Основные проблемы реформирования лесных отношений

Перестройка экономики страны в середине 80-х годов не принесла коренных изменений в организацию и планирование лесного хозяйства. Существенные изменения произошли в соседнем секторе экономики – лесной промышленности, которая стремительно начала переход к рыночным условиям хозяйствования на основе частной собственности на средства производства. В результате часть лесозаготовительных предприятий была приватизирована, другая часть, расположенная в малоосвоенных лесах и удаленная от рынков сбыта, прекратила свое существование. Десятки лесных поселков разделили судьбу этих поселкообразующих леспромхозов.

Начало реформирования: история вопроса

В лесном хозяйстве началом изменений организации и планирования лесного хозяйства можно считать принятие «Основ лесного законодательства Российской Федерации» (1993), определивших новую модель организации лесопользования и лесного хозяйства на основе государственной собственности на леса.

К новым элементам этой модели, оказавшим влияние на организацию лесного хозяйства и лесопользования, можно отнести:

- провозглашение совместного ведения лесным фондом Российской Федерацией, республиками в составе Российской Федерации, автономной областью, автономными округами, краями, областями. Такая конструкция «совместного ведения» породила неопределенность в управлении лесами;

- распределение правомочий государственной собственности на лесной фонд между отдельными участниками лесных отношений, согласно которому право владения было закреплено за лесхозами, колхозами, совхозами и другими сельхозформированиями, заповедниками, национальными природными парками, учебными, лесными и опытными хозяйствами, осуществлявшим ведение лесного хозяйства; право пользования переходило к юридическим лицам, в том числе иностранным и физическим лицам, обладавшим правом на осуществление пользования лесным фондом; право распоряжения находилось в руках районных (городских) Советов народных депутатов. Цели участников лесных отношений не совпадали, единой, внятной государственной лесной политики не было, что приводило на практике к снижению мотивации органов власти к эффективному управлению лесами;

- появление долгосрочного пользования участками лесного фонда (аренда) на срок до 50 лет и краткосрочного пользования на срок до одного года. Данная мера послужила в дальнейшем развитию института лесопользования и появлению новых видов предпринимательской деятельности (лесовозный транспорт, ремонтное обслуживание, доставка оборудования и машин и др.);

- введение платности за пользование лесным фондом в виде отчислений на воспроизводство, охрану и защиту лесов, лесных податей, арендной платы. Декларативное провозглашение платности лесопользования не изменило порядка формирования самих платежей и не повлияло на их уровень, которые традиционно занимают около 10% от полной себестоимости заготовки кубометра обезличенной древесины;

- установление районными Советами народных депутатов конкретных размеров арендной платы и льгот отдельным категориям лесопользователей вплоть до полного освобождения от лесных податей (данная норма просуществовала недолго ввиду своей большой коррупционной емкости);

- законодательное признание за лесоустроительными проектами статуса обязательного нормативного-технического документа для ведения лесного хозяйства и пользования лесным фондом, прогнозирования, перспективного и текущего планирования. Это одно из немногих положительных решений, которое давало возможность органам управления лесами осуществлять организацию лесопользования и ведение лесного хозяйства на основе данных лесоустройства.

«Основы лесного законодательства Российской Федерации» определили новую модель организации лесопользования и лесного хозяйства, сохранив при этом по основным ее направлениям преемственность в области управления лесами.

Такая система планирования и организации лесопользования и лесного хозяйства просуществовала до 1997г.

Дальнейшее влияние на организацию и планирование оказал Лесной кодекс Российской Федерации (1997), установивший новые элементы в системе планирования и организации лесного хозяйства и использования лесов:

- провозглашение федеральной собственности на лесной фонд;

- предоставление участков лесного фонда гражданам и юридическим лицам (арендаторам) на следующих правах пользования: аренды, безвозмездного пользования, концессии и краткосрочного пользования;

- закрепление за лесхозами (арендодателями) правомочия распоряжения участками лесного фонда в части предоставления последних в пользование на срок от одного года до 49 лет;

- введение лицензирования на осуществление лесопользования;

- предоставление участков лесного фонда в аренду (от года до 49 лет) по результатам лесных конкурсов или на основании решений органов государственной власти субъектов Федерации на срок от одного года до 5 лет лесопользователям, длительное время осуществлявшим свою деятельность на данной территории и имевшим производственные мощности для заготовки и переработки древесины, а также сельхозорганизациям, расположенным на данной территории;

- предоставление участков лесного фонда в краткосрочное пользование (до года) по результатам лесных аукционов или на основании решений органов государственной власти субъектов Федерации посредством выдачи лесорубочных билетов, ордеров или лесных билетов;

- законодательное признание государственных программ использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов;

- признание за лесоустроительными проектами статуса обязательного нормативно-технического документа для ведения лесного хозяйства, текущего и перспективного планирования и прогнозирования пользования лесным фондом и финансирования лесохозяйственных работ;

- распределение средств, получаемых при взимании платежей за пользование лесным фондом в соотношении: 40% - федеральный бюджет и 60% - бюджет субъекта Федерации.

Управление лесами в рамках данного федерального лесного закона просуществовало почти десять лет и показало свою преемственность с прежней моделью ведения лесного хозяйства лесопользования, некоторые институты, образованные Лесным кодексом 1997 г., например институт концессии, так и остались невостребованными на практике.

Продолжение реформирования лесных отношений: настоящее время

Современное реформирование организации и планирования лесного хозяйства связывают с широкомасштабной административной реформой в стране и принятием Лесного кодекса Российской Федерации (2006) с последующими многочисленными (11 раз за 4 года) поправками к этому закону.

Можно выделить следующие направления реформирования лесных отношений, появившиеся проблемы и первые результаты:

Реформа специальных терминов,

определений и понятий

лесного хозяйства

Содержание понятия «лес» в новом лесном законодательстве отлично от прошлого его содержания. Лес назван экологической системой или природным ресурсом. Леса располагаются, а не произрастают на землях лесного фонда – уже в этом определении Лесного кодекса заложена идея отделения леса от земли. Это означает, что с точки зрения гражданско-правовых отношений понятие «лес» больше не должно употребляться, это понятие должно употребляться только применительно к лесным отношениям.

Лесхозы, лесничества, технические участки и обходы, численность которых на момент реформы составляла соответственно 1788, 7743, 14127 и 69498 ед., были преобразованы в соответствии с гражданским законодательством, результатом чего стало появление лесничеств, лесопарков и участковых лесничеств. Лесничества и лесопарки признаны основными территориальными единицами управления в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов.

Участок лесного фонда стал именоваться лесным участком. Существенным отличием в данном случае выступает положение, согласно которому лесной участок отнесен к такому виду недвижимого имущества, как земельный участок, и признан объектом имущественных отношений, связанных с гражданским оборотом.

Термин «минимальная ставка лесной подати» отныне именуется «ставка платы за единицу объема лесных ресурсов или единицу площади лесного участка». Порядок ее установления остался прежним.

Введенная в 1943 г. классификация лесов на первую, вторую и третью группу упразднена, теперь леса подразделяются на защитные, эксплуатационные и резервные. Эксплуатационные леса – это леса, освоение которых возможно в целях получения древесины и других лесных ресурсов, продуктов их переработки с обеспечением сохранения полезных свойств лесов. Защитные леса – это леса, которые подлежат освоению с целью сохранения средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов с одновременным использованием лесов, при условии, что это использование совместимо с целевым назначением защитных лесов и выполняемыми ими полезными функциями. Резервные леса – это леса, в которых в ближайшие 20 лет не планируется осуществлять заготовку древесины.

Подобные переименования, как показало время, привели к дополнительным денежным расходам, путанице и разночтениям, трудностям при общении специалистов лесного хозяйства.