Лекция 1-2. Структурная реформа железнодорожного транспорта

2.1 Предпосылки реформирования железнодорожного транспорта

Вся история железных дорог России, которые существуют более 170 лет, - это история постоянного развития и совершенствования.

В конце 90-х годов после кризисного десятилетия, которое привело страну к катастрофичному падению объемов промышленного производства, а значит, и огромному спаду объемов перевозок железнодорожным транспортом, начался экономический подъем. Вместе с тем железные дороги России были совершенно не приспособлены к работе в рыночных условиях. Если все 90-е годы они «проехали по инерции», благодаря существенному превышению возможностей железнодорожного транспорта над спросом на перевозки и «проеданию задела», заложенного еще в советские годы, то далее так продолжаться не могло. Не закупались локомотивы, парк вагонов старел, изнашивалась инфраструктура. Дефицит инвестиций, высокий уровень износа основных фондов стали предпосылками проведения структурной реформы. С 1992 года из-за постоянного недофинансирования железнодорожные активы уменьшились на 1,5 трлн. руб. Ассортимент и качество предоставляемых услуг уже не отвечали современным требованиям. Представление о том, что такое потребности клиентов и как их удовлетворить было весьма специфическим в среде железнодорожников, где более привычным было выполнение планового задания. Совмещение функций хозяйственной деятельности и государственного регулирования в лице Министерства путей сообщения (МПС), негибкая система тарифного регулирования, низкая прибыльность и высокие издержки – все это в худшую сторону отличало железнодорожную отрасль от других видов транспорта и значимых отраслей экономики.

Если к концу 90-х годов ХХ в. период кризисного развития в промышленности был в целом преодолен, и экономика страны начала стремительно развиваться, то для железнодорожного транспорта развитие рыночных отношений не было достигнуто. В 1995 году впервые был принят закон о железнодорожном транспорте и в 1996 году состоялся Всероссийский съезд железнодорожников, на котором впервые были рассмотрены основные проблемы железнодорожного транспорта и направления реформирования железнодорожного транспорта.

Цели, задачи и основные направления дальнейшего развития железнодорожной отрасли были определены Концепцией структурной реформы федерального железнодорожного транспорта, утвержденной постановлением правительства РФ от 15.05.1998 г. № 448.

Планировалось осуществить реформирование железнодорожного транспорта в три этапа:

1 этап – 1998-2000 гг. – выведение из системы МПС заводов, предприятий строительства, сельского хозяйства, объектов ЖКХ, разработка законодательных и нормативных актов, научно-методическая подготовка реформирования.

2 этап – 4-5 лет – создание грузовых и пассажирских компаний, отработка взаимоотношений грузовых и пассажирских компаний с железными дорогами и пользователями услуг; выведение из состава железных дорог убыточных малодеятельных линий; акционирование и приватизация предприятий непрофильной сфер Отработка новых механизмов управления отраслью

3 этап – в зависимости от результатов на первых этапах разделение инфраструктуры железных дорог, разделение на региональные и эксплуатационные комплексы, акционирование грузовых и пассажирских компаний, создание дочерних и зависимых компаний.

Но в 1998 году наступил дефолт, и выполнение данной программы было отложено.

Но и после дефолта российские железные дороги остались ключевым, а в некоторых случаях единственным способом передвижения грузов и пассажиров. Системообразующая роль железнодорожного транспорта подтверждалась объемом выполняемых им перевозок: доля этого вида транспорта в 1999 г. составила 81% от грузооборота в России (исключая перевозки трубопроводным транспортом). В системе железнодорожного транспорта было занято 1 млн. 653 тыс. человек, что составляло более 2% трудоспособного населения России.

В этой связи реформирование железнодорожного транспорта должно было сыграть важную роль для поддержания социально-экономической стабильности в стране и обеспечения роста эффективности экономики.

Но системный анализ состояния железнодорожного транспорта России на тот момент и тенденций его развития показало, что, несмотря на его стабильную работу, для отрасли характерен ряд серьезных проблем:

1. Уровень эффективности железнодорожного транспорта, существующий ассортимент и качество услуг, предоставляемых пользователям, не в полной мере отвечают требованиям складывающейся экономической ситуации. Это связано, в частности, с низким уровнем мотивации работников: отсутствует четкая связь вознаграждения сотрудников и результатов их труда, а также относительно низок уровень оплаты труда отдельных категорий работающих (особенно у работников нижних тарифных разрядов). Наметилась опасная тенденция оттока высококвалифицированных специалистов из отрасли.

2. Совмещение функций хозяйственной деятельности и государственного регулирования в одном отраслевом органе государственного управления сдерживает развитие рыночных отношений в отрасли и препятствует развитию конкурентной среды.

3. Эффективность системы государственного регулирования деятельности железнодорожного транспорта недостаточна, в частности:

• система регулирования тарифов недостаточно гибка и стабильна, изменения в уровне тарифов отличаются низкой прогнозируемостью;

• существуют несколько тарифных центров и тарифных систем, предоставляются индивидуальные скидки;

• отсутствует дифференцированный подход к регулированию естественно-монопольных, конкурентных и потенциально конкурентных видов деятельности;

• отсутствует согласованность государственного регулирования различных естественных монополий;

• отсутствует механизм предоставления равного доступа к инфраструктуре независимым компаниям-перевозчикам и обеспечения благоприятной среды для их деятельности;

• регулирование монопольных поставщиков ресурсов для естественных монополий практически отсутствует;

• несовершенна нормативная база функционирования железнодорожного транспорта.

4. Высокая степень износа основных фондов отрасли в условиях прогнозируемого роста спроса на перевозки требует больших затрат на их текущее содержание и ремонт, создает опасность потери технологической устойчивости железнодорожного транспорта, и определяет значительную потребность в инвестициях. В период с 1992 года ежегодный объем инвестиций в отрасль снизился более чем в три раза, а износ основных производственных фондов возрос с 36% до 55%. Полная восстановительная стоимость основных средств, выбывающих в течение последующих пяти лет, превышает 780 млрд. рублей.

Основными препятствиями в решении этих проблем являются:

• недостаточная финансовая прозрачность хозяйственной деятельности;

• ограниченные возможности привлечения частных инвестиций в необходимом масштабе;

• перекрестное субсидирование убыточных видов деятельности за счет прибыльных в рамках МПС России в целом (по международным стандартам бухгалтерской отчетности, убыток от пассажирских перевозок в 1999 г. превысил 26 млрд. рублей);

• низкая прибыльность системы МПС России в целом (в том числе, в связи с перегруженностью объектами социальной сферы и неосновными видами деятельности) при ограниченности административных рычагов повышения эффективности деятельности. Финансовое состояние железнодорожного транспорта также характеризуется недостаточностью собственного капитала в оборотных активах, значительными объемами кредиторской и дебиторской задолженности, задолженностью перед фискальной системой и неудовлетворительным показателем текущей платежеспособности.

5. Сокращение доли российского железнодорожного транспорта на традиционных и перспективных мировых рынках и отсутствие условий для изменения этой тенденции и интеграции России в мировые транспортные рынки.

В условиях экономического роста ключевыми требованиями для эффективной работы железнодорожного транспорта становятся снижение собственных затрат, повышение мотивации работников отрасли, способность удовлетворять возрастающие требования пользователей к качеству услуг, гибко реагировать на изменения спроса. Решение этих вопросов связано в первую очередь с формированием и развитием конкуренции в сфере перевозок.

Неотложность решения данных проблем, а также наличие в настоящее время относительно благоприятных условий (экономических, социальных и политических), определяют необходимость и возможность развития реформы на железнодорожном транспорте.

При анализе зарубежного опыта реформирования железнодорожного транспорта были приняты во внимание следующие моменты.

Проблемы структурного реформирования железнодорожного транспорта не являются специфически российскими. В 70-80 годах прошлого века со схожими проблемами столкнулось большинство железных дорог мира. В 1990-х гг. в европейских странах также были начаты преобразования в сфере железнодорожного транспорта с целью повышения производительности железных дорог, улучшения их финансового положения, привлечения дополнительных грузов и увеличения доли железнодорожного транспорта на рынке транспортных услуг.

Во всех странах реформа заняла несколько десятилетий, т.к. Именно в этой отрасли в силу ее специфики необходимы спланированная работа и тщательный подход ко всем изменениям, которые могут произойти. Принимаемые стратегические решения и инвестиции, которые вкладываются, имеют отложенный результат: они дают точный эффект не ранее чем через 5–10 лет. Кроме того, железные дороги являются важной инфраструктурной составляющей любой национальной экономики, так что стоимость ошибки от непродуманных решений здесь чрезвычайно высока.

Каждая страна выбирала свой собственный подход к реформированию.

При общности целей и инструментов (развитие конкуренции, улучшение корпоративного управления железнодорожными предприятиями, государственное субсидирование железных дорог) предпосылки и условия реформирования в разных странах существенно различались, поэтому различались и пути достижения поставленных целей.

Используя опыт других стран необходимо было учесть специфику российских железных дорог и их роль в экономике страны. Железные дороги России являются второй по величине транспортной системой мира, уступая по общей длине эксплуатационных путей лишь США, а по протяженности электрифицированных магистралей российские железные дороги занимают первое место в мире.

В России, если сравнивать ее с Европой и США, совершенно другой транспортный рынок, иная конфигурация сети, общеэкономические условия. В обязанности перевозчика входит не просто перевозить грузы, а делать это публично, равнодоступно по всей сети железных дорог, обеспечивая содержание необходимой инфраструктуры для выполнения специальных

и воинских перевозок, и по тарифам, установленным государством. Последний аспект особенно важен. Кроме того, как нигде в мире, в России высока социальная роль железных дорог, которые остаются самым доступным видом транспорта для миллионов граждан нашей страны, а в некоторых отдаленных регионах не имеют альтернативы. Есть также специфика, связанная с совмещением на одних путях больших объемов пассажирских и грузовых перевозок. С учетом всех этих факторов было решено заимствовать из международного опыта только то, что полезно и наилучшим образом поможет решить задачи, стоящие перед российским железнодорожным транспортом.

Реальным стартом преобразований считается 2001 год, когда Правительством Российской Федерации принимается Постановление от 18.05.2001 № 384 «О Программе реформирования на железнодорожном транспорте до 2010 года», которое и становится основным документом определяющем процесс реформирования железнодорожной отрасли в России.

2.2. Цели, задачи и принципы реформы

Генеральной целью реформирования железнодорожного транспорта является повышение эффективности работы железнодорожного транспорта за счет отделения конкурентных секторов деятельности от естественно-монопольных.

Целями структурной реформы на железнодорожном транспорте являются:

• повышение устойчивости работы железнодорожного транспорта, его доступности, безопасности и качества предоставляемых им услуг для обеспечения единого экономического пространства страны и общенационального экономического развития;

• формирование единой гармоничной транспортной системы страны;

• снижение совокупных народно-хозяйственных затрат на перевозки грузов железнодорожным транспортом;

• удовлетворение растущего спроса на услуги железнодорожного транспорта.

• Для достижения поставленных целей на первом этапе структурной реформы на железнодорожном транспорте необходимо обеспечить реализацию следующих задач:

• разделение функций государственного управления и организации хозяйственной деятельности на железнодорожном транспорте с одновременным выделением из монопольной структуры конкурентных видов деятельности;

• сохранение единой государственной сетевой производственной инфраструктуры железных дорог и централизованного диспетчерского управления;

• поэтапное прекращение перекрестного субсидирования между грузовыми и пассажирскими, внутрироссийскими и экспортно-импортными перевозками;

• совершенствование тарифной политики;

• дальнейшее развитие конкуренции в сфере перевозок грузов, ремонта подвижного состава, перевозок и обслуживания пассажиров;

• недопущение слияния предприятий, действующих в потенциально конкурентной среде, с предприятиями естественно-монопольного сектора;

• обеспечение гарантированного недискриминационного доступа к инфраструктуре федерального железнодорожного транспорта независимых грузовых и пассажирских компаний-операторов и пользователей подвижного состава;

• выделение из сферы деятельности федеральных железных дорог объектов социально-бытового и другого назначения (кроме специализированных) для снижения непроизводственных издержек;

• обеспечение финансовой прозрачности всех видов хозяйственной деятельности отрасли, в том числе на основе введения раздельного финансового учета;

• осуществление мер, обеспечивающих повышение инвестиционной привлекательности системы железнодорожного транспорта;

• повышение материальной заинтересованности работников железнодорожного транспорта и обеспечение им социальных гарантий.

Выбор оптимальной модели организации железнодорожного транспорта России осуществлялся с учетом существующего состояния железнодорожного транспорта России, а также опыта реформирования железных дорог за рубежом и российского опыта реформирования естественных монополий.

Для успешной реализации выбранной организационной модели были определены следующие основные принципиальные положения:

Анализ реформ железнодорожной отрасли в различных странах мира и учет специфики условий работы российских железных дорог позволил сформулировать ключевые принципы реформирования:

разделение функций государственного регулирования и хозяйственной деятельности;

сохранение единой государственной сетевой инфраструктуры железных дорог и централизованного диспетчерского управления;

поэтапное прекращение перекрестного субсидирования пассажирских

перевозок за счет грузовых;

совершенствование тарифной политики;

развитие конкуренции в сферах перевозок грузов, ремонта подвижного

состава, перевозок и обслуживания пассажиров;

обеспечение недискриминационного доступа к инфраструктуре пользователей железнодорожного транспорта;

выделение из сферы деятельности железных дорог объектов социально

го назначения;

обеспечение финансовой прозрачности деятельности железнодорожного транспорта на основе ведения раздельного финансового учета;

повышение инвестиционной привлекательности отрасли.

Реформу было решено проводить в три этапа, каждый из которых имел логичный и вполне осязаемый результат. На этот результат опирались последующие преобразования.

На первом этапе (2001–2002 гг.) планировалось подготовить основные законодательные акты для разделения государственных и хозяйственных

функций и создания ОАО «Российские железные дороги» со 100-процентным государственным капиталом,

На втором этапе (2002–2005 гг.) — создание дочерних обществ ОАО «РЖД» в конкурентных сферах: в специализированных грузовых перевозках, в строительном комплексе, на предприятиях по ремонту вагонов и локомотивов, по выпуску запасных частей. Кроме того, предполагались выделение из ОАО «РЖД» пассажирского комплекса, сокращение перекрестного субсидирования пассажирских перевозок и переход к свободному ценообразованию в конкурентных секторах.

Третий этап реформ (2006–2010 гг.) предполагал развитие полноценной конкуренции, частичную приватизацию дочерних компаний ОАО «РЖД» с целью привлечения ресурса на модернизацию инфраструктуры и дальнейшее развитие отрасли.

2.3 Задачи и итоги 1 этапа реформирования.

Первый этап, продолжительность которого составила полтора года, являлся подготовительным, так как необходимо было провести комплекс мероприятий, предваряющих рыночные преобразования отрасли:

создать эффективный механизм государственного регулирования и стимулы для развития конкуренции в грузовых и пассажирских перевозках, неосновных видах деятельности железнодорожного транспорта;

разделить функции государственного регулирования и управления хозяйственной деятельностью;

провести структурирование управления и финансов по видам деятельности;

подготовить создание самостоятельных структур на базе отдельных видов хозяйственной деятельности;

провести отделение ряда непрофильных предприятий, имеющих сформировавшийся рыночный потенциал.

Для реализации поставленных задач в МПС России был создан отраслевой штаб реформирования, в состав которого вошли руководители отрасли, депутаты Государственной Думы, видные ученые отраслевой и академической науки, представители Минэкономразвития, Министерства по антимонопольной политике, других заинтересованных ведомств. В штабе на постоянной основе работали восемь рабочих групп, образованных по ключевым направлениям реализации реформы. Отраслевой штаб реформирования координировал свою работу с комиссией Правительства Российской Федерации по структурной реформе железнодорожного транспорта.

Большое внимание было уделено формулированию и принятию законодательной базы, которая создала бы правовую основу для преобразований. В этот период были приняты и вступили в силу федеральные законы «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации» и «Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта», Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации, внесены изменения и дополнения в федеральный закон «О естественных монополиях».

Законодателем в первую очередь были определены основные субъекты рынка железнодорожного транспорта (пользователь услуг, владелец инфраструктуры, перевозчик, оператор подвижного состава) и порядок их взаимоотношений, а также созданы механизмы внешнего контроля за ходом реформы.

К важнейшим документам, принятым для реализации реформы, следует отнести также пакет нормативных актов, регулирующих процесс выделения конкурентных сегментов рынка транспортных услуг из сферы естественной монополии и вопросы ценообразования: «Правила оказания услуг по использованию инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования»; «Правила недискриминационного доступа перевозчиков к инфраструктуре железнодорожного транспорта».

С 2002 г. введен новый прейскурант № 10-01 «Тарифы на перевозки грузов и услуги инфраструктуры, выполняемые российскими железными дорогами», который предусматривал разделение грузового тарифа на плату за пользование вагонным парком (так называемую вагонную составляющую) и плату за пользование услугами инфраструктуры и локомотивной тяги. Таким образом, были созданы условия для развития операторского бизнеса и инвестирования в грузовые вагоны.

К необходимым мероприятиям первого этапа относилась также реструктуризация задолженности, в том числе просроченной, железных дорог перед федеральным бюджетом, поставщиками и подрядчиками.

Совокупная сумма этих обязательств на 31 декабря 2001 г. составляла более 259 млрд рублей, в том числе задолженность перед поставщиками и подрядчиками — 62 млрд рублей. Это стало серьезной проблемой.

Для реструктуризации долгов перед федеральным бюджетом был составлен график их поэтапного погашения. В качестве единственного источника покрытия задолженности перед контрагентами рассматривались

денежные средства, снимаемые с инвестиционной программы. В этой связи в 2002 г. было принято непростое решение о сокращении на треть заказов железнодорожников промышленности на производство подвижного

состава, технических средств и оборудования.

В этот период в целях подготовки к созданию нового хозяйствующего субъекта (ОАО «РЖД») была проведена инвентаризация имущества МПС России, в том числе оценено техническое состояние подведомственных предприятий, начался вывод из имущественного комплекса железнодорожного транспорта непрофильных активов — жилья, объектов социальной сферы, коммунально-бытовых предприятий и др.