Глава XIX

Силы, устанавливающие порядок

ПЕРВЫЙ РАЗДЕЛ: государство

I. Вопрос

Все размышления на тему о нынешней задаче политики поряд­ков, о провале многих политико-экономических экспериментов и о конкурентном порядке сводятся к одному вопросу: кто должен реа­лизовывать этот порядок?

Хотя мы могли установить существование в ходе исторического развития сильной тенденции к реализации этого порядка, нам одно­временно стало известно, что эта реализация не осуществляется са­ма по себе и что, более того, в экономической политике должны приобрести силу определенные простые принципы с тем, чтобы до­биться реализации порядка. Последний не навязывается силой эко­номической действительности, но и не вырастает сам по себе из ре­альной экономики. Итак, кто же должен формировать порядок или содействовать его формированию?

Данный вопрос поднимает только тот, кто верит в нашу свободу оказывать влияние на историческое развитие. Догмат о неизбежно­сти оттеснил на задний план также и вопрос о том, кто должен уста­навливать экономический порядок будущего. Для такого мыслите­ля, как Маркс, вопрос об упорядочивающей силе послереволюци­онного общества не возникал. Для нас же, не верящих в то, что ис­торический процесс решит его без нашего участия, проблема неиз­бежно занимает центральное место.

Это сложный вопрос. В поисках ответа на него в первую очередь невольно думают о государстве. Но насколько могут быть оправ­данны надежды на него, особенно после того, как историческое раз­витие принесло столько разочарований, а государство чересчур час­то проявляло свою слабость и оказывалось игрушкой в руках заин­тересованных групп?

Из подобных сомнений возникали те, уже упоминавшиеся пред­ложения развенчать государство как политико-экономическую си­лу, устанавливающую порядок, и передать эту задачу органам са­моуправления экономикой или профессиональным сословиям. Эту идею развил и придал ей остроумную формулировку Йоханн Месснер¹. Убежденность в необходимости конкурентного порядка увя­зывается у него с лишенным иллюзий рассмотрением того, чего можно требовать от государства. Он осознает также опасность груп­повой анархии, связанную с переносом функций регулирования на профессиональные сословия. По Месснеру, профессиональные со­словия «Машиностроение», «Угледобывающая промышленность» или «Сельское хозяйство» не имели бы, следовательно, задачи раз­рабатывать планы регулирования повседневного экономического процесса объединившихся предприятий и добиваться их осуществ­ления. Профессиональное сословие должно было бы заботиться об установлении конкуренции только на рынках продукции машино­строения и на остальных рынках. Таким образом, отдельно взятое профессиональное сословие вместе со всеми остальными должно стать силой, устанавливающей порядок.

Однако необходимо оставить открытым и контрдовод, согласно которому профессиональное сословие вообще не в состоянии быть носителем конкурентного порядка именно потому, что профессио­нальные сословия сами по себе не будут поддерживать форму рын­ка, которая действует против их реальных или мнимых интересов. Опыт свидетельствует об обратном. Профессиональное сословие ба­зируется на принадлежности к профессии, например к сельскому хозяйству или текстильной промышленности. Оно представляет ин­терес своего сословия. Это означает предъявление повышенных тре­бований к людям, если соответствующее сословие должно добивать­ся конкуренции на рынках зерна, сахара или станков, в то время как монополия, как кажется, больше соответствует интересам про­фессионального сословия и защищает присоединившиеся к ней за­воды или фабрики от тяжких реорганизаций и потерь. Монополь­ные цены на зерно, сахар и станки прямо обещают более высокие прибыли отдельным, организованным в профессиональные сосло­вия группам. Того, что конкуренция в длительной перспективе при­несет им больше пользы, в большинстве случаев не замечают, по­скольку осознание этого предполагает прохождение этой идеи через весь экономический процесс, в то время как непосредственные пре­имущества монополии сразу же бросаются в глаза. Конкурентный порядок решает общехозяйственную проблему. Но профессиональ­ным сословиям гораздо ближе непосредственные частичные групповые интересы. Если бы профессиональным сословиям угледобыва­ющей промышленности, сельского хозяйства, кожевенной промыш­ленности, а также всем остальным сословиям передать самостоя­тельные функции политики порядков, это означало бы упустить шанс на установление конкурентного порядка.

Но как быть, если государство вынудит профессиональные со­словия к этому, то есть если оно сделает их настоящими инструмен­тами конкурентного порядка при том условии, что они потеряют свою самостоятельность? В таком случае не многочисленные сосло­вия, а государство стало бы стражем конкурентного порядка. Итак, мы вновь возвращаемся к вопросу: как современное государство мо­жет стать той силой, которая реализует пригодный экономический порядок?

П. Деятельность и авторитет государства

1. В большинстве стран, особенно великих держав, сегодня госу­дарство находится на стадии быстрого перехода к централизму, причем судебная практика и парламенты оттесняются на задний план, а бюрократия приобретает перевес. И все же самой важной отличительной чертой развития государства в XX в. является рас­ширение масштабов деятельности государства и одновременное падение его авторитета.

Нет необходимости в изложении того, как расширилась сфера де­ятельности государства именно в экономической и социальной обла­стях: в регулировании трудовых отношений, производства, внешней торговли, обеспечении капиталами и т.п. Это увеличение масштабов и рост интенсивности деятельности государства, кажущегося весьма могущественным, но на деле являющегося зависимым, затушевывают падение его авторитета. В большинстве случаев недостаточно четко представляют себе, сколь важное, зачастую решающее, но неконтро­лируемое влияние на формирование воли государства оказывают промышленные, сельскохозяйственные и торговые объединения, крупные полные или частичные монополии, концерны и профсою­зы¹. Так, в Конституции США ничего не говорится о профсою­зах. Однако американские профсоюзы фактически являются решаю­щей государственно-политической так как по­следние не одобряли правительственной политики в области заработной платы, или под влиянием промышленных властных группиро­вок, желавших проведения иной торговой политики. В Германской империи в период между 1919 и 1932 гг. влияние главных союзов про­мышленников было настолько сильным, что оно на длительное время сделало невозможным осуществление эффективного контроля над де­ятельностью картелей. Лассалъ по этому поводу говорит о «реальной конституции» страны, которая может существенно отклоняться от написанной конституции. Более точно то же самое обстоятельство — по аналогии с парными понятиями «экономическое конституирование» и «экономический порядок», — видимо, можно было бы обозна­чить следующим образом: «государственный порядок» в большинст­ве случаев существенно расходится с «государственной конститу­цией». Общие решения, которые находят свое отражение в конститу­циях, не имеют успеха. Зато созданные в соответствии с конститу­цией властные структуры, например парламент, низлагаются в поль­зу властных сил, которые стоят вне конституции и преследуют свой индивидуальный интерес. Начинает создаваться неофеодальная си­туация. На государственном уровне также возникают групповая анархия и плюрализм.

2. Этот распад государства происходит двояким образом: с од­ной стороны, это имеет место тогда, когда заинтересованные груп­пы определяют его политику, а именно в зависимости от того, дей­ствуют ли отдельно взятые властные группировки или совокуп­ность нескольких подобных группировок, — например, если союзы промышленников и профсоюзы выступают единым фронтом по та­ким вопросам, как повышение пошлин или установление запрета на импорт. Эти властные или господствующие группировки оказывают влияние как на законодательные органы, парламенты, так и на су­дебную практику, министерства и другие органы центрального уп­равления. Зависимость от давления властных группировок — вот та картина, которую представляет собой нынешнее государство.

Но одновременно потеря авторитета государства проявляется в том, что сами властные группировки берут на себя определенные полномочия, которые прежде находились в руках государства. Пример из области торговой политики может наглядно продемонст­рировать это. Брюссельская сахарная конвенция 1912 г. была за­ключена соответствующими органами стран-участниц. Однако при­мерно через 20 лет полномочные представители союзов сахарной промышленности договорились в Брюсселе о подписании междуна­родного соглашения по сахару, датированного 1931 г. На место го­сударства и его чиновников пришла промышленная властная груп­пировка, руководители которой были легитимированы государст­вом. Аналогичные изменения произошли и в других отраслях про­мышленности, как, например, в черной металлургии или в промышленности по производству искусственного шелка, в которых государственную торговую политику заменили международные пе­реговоры и соглашения картелей. Международные пулы по олову, каучуку, пшенице и другим товарам, как правило, находятся под влиянием заинтересованных группировок или даже определяются ими. Нигде экономические групповые интересы не добивались свое­го признания с такой решительностью, как в сфере международных экономических отношений.

Но такое принятие на себя государственных полномочий част­ными властными группировками заходит намного дальше и, пожа­луй, скорее в силу той самодержавности, с которой утверждалось автономное право общих условий заключения сделок. Каждое до­машнее хозяйство и каждый завод или фабрика постоянно пережи­вают заново странное противоречие. С одной стороны, наблюдается исключительная полнота полномочий государства, которое вмеши­вается в повседневную жизнь через трудовые договоры, рациониро­вание товаров, принудительное страхование и т.д. С другой — тот факт, что в отношениях с банками, транспортными предприятиями, промышленными фирмами и т.п. право, созданное самой экономи­кой, оттесняет в сторону право, установленное государством, и тем самым подрывает авторитет государства.

Конечно, не только с помощью общих условий заключения сде­лок экономические властные группировки сужают или выхолащи­вают государственные полномочия. Нам знакомы уже и другие ме­тоды, если, например, государство узаконивает свободный доступ к занятию промыслом, после чего частные властные структуры, ска­жем синдикаты, используя средства недобросовестной конкурен­ции, делают невозможным учреждение новых фирм и тем самым практически лишают силы государственный закон.

3. Такое развитие государства в 20-м столетии вновь и вновь на­поминает исследователю описание средневековой феодальной сис­темы. «В то время как феодалы и общины снаряжаются государст­венной властью, с которой они обращаются как с некоей разновид­ностью частного имущества, в государстве ему начинают противо­стоять публично-правовые личности, наделившие себя правом, ко­торое не подпадает под действие конституции государства. Весьма далекие от того, чтобы рассматривать себя как органы вышестоя­щей совокупности, эти лица видят в государстве, как правило, лишь неудобного феодала, незначительные полномочия которого находятся под ревностным контролем вассалов». Таким изображал Йеллинек положение во Франции в эпоху Капетингов. «Властитель не противостоял однообразной массе подданных, как в современ­ном государстве. Он лишь являлся как бы вершиной пирамиды су­веренов: княжеских и других родовитых вассалов, духовных вассалов, городских властей» (Г. Риттер)¹. Однако нынешняя фео­дальная система в деталях резко отличается от тогдашней. Прежде нередко весьма действенными были моральные обязательства пре­данности между королем и феодалами, хотя часто также пренебре­гали ими. Сегодня отношение властных группировок к государству представляет собой в большинстве случаев самые настоящие игры во власть. Но при всех различиях ситуации тогда и сегодня, при всех различиях современной феодальной системы в Америке, Анг­лии, Франции, Германии и в других странах явным остается одно: повсюду речь идет о подрыве авторитета государства частными си­лами, представляющими частные интересы. А своеобразие совре­менного исторического развития состоит как раз в том, что с этой потерей авторитета тесно связана быстрая экспансия деятельности государства.

И все же совсем иное, чем в средние века, государство с единым и последовательным формированием своей воли и с четко очерчен­ной сферой деятельности необходимо сегодня для того, чтобы со­здавать и поддерживать экономические порядки для гигантского и базирующегося на разделении труда процесса индустриализирован­ной экономики, без которого люди уже не могут больше жить. Поэ­тому государственная групповая анархия порождает в наши дни бо­лее опасные последствия, чем в прошлом. То, что раньше можно было претерпеть, сегодня невыносимо. Создается впечатление, что вся экономическая политика поставлена под сомнение, поскольку государство как сила, устанавливающая порядок, оказывается несо­стоятельным.

4. Однако и здесь проявляется анахронизм идей. Имеется в виду не то государство, в котором живут и в общении с которым приоб­ретают повседневный опыт, а такое государство, каким его пред­ставляли себе, зачастую идеализируя его, прошлые поколения.

Гегель охарактеризовал государство как «реальность нравствен­ной идеи». А Шмоллер еще в 1872 г. говорил, что государство есть «самый замечательный нравственный институт воспитания рода че­ловеческого»². В противоположность этому необходимо всегда иметь ясное представление о том, насколько мало современное госу­дарство, и прежде всего тогда, когда оно является великой держа­вой, ощущает себя привязанным к нравственным нормам. В XIX в. моральный конфликт, в который попадал государственный дея­тель, поступая согласно интересам государства, все еще ощущался.

В XX в. этого уже не стало. Многие наивно рассматривают коллек­тив как некий абсолют, не нуждающийся более ни в каких мораль­ных оправданиях своих действий. В действительности внутри кол­лектива ответственность часто дробится до такой степени, что от­дельные носители ответственности практически не ощущают ее. Че­ресчур легко люди воображают, что они, когда служат коллектив­ности, действуют как исполнители истинной необходимости и берут на себя осуществление таких действий, которых бы они, будучи ча­стными лицами, несомненно ужаснулись. Конкретная несправедли­вость уже не воспринимается как таковая. Она как бы приобретает абстрактный характер и может даже рядиться в тогу носителя вы­сшего долга.

Парадоксально, однако, что именно это нынешнее государство, чем больше оно отдает себя в руки принципа аморальности, тем боль­шее число людей рассматривает как существо, на которое могут быть переложены почти неограниченные задачи, как если бы оно было не­зависимым и доброжелательным отцом своих граждан. И это несмот­ря на то, что в другом отношении его авторитет колеблется. Это еще один признак пунктуальности нынешнего мышления.

То, что вообще имеет силу, становится особенно очевидным в сфере экономической политики. Вот пример тому. Установления валютных курсов государством выше уровня равновесия в боль­шинстве случаев требуют на том основании, что государство может и должно распределять валюту с таким расчетом, чтобы соблюдал­ся народнохозяйственный интерес. То, что органы государственно­го управления в состоянии осуществлять правильный выбор среди десятков тысяч заявок, рассматривается как нечто само собой разу­меющееся, а тот факт, что властные группировки также оказывают влияние на распределение валюты, просто игнорируется. Другой случай. При огосударствлении вопрос о том, смогут ли назначен­ные государством функционеры рационально руководить крупны­ми структурами, многими вообще не поднимается. В конечном счете существование человека 20-го столетия в возрастающей степени подвергается воздействию, с трудом поддающемуся обозрению. Об­щепринятой является такая логическая последовательность: по­скольку свободная экономика дает сбои, то регулирование экономи­ческого процесса государство должно брать в свои руки. Не особо ломая себе голову над трудностями проблемы регулирования, опро­метчиво дают положительный ответ на вопрос о том, может ли госу­дарство справиться с этой задачей. Полагают, что поступают реали­стически, а в действительности не видят ни фактически сложившей­ся проблемы регулирования, ни фактически существующего госу­дарства. В этом состоит как раз решающий отличительный признак экономической проблемы политики порядков с начала промышленной революции. Для ее решения в нашем распоряжении нет проч­ного государства.

Государственный порядок является такой же задачей, как и эко­номический порядок. Всю опасность тоталитарного государства нужно видеть точно так же, как и необходимость стабильного госу­дарственного аппарата, располагающего властью, достаточной для того, чтобы решать определенные, четко описанные задачи полити­ки порядков.

5. Таким мыслителям-историкам, как Лоренц фон Штайн, Ток-вилль, Буркхардт, Тэн и т.д., мы обязаны описанием развития го­сударства в XVIII и XIX вв. Мы располагаем также описанием формирования государства в 20-м столетии. Но как бы ни были важны подобные исторические описания, ограничиваться ими мы не можем. Ибо необходимо поставить и вопрос, имеющий непосред­ственное отношение к политике порядков: как может быть построе­но производительное правовое государство? Изображение процесса развития важно, но не менее важен и другой вопрос, а именно: ка­ким образом можно решить проблему, которую ставит перед нами развитие? Простой констатацией того, что над государственным по­рядком, а тем самым и над другими порядками нависает серьезная угроза, мы не можем удовлетвориться.

Проблема остается открытой. Также и в теории вряд ли приступи­ли к ее решению. Великие мыслители-государственники XVII и XVIII вв., например, Граций, Локк, Пуфендорф и Монтескье, под­готовили появление конституций и правового государства 19-го сто­летия. Но проблем современного индустриального общества с его людскими массами, его новыми экономическими и социальными вла­стными структурами для них еще не существовало. И более современ­ное учение о государстве в такой степени способствовало выдвиже­нию на передний план описания правовых фактов, что проблема по­литики порядков практически больше не возникала или ставилась лишь пунктуально. Также и здесь вера в неизбежность развития ото­двигала в сторону саму постановку вопроса политики порядков. Но наше индустриализированное общество ставит новые задачи. Прав­да, не в такой степени новые, в какой устарели цели, которых право­вое государство прежде намеревалось достичь: создать функциони­рующую государственность, в которой права на свободу одного от­дельно взятого человека были бы справедливо отделены от прав дру­гого человека. И в то же время настолько новые, насколько для дости­жения этой цели в трансформированных экономике и обществе долж­ны быть реализованы иные, чем прежде, практические принципы. Таким образом, вновь построение государства необходимо основа­тельно продумать с точки зрения политики порядков. Разумеется, данная проблема как единое целое выходит далеко за рамки нашего исследования. Сюда следовало бы отнести и все вопросы формы госу­дарственного правления и публичного права, включая международ­ное право. Впрочем, и с позиций экономической политики не только можно, но и необходимо ставить эту проблему именно потому, что без способности государства устанавливать порядок не может быть по­строен достаточный экономический порядок, а также потому, что, с другой стороны, образование нового государства тесно связано с по­строением экономического порядка¹.