждения среднего и высшего профессионального образования (постановление Администрации Читинской области «Об утверждении Порядка определения размера возмещения расходов курсов по подготовке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, к поступлению на обучение в учреждения среднего и высшего профессионального образования»);

- утверждены порядок и нормы обеспечения выпускников образовательных учреждений, находящихся в ведении органов исполнительной власти Забайкальского края, и муниципальных образований, - детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, одеждой, обувью, мягким инвентарем, оборудованием и единовременным денежным пособием (приказ Министерства образования, науки и молодежной политики Забайкальского края «Об утверждении Порядка обеспечения выпускников образовательных учреждений, находящихся в ведении органов исполнительной власти Забайкальского края и муниципальных образований, детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, за исключением лиц, продолжающих обучение по очной форме в образовательных учреждениях профессионального образования, одеждой, обувью, мягким инвентарем, оборудованием и единовременным денежным пособием»);

- утвержден порядок бесплатного проезда детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, обучающихся в образовательных учреждениях, находящихся в ведении органов исполнительной власти Забайкальского края, а также в муниципальных образовательных учреждениях, на городском, пригородном, в сельской местности на внутрирайонном транспорте (кроме такси), а также проезда один раз в год к месту жительства и обратно к месту учебы (приказ Министерства образования, науки и молодежной политики Забайкальского края от «Об утверждении Порядка обеспечения бесплатным проездом детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, обучающихся в образовательных учреждениях, находящихся в ведении органов исполнительной власти Забайкальского края, а также в муниципальных образовательных учреждениях, на городском, пригородном, в сельской местности на внутрирайонном транспорте (кроме такси), а также проезда один раз в год к месту жительства и обратно к месту учебы»);

- утвержден порядок выплаты пособия на приобретение учебной литературы и письменных принадлежностей, а также заработной платы, начисленной в период производственного обучения и производственной практики лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, обучающимся в образовательных учреждениях, находящихся в ведении органов исполнительной власти Забайкальского края, и в муниципальных образовательных учреждениях (постановление Администрации Читинской области «Об утверждении Порядка выплаты пособия на приобретение учебной литературы и письменных принадлежностей, а также заработной платы, начисленной в период производственного обучения и производственной практики лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, обучающимся в образовательных учреждениях, находящихся в ведении органов исполнительной власти Читинской области, и в муниципальных образовательных учреждениях»).

Таким образом, в результате анализа законодательства Российской Федерации и, в частности, Забайкальского края следует сделать вывод о том, что органы государственной власти Федерации и края активно участвуют в реализации единой государственной политики в области социального обеспечения. Несоответствия федеральному законодательству, выявленные в законодательстве Забайкальского края в указанной сфере правоотношений, связаны с многочисленностью изменений федерального законодательства и складывающейся судебной практикой.