7 Вопрос.
Некоторые вопросы разграничения полномочий между центром и регионами в сфере трудовых отношений
Разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ в сфере трудовых отношений
На структуру нормативных правовых актов, регулирующих трудовые отношения и непосредственно связанные с ними отношения, влияет федеративное устройство России, распределение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. В соответствии со ст. 72 Конституции РФ трудовое законодательство отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Это положение предопределило необходимость разграничить полномочия между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ. Статья 6 Трудового кодекса провела такое разграничение по двум критериям: 1) по предмету регулирования; 2) по содержанию (объему) регулирования. По предмету регулирования к ведению федеральных органов государственной власти отнесены: порядок заключения, изменения и расторжения трудовых договоров; основы социального партнерства; порядок ведения коллективных переговоров, заключения и изменения коллективных договоров и соглашений; порядок разрешения индивидуальных и коллективных трудовых споров; порядок и условия материальной ответственности сторон трудового договора; виды дисциплинарных взысканий и порядок их применения. По условиям труда на федеральном уровне устанавливается обеспечиваемый государством уровень трудовых прав, свобод и гарантий работникам (включая дополнительные гарантии отдельным категориям), а также особенности правового регулирования труда отдельных категорий работников. В отношении установления особенностей правового регулирования труда отдельных категорий работников обратим внимание на расхождения между ст. 6, 11 и другими статьями ТК РФ (например, ст. 282, 189). Согласно ст. 6 ТК РФ установление особенностей отнесено к полномочиям федеральных органов государственной власти. Часть 5 ст. 11 ТК РФ закрепила, что особенности правового регулирования труда устанавливаются Трудовым кодексом и иными федеральными законами. Вместе с тем ст. 282 ТК РФ гласит, что особенности работы по совместительству для отдельных категорий работников определяются в порядке, установленном Правительством РФ; в соответствии со ст. 189 ТК РФ для отдельных категорий работников действуют уставы и положения о дисциплине, утверждаемые Правительством РФ. Указывая на противоречивые нормы, сделаем вывод, что требуется четкое разграничение компетенции органов законодательной и исполнительной государственной власти. Органы государственной власти субъектов РФ вправе принимать законы и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, по вопросам, не отнесенным к полномочиям федеральных органов. На уровне субъекта РФ могут быть установлены дополнительные права, гарантии, льготы и преимущества. При этом более высокий уровень трудовых прав и гарантий работникам обеспечивается за счет бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации. Следовательно, на региональном уровне необходимо конкретизировать и дополнять федеральные нормы с учетом специфики каждого субъекта, ни в коем случае не снижая уровень социальной защищенности работников и не ограничивая их трудовые права. Вопрос о праве субъектов РФ восполнять пробелы федерального законодательства является дискуссионным, эта норма не закреплена в Конституции РФ. Трудовой кодекс допускает опережающее регулирование, т.е. принятие законов или иных нормативных правовых актов по вопросам, отнесенным к полномочиям федеральных органов государственной власти, в том случае, когда федеральное законодательство еще не принято. Но всегда должен соблюдаться принцип иерархической соподчиненности между федеральным и региональным законодательством. В качестве примера можно назвать Федеральный закон от 1 октября 2003 г., которым внесены изменения и дополнения в Федеральный закон от 19 июня 2000 г. N 82-ФЗ "О минимальном размере оплаты труда"*(35). Закон установил, что на период до введения размера минимальной заработной платы, предусмотренного ч. 1 ст. 133 ТК РФ, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ могут принимать свои законы, предусматривающие более высокий по сравнению с установленным федеральным законом размер минимальной заработной платы в субъекте РФ. Право повышать минимальный размер оплаты труда, устанавливаемый федеральным законом, предоставлено субъектам РФ, имеющим в своем бюджете необходимые для этого средства. Субъекты РФ, являющиеся получателями дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ, таким правом не обладают. Анализируя положения Федерального закона от 1 октября 2003 г., можно сделать вывод, что его положения полностью корреспондируют положениям ст. 6 Трудового кодекса РФ. Таким образом, регионы используют данное им ст. 72 Конституции РФ право регламентировать отношения в сфере труда в двух направлениях - для восполнения пробелов федерального законодательства и для усиления правовой защищенности работников. Основной постулат, закрепленный в ч. 6 ст. 5 ТК РФ, состоит в том, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, содержащие нормы трудового права, не должны противоречить Трудовому кодексу РФ, иным федеральным законам, указам Президента РФ, постановлениям Правительства РФ и нормативным правовым актам федеральных органов
исполнительной власти.
Николаев Н.П., Николаев М.Н. Некоторые вопросы разграничения полномочий между центром и регионами в сфере трудовых отношений // Конституционные гарантии правового статуса личности в России: теория и практика. Материалы межвузовской научно-практической конференции. - Чебоксары: Изд-во Чуваш. ун-та, 2006. - С. 119-125 Трудовое законодательство отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции Российской Федерации). Сделано это, очевидно, для того, чтобы в полной мере обеспечить гибкость государственного регулирования трудовых отношений, создать возможность для учета региональных особенностей организации труда и производства, реализации трудовых прав работников. Однако достижение этой цели - непростая задача. Институт совместного ведения изначально носит черты некоторой искусственности. Ученые-правоведы пришли к выводу о существовании трех основных моделей разграничения полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти РФ: 1) в предмете совместного ведения выделяются вопросы, которые находятся в исключительном ведении Федерации, то есть, по существу, происходит «вторичное» деление сфер совместного ведения; 2) по вопросам совместного ведения Федерация определяет общие принципы, основы, а субъекты Федерации издают законы, развивающие и конкретизирующие эти принципы; 3) по вопросам совместного ведения субъекты Федерации принимают законы лишь постольку, поскольку по конкретному вопросу не принято федерального закона. Российский законодатель использовал первую модель, дополнил ее третьей, плюс к этому практически допустил возможность повышать уровень трудовых прав и гарантий на региональном уровне. По сути, использованы три различных способа разграничения полномочий, каждый из которых мог бы быть единственным. Поэтому в настоящее время в трудовом законодательстве РФ присутствуют некоторые противоречия, разрешение которых могло бы привести к более эффективному ее применению и использованию на практике. Применяя сложившиеся теоретические представления о противоречии в праве, можно сказать, что к противоречиям можно отнести: а) нарушение органами государственной власти субъекта РФ пределов, установленных для регионального законотворчества; б) принятие субъектом РФ нормативных правовых актов, в которых иначе решаются вопросы, урегулированные федеральным законодательством и подзаконными нормативными актами; в) неприведение региональных нормативных правовых актов в соответствие с вновь принятым федеральным законом или иным нормативным правовым актом. Также необходимо констатировать, что в целом законодатель исходил из объективных потребностей развития отрасли трудового права, основывался на сложившихся традициях. Это, безусловно, является шагом вперед на пути от полной неопределенности и хаотичного формирования регионального законодательства, практически вступающего в конкуренцию с федеральным уровнем системы трудового права, к становлению более или менее упорядоченного соотношения между федеральными и региональными актами. Однако, как было проиллюстрировано выше, не всегда в полной мере учтена специфика отрасли трудового права. Главной причиной такого положения, на наш взгляд, является отсутствие четкости в самой концепции разграничения полномочий. Это обстоятельство привело к изобретению довольно сложных конструкций, сочетанию элементов разных моделей разделения компетенции между федеральными и региональными органами власти и, как следствие, возникновению дополнительных проблем. В то же время законодательство зарубежных стран о разграничении полномочий по предметам совместного ведения предлагает до обидного простые способы разделения сфер влияния Федерации и ее субъектов. Снижение уровня трудовых прав и гарантий работникам в соответствии с частью 4 ст. 6 ТК РФ[1] не рассматривается как противоречие. Основной целью избранной редакции части 4 ст. 6 ТК РФ, очевидно, надо признать стремление законодателя предотвратить указанного рода нарушения федерального законодательства и подчеркнуть абсолютную их недопустимость. Предложенная законодателем модель разделяет понятия «противоречие федеральному законодательству» и «снижение уровня трудовых прав и гарантий работникам», хотя на протяжении десятилетий наука трудового права и правоприменительная практика исходили из того, что снижение уровня трудовых прав и гарантий (ухудшение положения работников) является частным случаем противоречия правовой нормы, устанавливающей соответствующее правило, законодательству о труде. Выделение снижения уровня трудовых прав и гарантий как самостоятельного правового явления, на наш взгляд, во-первых, не имеет под собой серьезных оснований, во-вторых, выхолащивает содержание понятия «противоречие», неоправданно его сужая. Установление для работников более низкого уровня трудовых прав и гарантий, чем это предусмотрено федеральным законодательством, с позиций социального назначения трудового права и принципов построения системы его источников - это принципиально иное правовое решение, даже если снижение гарантий проявляется только в количественном уменьшении благ, предоставляемых работнику. Одновременно встает вопрос о повышении трудовых прав и гарантий, то есть установлении для работников более льготных условий труда по сравнению с федеральными нормативными актами. Начиная с 1989 года, когда была изменена редакция ст. 5 КЗоТ РСФСР[2], установление дополнительных прав, а равно количественное увеличение гарантий (повышение размера заработной платы, увеличение продолжительности отпуска, уменьшение продолжительности рабочего времени), не считалось противоречием законодательству. Эта позиция базировалась на определенной концепции правового регулирования трудовых отношений: на федеральном уровне устанавливается минимальный уровень прав и гарантий, который может повышаться иными нормативными актами, соглашениями, коллективными договорами и трудовыми договорами: Эта концепция в полной мере соответствует международным стандартам и сложившимся в Российской Федерации традициям. Кроме того, она привлекательна своей простотой и социальной направленностью. Субъекты правотворчества могут не воспользоваться возможностью повысить гарантии трудовых прав, но если они приняли соответствующий акт, то этот акт не может быть признан противоречащим федеральному законодательству даже в том случае, когда предлагает принципиально иное решение. Иными словами, акцент при определении наличия или отсутствия противоречия между региональным нормативным актом и федеральным законодательством должен быть перенесен на значение соответствующей нормы для работника. Предлагаемое решение не претендует на окончательность и бесспорность. Безусловно, проблема противоречивости норм в трудовом праве с принятием Трудового кодекса РФ актуализируется и требует серьезного исследования. Тем более что она касается не только соотношения федерального и регионального законодательства, но и координации между законодательными и подзаконными актами, нормативными актами, принятыми органами государственной власти, и нормативными соглашениями. Последний вопрос, на котором необходимо остановиться и который, к сожалению, не нашел отражения в Трудовом кодексе РФ, - это вопрос о возможности разграничения полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти в других федеральных законах помимо Кодекса. Такой возможности ст. 6 ТК РФ не предусматривает, однако было бы опрометчиво исключать ее по всем вопросам, поскольку в целом разграничение полномочий, предложенное ТК РФ, проведено достаточно схематично. Это можно проиллюстрировать на таком примере: ст. 6 ТК РФ относит к полномочиям федеральных органов государственной власти установление порядка заключения и изменения соглашений; в то же время ст. 3 5 ТК РФ предусматривает возможность образования региональных и территориальных трехсторонних комиссий, основной задачей которых является подготовка и заключение соответствующего трехстороннего соглашения. Деятельность этих комиссий регулируется законодательством субъектов РФ (ст. 35 ТК РФ). В такой ситуации совершенно неизбежна некоторая детализация порядка подготовки и заключения регионального или территориального трехстороннего соглашения, что и находит отражение в региональных законах о социальном партнерстве. Таким образом, норма, посвященная конкретному вопросу, по существу несколько «перераспределила», уточнила полномочия органов власти субъектов Российской Федерации. В принципе такой подход надо признать целесообразным, то есть федеральный закон в сфере труда, не вступая в противоречие со ст. 6 ТК РФ, может уточнить разграничение полномочий федеральных и региональных органов власти по конкретному вопросу. В результате положения ст. 6 ТК РФ представляют собой основы разграничения правотворческих полномочий в сфере труда (а не детальное разграничение, которое можно было бы эффективно применять на практике), причем эти основы нуждаются в дальнейшей детализации и снятии некоторых противоречий. Каким может быть выход из сложившейся ситуации? Допуская вариативность развития событий, надо предположить, что существует несколько возможных путей, выбор которых, по большому счету, зависит от воли законодателя. Назовем их: 1) Оставить законодательство о разграничении полномочий в действующей редакции, уповая на то, что практика регионального правотворчества и, в определенной степени, судебная практика преодолеют неполноту и противоречивость норм закона. В связи с тем, что Трудовой кодекс РФ принят совсем недавно, а вопрос о разграничении полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами является достаточно болезненным и не лишенным политической окраски, вполне вероятно, что этот вариант и будет избран. Тем более что он не предполагает приложения дополнительных усилий. 2) Принципиально изменить способ разграничения полномочий, сделать его простым, внятным, основанным на единственном критерии. При всей привлекательности такое радикальное решение на сегодняшний день вряд ли возможно. 3) Детализация положений ст. 6 ТК РФ в федеральном законе или, что предпочтительнее, в специальной главе ТК РФ. При этом особого внимания заслуживают вопросы четкого определения компетенции субъектов РФ. Экскурс в историю законодательства о труде позволяет получить представление об основных факторах, определяющих направления развития законодательства, что дает возможность оценить перспективы трудового законодательства в иных социально-экономических и политических условиях. На сегодняшний день существует определенная ясность относительно тех проблем, которые с учетом современной социально экономической ситуации должны быть решены в первую очередь. В их числе - разграничение полномочий между Федерацией и ее субъектами по регулированию трудовых отношений, система источников трудового права, сфера действия трудового законодательства, соотношение коллективно-договорных актов между собой, определение системы понятий, используемых в трудовом праве и др. Становятся очевидными и те объективные и субъективные причины, которые мешают проведению реформы в современных условиях. Среди них можно назвать: 1) непроработанность и спорность некоторых теоретических вопросов, лежащих в основе реформы трудового законодательства, в том числе о его предмете и методе; 2) существование в обществе определенных социальных и политических противоречий, которые отражаются на законотворческом процессе; возникновение теневого рынка труда и теневых «регуляторов» трудовых отношений, которые не обеспечивают работникам защиту их элементарных трудовых прав, не говоря уже о специальных социальных гарантиях; 3) отсутствие единого координационного центра по проблемам совершенствования правового регулирования трудовых отношений, общего плана законопроектной работы, четкого представления о задачах реформы, что приводит к бессистемному обновлению законодательства, неравномерности развития отдельных институтов, дублированию. В связи с этим наиболее целесообразным и правильным вариантом развития событий представляется следующий. На первом этапе ввести в общую часть Трудового кодекса РФ главу о детальном разграничении полномочий, включающую наряду с нормами о разграничении коллизионные нормы и механизм их применения, а затем перейти к более простому разделению компетенции, закрепив за субъектами Российской Федерации полномочия по осуществлению правового регулирования трудовых отношений в той части, в которой органы государственной власти Федерации не воспользовались своими правотворческими правами. |