Раздел 3 в становлении и развитии первых совхозов существенное влияние оказало различное толкование большевиками и левыми эсерами 13-го пункта «Основного закона о социализации земли».

Местное правотворчество также является показателем восприятия, преломления и дальнейшего развития закона. Данный элемент особенно важен в период активизации народного правотворчества. В этих условиях надо учитывать наличие центростремительных сил, старавшихся быть максимально независимыми от центра и по-своему (не в смысле разнообразия творческого применения, а в смысле весьма вольного толкования) проводившими (а то и не проводившими) в жизнь тот или иной закон. Например, изучение применения на местах декрета СНК от 12 апреля 1918 г. «О потребительской кооперации» показывает весьма вольное толкование его в ряде мест, стремление свести на нет идею компромисса с буржуазными кооператорами и осуществить в той или иной форме план создания потребительских коммун на базе полной национализации старых кооперативов, что в корне противоречило основным установкам декрета.

3. Инструкции, связанные с воплощением в жизнь законодательного акта, прямо (например, инструкция по осуществлению «Основного закона о социализации земли») либо косвенно связаны с тем или иным законом. Вместе с тем инструкции - отражение того, как воспринят закон на местах, какие разъяснения к нему необходимы и т. п.

4. Запросы в центральные государственные и партийные учреждения с мест за разъяснением тех или иных положений закона также важный элемент восприятия и применения (в смысле быстроты, смекалки, инициативы) того или иного закона.

5. Различная информация по ходу осуществления того или иного закона.

Очередной важный этап в работе с законодательными источниками - определение структуры источниковой базы исследования. Она, на наш взгляд, должна включать следующие группы документов: 1. Документы законодательной инициативы.

2. Все редакции проектов.

3. Тексты проектов с замечаниями руководителей партии и правительства, заинтересованных ведомств и учреждений.

4. Окончательный текст.

5. Материалы обсуждения.

6. Поправки, внесенные в ходе обсуждения и редактирования.

7. Информация о прохождении законопроекта.

8. Переписка.

ИСТОРИЧЕСКИЕ ИСТОЧНИКИ СОВЕТСКОГО ПЕРИОДА 535 9. Воспоминания, дающие возможность установить или уточнить детали, порой очень важные, на всех стадиях прохождения законопроекта.

10. Юридические и правовые документы, составляющие основу законопроекта.

11. Публикации закона.

Само собой разумеется, что на всех этапах источниковедческой работы с любой из названных групп документации предполагается применение всего комплекса источниковедческой критики.

Особое место занимает текстологический анализ проектов.

Чем больше статей в законопроекте, чем больше редакций, тем больший объем работы приходится выполнять, иначе невозможно определить направление доработки законопроекта, а следовательно, выяснить, какие силы и конкретные авторы стоят за поправками, что особенно существенно в период межпартийной борьбы.

Проблема авторства имеет немаловажное значение. Закономерно, что круг лиц, работающих над законопроектом, постепенно расширяется. Вообще же советские законы не являются плодом творения одиночек. Это продукт коллективного творчества.

В литературе, правда, существовали и существуют «именные» законы: «Ленинский декрет о земле», «Сталинская конституция», «Колегаевский закон о социализации земли», «Шлихтеровский проект декрета о потребительских коммунах» и др. Однако все они, за исключением лишь первых ленинских декретов, созданы коллективно.

Если говорить о причастности тех или иных лиц к разработке того или иного закона, то не об авторстве, а о наиболее активном участии в создании законопроекта. Но и тут допускались ошибки.

Оказалось, что проект закона о социализации земли подготовил не А.Л. Колегаев, а И.А. Майоров; проект декрета «О потребительских коммунах» (декабрь 1917 г.) написал не А.Г. Шлихтер, а В.И. Ленин. Аппарат наркомпрода, который возглавлял Шлихтер, лишь детализировал проект. Остов Конституции СССР 1936 г.

компоновали А.И. Стецкий, Я.А. Яковлев и В.М.Таль на основе материалов рабочих комиссий. Таким образом, проблема авторства законодательных источников должна решаться лишь путем установления всего круга лиц, связанных с созданием законопроекта, его обсуждением, редактированием.

Можно создать очень хороший закон, но если он действует выборочно (благосклонен к одним и жесток к другим), то грош ему цена. Юридическая сила закона по отношению ко всем и каждому зависит от политических, социально-экономических и дру536

РАЗДЕЛ 3 гих условий, от морального климата общества. Иначе закон всегда будет соответствовать той формуле, которую вывел народ: «Закон - что дышло, куда повернул - туда и вышло». А именно таковым было наше законодательство на протяжении 70 с лишним лет. Оно никогда ни в чем не давало гарантий советскому человеку.

Вершин нелепостей разработка нашего законодательства достигла при Л.И. Брежневе. Закрепляя несовершенные свершения, законодательство создавало видимость развития прав и свобод личности, торжества законности и правопорядка, мало что меняя на деле. Но все единодушно поддерживалось и одобрялось. Даже о проекте новой Конституции СССР, в которой ничего нового не было, народ сказал: «Да, это то, что мы ждали!».

Законотворчество было предельно идеологизировано: решение тех или иных проблем не являлось главной задачей. В законах, по убеждению законодателя, требовалось совместить несовместимое: отразить настроения руководства, но таким образом, чтобы одновременно якобы учитывались и чаяния парода, декларировать права граждан, вместе с тем не лишать всевластия и партийно-государственный аппарат, не отставать от веяний времени, но ничего существенно не менять.

2. Некоторые особенности разработки законодательства 70-80-х годов При разработке законодательства 70-80-х годов происходила грандиозная мистификация активного участия народа в правотворчестве путем всенародного обсуждения законопроектов. Эта практика берет начало с 1936 г. - с принятия новой Конституции СССР. Опубликованный проект вызвал интерес.

Последовало множество поправок, дополнений, предложений всего более 1,5 млн. Они широко публиковались в прессе. Но для публикации отбирались лишь лояльные дополнения, которые если и содержали критику, то только в рамках допустимой нормы.

Поправки, критиковавшие недостатки, действия местный властей, их злоупотребления, а также письма, в которых говорилось о тяжелом положении крестьян и тому подобные, не публиковались. В архиве они отложились отдельными подборками под впечатляющим названием «враждебные отклики».

Отсюда можно сделать вывод, что допущение всенародного обсуждения законопроекта конституции преследовало скорее политическую, нежели практическую цель. Сталинское руководство хотело продемонстрировать перед мировой общественностью ИСТОРИЧЕСКИЕ ИСТОЧНИКИ СОВЕТСКОГО ПЕРИОДА 537 широкое развитие в стране демократии, что должно было отвечать замыслу провозглашения победы социализма в СССР.

Мало что изменилось в последующие годы. К всенародному обсуждению законопроектов возвратились лишь 20 лет спустя, когда в 1956 г. принимался закон о государственных пенсиях. А затем снова перерыв на 20 лет - до принятия Конституции СССР 1977 г.

И на сей раз обсуждение конституции не было направлено на ее улучшение, а преследовало идеологические цели. Отложившийся в архивах газет («Правда», «Известия» и др.) и в различных учреждениях материал - письма народа, которые содержат поправки и дополнения к проекту конституции 1977 г., показывает, что львиная доля критических замечаний (точнее, почти все), касавшихся ст. 6 - о роли партии в государстве, о политическом строе, об избирательной системе, о демократических основах общества, - не были приняты во внимание конституционной комиссией.

Лишь в годы так называемой перестройки всенародные обсуждения законопроектов стали приниматься во внимание. Оживленно обсуждались закон о социалистическом предприятии, устав сельхозартели, закон о кооперации и др. Однако, несмотря на множество предложений, в итоге все эти акты оказались далеко не совершенными. Более того, просчеты разработчиков были настолько очевидны, что на них сразу же обратили внимание.

Расширялся и круг специалистов и организаций, привлекавшихся к работе различных рабочих комиссий. Накапливались обширные комплексы разработочкой документации, которые содержат богатые возможности не только для того или иного конституционного закона, но и для целого направления законодательной деятельности.

Однако инерционная сила подготовки законов кабинетным, келейным способом была настолько велика, что мнение специалистов и народа игнорировалось. В результате рождались скоропалительные законы с существенными изъянами. Так произошло с законом об индивидуальной трудовой деятельности (1986).

Абсолютно несостоятельной была подготовка проекта нового устава сельхозартели. Непродуманным оказался и принятый без широкого обсуждения закон о проведении митингов и демонстраций.

В этом отношении показательны разработка и введение в действие законодательства о борьбе с нетрудовыми доходами. В политическом докладе XXVII съезду КПСС говорилось об искоренении нетрудовых доходов. Этот огромной важности вопрос требовал глубоких теоретических исследований и комплекса мер, рас538

РАЗДЕЛ 3 считанных на продолжительное время. Однако никаких серьезных социально-экономических мер в этом направлении не последовало. Руководствуясь решениями съезда, за несколько месяцев, в рекордные сроки, сумели подготовить и принять ряд актов по изменению и дополнению административного, финансового и уголовного законодательства.

Указ от 8 апреля 1989 г. о дискредитации руководителей партии и правительства, указы о митингах и демонстрациях, о внутренних войсках и другие объединяет нечто общее (помимо того, что они шли вразрез Конституции): все они готовились аппаратом, имена конкретных разработчиков неизвестны. Все эти указы разрабатывались секретно. Они появились вдруг, без предварительной публикации в открытой печати, без всенародного обсуждения.

Сведений о том, кто и как готовил законы, мало. Еще совсем недавно это выглядело примерно так. Первоначальной организацией, в которой готовились наметки будущего закона, была так называемая рабочая группа. Она формировалась из ученых-юристов и практических работников - представителей министерства юстиции, министерства внутренних дел, Прокуратуры и Верховного Суда. На совместных заседаниях рассматривались тексты статей, подготовленных кем-либо из научных работников. Позиции ученых и практиков во многих случаях расходились: новации одних встречали возражения других. Часто практики хотели подготовить новый закон, ничего не меняя в старом.

На данной стадии коллективное обсуждение призвано найти наилучшее решение. Но есть существенные вопросы. Кого считать автором и кому предъявлять претензии? И с каждым новым «витком» прохождения законопроекта проблема авторства все более усложнялась.

С обсуждения законопроекта в рабочей группе лишь начинался процесс законотворчества. Выработанный рабочей группой текст рассылался в республиканские и областные правоохранительные органы, в юридические научные и учебные заведения.

Здесь к тексту делалось немало замечаний, и после их учета он передавался в следующую инстанцию - в комиссию из руководителей правоохранительных и иных ведомств. Ученых в этой комиссии было достаточно много. Законопроект окончательно дорабатывался, в результате чего установить его персональное авторство становилось еще труднее.

Затем проект закона ложился на стол ответственных работников ЦК КПСС, и после их одобрения он публиковался для всеобщего обсуждения. Назвать поименно авторов тех или иных положений опубликованного законопроекта теперь просто невозможно.

ИСТОРИЧЕСКИЕ ИСТОЧНИКИ СОВЕТСКОГО ПЕРИОДА 539 Коллективное творчество - атрибут демократии. Но при этом установить индивидуальное авторство и определить персональную ответственность нельзя. В сущности, дело не в том, кто какую формулировку предложил, а в том, как организован законотворческий процесс. В нем еще очень сильно сохранялось чиновничье начало, влияние ведомственного подхода.

Искать ответственных за содержание законопроекта на стадии его подготовки в принципе неверно. Отвечают те, кто принимает закон: за ними последнее слово. Их слово должно быть квалифицированным. Раньше, когда Верховный Совет был лишь «голосующим» органом, его депутаты не имели возможности, да и не умели, разобраться в принимаемых ими законах. В годы перестройки в постоянно действующем парламенте положение менялось: депутаты могли стать подлинными законодателями. Это предъявляло к ним новые требования: законодательные полномочия должны были сочетаться с законотворческими способностями, соответствующими знаниями, правовым опытом и культурой. Однако новый порядок разработки законов в Верховном Совете СССР сложиться не успел, хотя определенную этапность работы установить можно.

Первоначально законопроект готовился в каком-либо комитете Верховного Совета с привлечением специалистов, из которых формировались временные рабочие группы. Подготовленный законопроект обсуждался на комитете. Если он одобрялся, то его рекомендовали к вынесению на обсуждение на сессии Верховного Совета. Не исключалось, что несогласная часть членов комитета могла приготовить альтернативный проект.

Далее проект (или проекты) обсуждался делегатами на сессии Верховного Совета, после чего одобренный вариант мог быть принят в основном, в так называемом первом чтении. После этого он вновь дорабатывался в комитете. В зависимости от важности закон мог после окончательной доработки быть вновь представлен Верховному Совету или же вынесен на всенародное обсуждение.

Всенародное обсуждение - еще один важный этап создания закона. Тщательное и всестороннее обсуждение законопроекта, подведение итогов, учет всех поправок требуют длительного времени - не менее одного-двух месяцев. Лишь после этого закон мог вновь быть представлен Верховному Совету.

На всех стадиях работы над законопроектом откладывалась различная документация. Сохранение всего комплекса документов, связанных с разработкой того или иного закона, было бы полезным для подготовки последующего законодательства. Но к 70-м годам структура подобных комплексов, сдававшихся на хранение 540