Глава 1. Референдум: понятие, значение, законодательная база

Референдум Российской Федерации - всенародное голосование граждан Российской Федерации, обладающих правом на участие в референдуме, по вопросам государственного значения.¹ Референдум Российской Федерации наряду со свободными выборами является высшим непосредственным выражением власти народа.

На референдум РФ в обязательном порядке выносится вопрос о принятии новой Конституции РФ, если Конституционное Собрание принимает решение о вынесении на всенародное голосование проекта новой Конституции России.

Порядок проведения референдума в РФ определяется в соответствии с Конститу­цией РФ, Федеральным конституционным законом «О референдуме Российской Фе­дерация» (подписан Президентом РФ 10.10.95 г.). Референдум РФ проводится на всей территории РФ на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном го­лосовании. Каждый участник референдума РФ обла­дает одним голосом. К участникам референдума РФ предъявляются те же требования, что и к избирателям (достижение 18-летнего воз­раста, дееспособность и т.д.).

Решение, принятое на референдуме РФ, является общеобязательным и не нуждается в дополнительном утверждении. Такое решение действует на всей территории РФ и может быть отменено или изменено не иначе как путем принятия решения на новом референдуме РФ.

Особую роль в реализации местного самоуправления играет непосредственная демократия. Она включает различные формы непосредственного волеизъявления населения или его групп, проживающих в границах административно-территориальных единиц, в которых осуществляется местное самоуправление.

Граждане Российской Федерации осуществляют местное самоуправление посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления.

Сделаем небольшое отступление и рассмотрим виды референдумов:

А) По обязательности решения, принятого на референдуме:

Консультативный - референдум предназначен для выявления общественного мнения, его решения не носят обязательный характер для государственных органов. В данном случае власти фактически могут проигнорировать решение избирателей. Решения принятые на решающем референдуме не нуждаются в утверждении каким-либо органом, вступают в силу на территории страны и, как правило, не могут быть отменены или изменены иначе, чем путем принятия решения на новом референдуме. Активно используется консультативный референдум в муниципальных образованиях.

Например, Закон г.Москвы от 25 июня 1997 «О консультативном опросе граждан в районе г.Москвы». В Уставе Орловской области также предусмотрен консультативный референдум.

На референдум Магаданской области выносятся наиболее важные вопросы, находящиеся в ведении Магаданской области, а также вопросы, находящиеся в совместном ведении Российской Федерации и Магаданской области, если они не урегулированы Конституцией Российской Федерации и федеральным законом¹.

Широкое использование данный вид референдума получил в скандинавской модели демократии: более половины голосований проведенных в скандинавских странах носили характер выявления общественного мнения. Например, в Швеции проводились консультативные референдумы в отношении запрета спиртных напитков (1992г.).

Решение императивного референдума имеет высший, окончательный общеобязательный и конкретный характер. Это означает, что решение не нуждается в каком-либо утверждении, не предусматривается воздействие на него любого из органов государственной власти, кроме органа, обязанного его опубликовать. Как правило, на него выносят проект нормативного акта, вступающего в силу сразу после окончания референдума. Такой референдум носит наименование ратифицирующего.

Б) По способу проведения референдумы подразделяются на:

Обязательным признается референдум, проводимый в соответствии с установленными законом условиями. Условия назначения обязательного референдума предусматриваются в большинстве случаев конституцией или специальным законом. Только народ правомочен придать нормативно-правовому акту законную силу.

Факультативный референдум, в своем современном значении, проводится, по тем вопросам, которые считают необходимым вынести на народное голосование государственные органы или сами граждане, в то время, как обязательные проводятся в четко определенных законом случаях.

В) По предмету референдумы делятся на:

Конституционный референдум предполагает вынесение на одобрение избирателей проектов нового основного закона либо предложений по частичному изменению действующего. Референдум часто используют как способ принятия конституции.

Имеются определенные различия в отношении проведения конституционного референдума. В одних странах (Швейцария, Дания, Ирландия, 49 штатов США) предусматривается обязательное вынесение на голосование любой поправки к основному закону. В других странах, в той же ситуации возможен факультативный порядок проведения референдума (ч.3, ст.135 Конституции РФ) либо закрепляются обе разновидности референдума, применяемые в зависимости от обстоятельств.

Законодательный референдум проводится в отношении проектов или действующих законов. Выделяют следующие его разновидности: отклоняющие, то есть предполагающие полную или частичную отмену текста закона (например, ст.75 конституции Италии), либо утверждающие, то есть ратифицирующие законопроект. В тексте конституции могут предусматриваться разные виды законодательных референдумов. Например, факультативный референдум в отношении обычных законов (конституция Дании), обязательный референдум, касающийся возрастного ценза в отношении активного избирательного права и т.д.

Референдумы по международно-правовым вопросам получили свое распространение сравнительно недавно (во второй половине XIX века). Например, путем голосования решались вопросы о приеме либо пребывании в ЕЭС и т.д.

Одной из первых стран в Европе, которая внесла в свое законодательство положения о проведении референдума по международно-правовым вопросам, была Швейцария. В обязательном порядке здесь выносятся на федеральный референдум вопросы о присоединении к организациям коллективной безопасности и наднациональным сообществам.

Как правило, в тексте конституций не содержаться детальные предписания о проведении федерального референдума касающегося международно-правовых вопросов.

На административный референдум выносятся вопросы, касающиеся решений управленческого характера. Это могут быть вопросы об административно-территориальном делении или границ субъектов федерации, досрочного прекращения полномочий должностных лиц (в России данный вопрос не выносится на референдум).

В последнее время прослеживается тенденция вынесения на голосование граждан значимых вопросов социального, морального, религиозного и этического характера. К ним можно отнести такие как развод, отказ от воинской службы по мотивам религиозного и этического характера, употребление алкогольных напитков и т.д.

Г) По времени проведения референдумы могут быть:

Голосование по законопроекту после его принятия парламентом является послезаконодательным референдумом. Его целью является поддержка народом закона и тем самым придание ему особого значения: закон, одобренный таким путем, отменяется или изменяется только референдумом.

По законопроекту, подготовленному исполнительной властью или группой избирателей, который передается на голосование, минуя представительный орган, проводится дозаконодательный референдум.

Д) В зависимости от территории, на которой проводится референдум, он может носить общегосударственный и местный характер. Применительно к России можно говорить об общероссийском, региональном (нескольких субъектов Федерации) референдуме субъекта Федерации и местном (на территории муниципального образования и на его части) референдумах. Также предусмотрена возможность проведения в РФ референдума по вопросам, предусмотренным международным договором.

С принятием в РФ конституционного закона «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» появился новый вид референдума – региональный: решение одного вопроса на территории нескольких граничащих между собою субъектов РФ с использованием одинаковых принципов в регулировании подготовки и проведения референдумов.

Местный характер референдумов обусловлен также характером выносимых на него вопросов. Местные референдумы организуются для решения государственных вопросов локального значения в пределах определенной части государства.

Д) Инициатор референдума:

Государственный орган (глава государства, правительство, парламент или его часть, местные органы власти – чаще всего высшие звенья местных органов)

Избиратели. По предложению избирателей референдум имеет две формы – петиционный и отклоняющий.

Иные субъекты (например общественные объединения, их региональные отделения, руководители общественных объединений, группы депутатов и т.д.)

Отклоняющий референдум – голосование по требованию определенного числа избирателей или установленного числа административных единиц (иногда указывается срок такого требования) с целью отмены уже принятого акта. Если голосование проводится по инициативе избирателей, то отклоняющий референдум имеет форму «народного вето»¹. Отклоняющий референдум может быть обязательным и факультативным, прямым и косвенным.

Петиционный референдум – это голосование, проводимое по требованию определенного числа граждан, подписавших петицию по принятию соответствующего закона или решения определенного вопроса путем референдума. Петиционный референдум можно разделить на законодательный и обычный.

Порядок проведения референдума в РФ определяется в соответствии с Конститу­цией РФ, Федеральным конституционным законом «О референдуме Российской Фе­дерация». Референдум РФ проводится на всей территории РФ на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном го­лосовании. Каждый участник референдума РФ обла­дает одним голосом. На референдум РФ в обязательном порядке выносится вопрос о принятии новой Конституций РФ, если Конституционное Собрание принимает решение о вынесении на всенародное го­лосование проекта новой Конституции РФ. На референдум могут выноситься вопросы, отнесенные Конституцией Российской Федерации к ведению Российской Федерации, а также к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

Решение, принятое на референдуме РФ, является общеобязательным и не нуждается в дополнительном утверждении. Такое решение действует на всей территории РФ и может быть отменено или изменено не иначе как путем принятия решения на новом референдуме РФ.

Правовые последствия могут наступить после любого вида референ­дума, но обязательные правовые последствия связаны только с референ­думом, имеющим решающий характер, поскольку всякий консультатив­ный референдум представляет собой лишь выяснение мнения избирателей. Конечно, парламент, иные органы государства на практике учитывают волю избирателей, выраженную путем консульта­тивного референдума.

Результаты референдума оформляются в итоге подсчета голосов и определения результатов голосования по вынесенному вопросу (вопросам). Нередко никаких иных актов о референдуме не принимается: на основе его результатов издаются необ­ходимые законы и акты исполнительной власти, вносятся определённые положения в конституцию или учитываются его итоги при подготовке проекта. Иногда результаты референдума оформляются как закон парла­мента, принятый от его собственного имени, но с упоминание о рефе­рендуме. В отдельных случаях парламент издает закон, который не исходит собст­венно от парламента, а имеет своим прямым источником волю избирате­лей. В этом случае обычно указывается, что закон принят путем референ­дума. В Белоруссии решения, принятые республиканским референду­мом, в соответствии с конституцией 1996 г. подписываются президентом республики.

Таким образом, нужно отметить, что в разных странах мира референдум может иметь разнообразные формы, различное юридическое значение и последствия. Во многих странах Западной Европы референдум может быть использован, к примеру, как средство решения вопроса по изменению территориального устройства.

Организация референдума аналогична организации выборов (спис­ки избирателей, избирательные комиссии или комиссии по референду­му, регулирование пропаганды и агитации по вопросам референдума, подведение итогов и т.д.), но в данном случае избиратель голосует не за какую-либо кандидатуру или список кандидатов, а за предложение, содержащее проект решения какого-либо вопроса. Как и на выборах, бесплатно предоставляется эфирное время и место в периодических изданиях политическим группировкам, выступающим за или против предлагаемого решения (время и место в изданиях предоставляется всем поровну или, как в Испании, пропорционально численности пар­ламентских фракций).

Голосование осуществляется только с помощью официальных бюлле­теней, изготовленных уполномоченными на то государственными орга­нами (на выборах могут использоваться и неофициаль­ные бюллетени). Прибегают также к избирательным машинам, специаль­ным ЭВМ. Если по закону голосование на выборах является обязатель­ным, то оно обязательно и для референдума. Санкции аналогичны, вследствие того, что законодательство о выборах и референдумах тесно связаны, исходят, как правило, из одних принципиальных положений.

Определение итогов референдума является очень важной процедурой. Как правило, референдум при­знается состоявшимся, если в нем приняло участие большинство зареги­стрированных избирателей, а решение считается принятым, если боль­шинство из них (50% плюс один голос) положительно ответили на пред­лагаемый вопрос. Иногда, однако, для принятия решения необходимо 2/3 или даже 3/4 голосов с положительными ответами. В некоторых случаях для того, чтобы решение считалось принятым, устанавливается не процент явки избирателей, а процент позитивных ответов (например, в Великобритании на референдуме по вопросу предоставления автоно­мии Шотландии в Уэльсу требовалось получить 40% утвердительных ответов избирателей в этих частях государства, что не удалось ни в Шотландии, ни в Уэльсе).

Отдельные избиратели могут подавать жалобы на действия избира­тельных комиссий, избирательных советов, комиссий по референдуму (в разных странах употребляются различные названия), на нарушения их избирательных прав. Эти жалобы рассматриваются по той же процедуре, что и при выборах. Право опротестовывать результаты референдума предоставляется только политическим группировкам. Окончательное решение по такому протесту обычно принимает высшая судебная ин­станция страны (верховный суд), во многих странах Латинской Амери­ки — верховные (высшие) избирательные трибуналы, иногда — высшие административные суды.

Таким образом, можно сделать вывод, что референдум в любой стране будет политически и идеологически эффективен лишь в том случае, если он будет правильно понят и поддержан широкими слоями населения, если общественное мнение не будет увлечено и дезориентировано псевдодемократическими лозунгами и призывами, а также ложными социальными ценностями, и наконец, если будут созданы все необходимые организационно-технические и иные условия для подготовки и проведения всенародных опросов.