Глава III. Местное самоуправление: принципы, представительные и исполнительные институты, территориальная основа деятельности

1. Принципы местного самоуправления

Принципы местного самоуправления - основополагающие идеи, доктрины, обеспечивающие:

- взаимодействие органов местного государственного управления и самоуправления;

- признание государством институциональных параметров развития самоуправления;

- права и свободы человека и гражданина, широкое участие граждан в самоуправлении;

- полную свободу действий в пределах, установленных законом для осуществления своих собственных инициатив.

1. Принципы взаимодействия местных органов государственного управления и самоуправления в Казахстане представляют особый интерес. Это обусловлено следующими факторами.

Европейская Хартия местного самоуправления (1985 г.) обязывает закрепить принцип местного самоуправления в законодательстве как одно из условий деконцентрации и децентрализации государственной власти.

Конституция Республики Казахстан (статья 89) признает местное самоуправление, обеспечивающее самостоятельное решение населением вопросов местного значения. В Конституции Республики Казахстан закрепляется идея о том, что народ является единственным источником государственной власти (п. 1 статья 3). Логический анализ конституционных положений дает возможность сделать вывод о том, что наряду с государственными институтами власти сохраняется власть народа, которая может проявляться как в системе государственной власти, так и вне ее.

Правительство и центральные исполнительные органы Казахстана осознают свои ограниченные возможности управлять всеми процессами на всех уровнях управления и в соответствии с Концепцией региональной политики (одобрена Кабинетом Министров Республики Казахстан, 1996 г.) готовы передать часть дел местным органам.

Реформирование организации местных представительных и исполнительных органов назрело давно, но его следует проводить не только постепенно, но и руководствуясь конструктивными положениями.

Практика государственного и муниципального строительства при всем ее многообразии ориентируется на две устойчивые концепции развития самоуправления. Они обусловлены не только разным опытом, традициями, культурой, но и правовыми системами. Например, в США местное самоуправление возникло как противовес центральным органам штатов и федеральным органам. В Великобритании муниципальная власть возникла как следствие привилегий по самостоятельному внутреннему управлению. В основе такой ориентации социального устройства были традиции "персоноцентризма" и децентрализации власти как заслон на пути к всевластию государства. Эти традиции имели надежную защиту в лице судебной власти, опирающейся на прецедентное право. Европейская модель самоуправления сосуществует с сильной административной властью государства, опирающейся на систему казуистических традиций "писанного" права, административную опеку за самоуправлением со стороны государства.

Поиск решения проблем находится не в противопоставлении общественного государственному (самоуправление общественное или государственное?), отдельного индивидуума (персоноцентризм) социальному целому (социоцентризм), а в более глубинных "нишах" социальных отношений: ориентации на гуманистическую или функционально-догматическую концепцию личности. Обе концепции имеют непосредственное отношение к генетическому коду правообразования (человек, личность как цель и для него существует право; человек - средство тех функций, которые предписываются правом).

Гуманистическая концепция содержит следующий социальный вектор: человек, выделяя себя из природы, социальной группы, сообщества, познает окружающий мир, себя. Его сознание развивается как самосознание и таким образом стимулируются способности к самоуправлению.

Функционально-догматическая концепция основывается на оформленной правом заданности функции, например, начальника и подчиненного, деятельность которых ограничена и обусловлена перечнем административных служебных предписаний.

Противоборство гуманистической и функционально-догматической концепций личности отражает известное взаимодействие общества и государства.

2. Институциональные признаки местного самоуправления отражены в Европейской Хартии местного самоуправления.

Прежде всего данный документ с учетом практики формирования и развития местных органов самоуправления подчеркивает необходимость не только признания самоуправления, но и закрепление муниципальной власти в Конституции.

Правомерно, что гарантиями местного самоуправления могут быть:

а) организационная обособленность местного самоуправления, его органов в системе управления государством;

б) экономическая и финансовая самостоятельность органов местного самоуправления;

в) право органов местного самоуправления взаимодействовать с другими органами и организациями и выступать полноценным субъектом права (управлять и распоряжаться собственностью, собственным (муниципальным) бюджетом, принимать самостоятельно решения и т.д.). К примеру, по Конституции Японии и Закону о местном самоуправлении (статьи 96 - 100) местные собрания: 1) принимают нормативные акты; 2) утверждают местные бюджеты; 3) учреждают местные налоги, штрафы; 4) заключают хозяйственные договоры; 5) решают принципиальные вопросы управления муниципальными предприятиями; 6) проводят расследование деятельности местных исполнительных органов (46);

г) многообразие форм местного самоуправления, учитывающих исторические, культурные традиции региона, экономические возможности, соразмеримые с полномочиями органов местного самоуправления.

Таким образом, оформление институциональных признаков местного самоуправления обеспечивается Конституцией Республики Казахстан, специальными законодательными актами по самоуправлению, уставами местного самоуправления (47).

3. Обеспечение прав и свобод человека, гражданина и привлечение граждан в работу органов местного самоуправления гарантируется формами прямого волеизъявления в процессе выборов членов представительных органов и контролем со стороны местного сообщества исполнительных органов самоуправления. На особенность природы местного самоуправления обращается внимание многими исследователями. Например, анализ основных конституционных и муниципальных норм дает основание для выводов о том, что местное сообщество выступает в качестве локальной публичной корпорации. То есть выступает связующим звеном между гражданами и государством (48).

Это обстоятельство заставляет органы государственной власти гарантировать не только избирательные права граждан (в Казахстане эти гарантии в равной мере касаются и порядка выборов в органы государственной власти и местного самоуправления), но и создавать условия по формированию местных органов самоуправления. К ним можно отнести: 1) территорию округа; 2) порядок организации и проведения выборов; 3) сроки выборов и деятельности органов местного самоуправления и др.

Кроме того, муниципальной практике известны случаи наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых финансовых и других средств.

Наделение полномочиями может осуществляться в двух формах: 1) передача - способ регулирования полномочий органа местного самоуправления, при котором соответствующее полномочие включается в его компетенцию; 2) делегирование - предоставление государственным органом принадлежащего ему права решения какого-либо вопроса органам местного самоуправления на один раз, на определенный срок или бессрочно (49).

И наконец, государственная власть признает власть самоуправления над местным сообществом, признает уставы (положения) в качестве источника муниципального права.

4. Местное самоуправление обладает свободой действий в рамках (пределах), установленных законом. При обосновании самостоятельности органов местного самоуправления прежде всего исходят из того, что установленные законом рамки деятельности конкретизируются в предметах ведения городского и сельского самоуправления. Не вникая в детали этих вопросов, подчеркнем, что свобода указанных действий проявляется:

- в выборах органов самоуправления;

- в реализации инициативы о проведении опроса населения по наиболее важным вопросам местного значения;

- в выдвижении народной правотворческой инициативы;

- в участии в формировании и исполнении наказов населения, компактно проживающего в муниципальном округе.

Сам же Устав местного самоуправления может содержать следующие положения:

- общие положения: цели и задачи, правовую основу деятельности, границы и состав местного сообщества;

- структуру организации местного самоуправления;

- порядок образования и формы деятельности;

- характеристику экономической основы местного самоуправления;

- характеристику финансовой основы местного самоуправления;

- предметы ведения местного значения;

- пределы компетенции и сроки деятельности выборных органов и сроки деятельности органов, членов самоуправления и должностных лиц;

- гарантии деятельности органов местного самоуправления;

- особый порядок деятельности органов местного самоуправления в приграничных районах при более усиленном административном надзоре органов государственной власти;

- порядок внесения изменений и дополнений в Устав местного самоуправления.

Органы местного самоуправления - органы власти народа на местах, а не иерархическая система. По этой причине уместны различия органов самоуправления, т. к. каждый регион имеет свои особенности. С целью обеспечения развития местного самоуправления необходимо создание правовой основы, регулирующей не только вопросы статуса органов местного самоуправления, но и порядка службы в муниципальных органах, условий передачи объектов государственной собственности муниципальным организациям.