8.4. Местное самоуправление в Германии

Исторические корни формирования муниципальных институтов в Германии уходят в XI и XII столетия. Мотивационным фактором стало городское право. Подъем и развитие городов, торговых отношений потребовали в условиях земельной "разобщенности" создания органов муниципального управления.

В литературе отмечаются спорные моменты, характеризующие происхождение муниципального управления в отдельных городах. Было ли это - движение за мир, революционная коммуна, территориальное сообщество или купеческая гильдия (111)? Достоверно известно, что г. Кельн был исключением из традиционных способов создания городов, так как характеризовался патрицианским управлением, и единственным, кто ограничивал власть всесильных аристократов, был архиепископ.

Многие города получали Хартию, дарованную герцогами и другими знатными лицами, что в конечном счете решало многие проблемы (г. Фрайбург - "свободный город"): снималось социальное недовольство местной знати и купцов, уменьшались налоги и сборы и освобождались, например, от расходов на содержание двора герцога.

Несмотря на такую мозаику в правовом оформлении местного самоуправления, в Германии впечатляющими были примеры роста законотворческого процесса и их систематизации в рамках городского права. Известны факты широкого распространения законов г. Любека, Гамбурга, Магдебурга.

Например, магдебургское право проводило различие между правом в широком смысле и правом в конкретном смысле (правового предписания или обычая), т.е. различались гражданский закон и право выбора (города, граждан).

Институты местного самоуправления Германии безусловно менялись и совершенствовались с учетом особенностей управления, в соответствии с которыми специалисты различают: этап управления периода абсолютизма в условиях полицейского государства; управление периода либерального "правового государства"; управление периода "общества потребления", "государства планируемой экономики" (112).

Кроме того, федеральное устройство государства, при котором Конституция ФРГ предоставляет государственным органам отдельных земель широкие права в сфере самоуправления, а также длительный исторический период государственной раздробленности, повлиявший на многообразие форм местного самоуправления, оказали существенное влияние на коммунальную модель ФРГ (113).

Чтобы представить место и роль коммунального управления, стоит обратиться к территориальному устройству страны. Земли Германии делятся на территориальные правительственные округа (общая численность их составляет около 50). Каждый правительственный округ контролируется уполномоченным правительства земли.

В свою очередь территориальные правительственные округа включают в себя административно-территориальные единицы (районы, численность которых достигает 460) и города-районы, наделенные правовым статусом районов (их около 180).

После районов следующей административно-территориальной единицей является община. Как правило, численность населения, проживающего на территории общины, не превышает 30 тыс. жителей. Именно община в традиционном понимании и есть территория местного самоуправления.

Специалисты отмечают, что коммунальное управление имеет ряд особенностей. Во-первых, по глубокому убеждению немецких административистов (Эрнест Форстхоф, Динго фон Мюнх) коммунальное управление или община традиционно развиваются как институты публичного управления. Например, Конституция Земли Баден-Вюртенберг содержит положения о том, что община в целях выполнения своих задач имеет право взимать собственные налоги и сборы в установленном законом порядке.

Во-вторых, коммунальное управление имеет 4 типа муниципальной администрации:

- "южногерманский совет" (Баден-Вюртенберг, Бавария) - бургомистр является главой администрации и одновременно председателем общинного совета, избирается непосредственно населением;

- "неправильный магистрат" (Шлезвиг-Гольштейн, Гессен, Бремен) функционируют два коллегиальных органа: представительный в лице собрания депутатов общины и исполнительно-распорядительный в лице магистрата;

- "бургомистр" (Рейнланд-Пфальц, Саар) - глава исполнительно-распорядительного органа бургомистр избирается советом и одновременно председательствует на его сессиях;

- "северогерманский совет" (Северная Рейн-Вестфалия) - глава местной администрации, избранный населением общины -директор - исполняет свои функции под контролем совета и комитета управления.

С учетом указанных типов муниципальной администрации и характера ее взаимоотношений с представительным органом выделяют 4 разновидности коммунальной модели:

- "(обер) бургомистр - совет";

- "совет - магистрат";

- "совет - общинный директор - комитет по управлению";

- "собрание жителей общины" (114).

Характеризуя данные разновидности коммунальной модели Германии в той последовательности, как они обозначены, необходимо выделить следующие положения.

"Бургомистр - совет" - данная разновидность модели, как не трудно заметить, предполагает более сильные позиции бургомистра. Во-первых, он возглавляет муниципальный совет. Во-вторых, он представляет интересы общины (если число жителей более 2 тыс., он является штатным чиновником, в ином случае свои обязанности он выполняет на общественных началах). В-третьих, бургомистр самостоятельно формирует состав администрации, распоряжается финансовыми ресурсами общины, правомочен приостанавливать исполнение решений совета и выполнять иные действия в интересах управления общиной.

В контексте характеристики данной и других разновидностей моделей важно подчеркнуть, что законодательство Германии не содержит исчерпывающего перечня прав и обязанностей муниципальных органов. Но специалисты обращают внимание на то, что все задачи муниципального управления классифицируются на: 1) добровольные (по усмотрению общины и ее органов могут строиться, реставрироваться объекты социального назначения - театры, музеи, спортивные площадки и т.д.); 2) обязательные (например, пожарная, санитарная, экологическая безопасность); 3) порученные (полицейские функции, дорожная безопасность, строительный надзор).

"Совет - магистрат" представляет одну из традиционных разновидностей коммунальной модели самоуправления. В целом она мало чем отличается от предыдущей, т.к. и здесь сохраняются сильные позиции бургомистра за счет: а) избирательного механизма; б) наличия квалифицированного аппарата и внештатных советников. Если совет избирается на 4 года, то бургомистр - на 6 и он имеет влияние на Совет. В аппарате бургомистра работают штатные и внештатные советники, которые и создают профессиональный "перевес" в пользу бургомистра. Ситуация напоминает взаимоотношения совета и исполкома, действовавших в советский период.

"Совет - общинный директор - комитет по управлению" относительно новая разновидность модели муниципального управления. Создаваемый комитет по управлению фактически выполняет контрольные функции за деятельностью общинного директора. Комитет, кроме контрольных функций, правомочен участвовать в решении основных вопросов общины. Наличие специального контрольного и управляющего органа объясняется несколькими причинами:

- определенными историческими традициями, культурой населения общины;

- включенностью общины в единую систему публичного управления и сложностью территориального управления (в ФРГ подавляющее число жителей проживает в городах, на долю сельских общин приходится около 10% населения);

- наличием выраженной тенденции к объединению отдельных муниципальных образований, вследствие чего растет и объем управленческих задач.

"Собрание жителей общины" по своей сути является представительным органом местного самоуправления. Учитывая, что община на своей территории является исключительным и самостоятельным субъектом публичного управления, Конституция ФРГ (ст. 28) гарантирует общинам возможность регулировать все дела местного сообщества в рамках законов под свою ответственность.

Собрание жителей общины избирает для исполнительно-распорядительных функций исполнительный орган. Главное должностное лицо муниципального исполнительного органа -бургомистр.

Бургомистр возглавляет не только исполнительный орган (администрацию), но и председательствует на заседаниях общинного совета и решает самостоятельно вопросы текущей жизни общины.

Существование различных модификаций коммунального управления в ФРГ оправдывает себя и создает благоприятные условия их адаптации к интересам и особенностям отдельных регионов. И кроме того, особенности государственного и административно-территориального устройства ФРГ повлияли на коммунальную модель двухуровневого местного самоуправления.

Первый уровень - сельская община или город, не имеющий районного деления.

Второй уровень - объединения общин - округ. Именно административно-территориальное устройство ФРГ допускает возможность быть субъектами муниципального права так называемые города-республики.

Контрольные вопросы

Опыт формирования местного самоуправления (коммунального управления) в ФРГ.

Назовите основные уровни коммунального управления и дайте им характеристику.

Какие основные разновидности коммунальной модели существуют в ФРГ?

Дайте характеристику разновидностям коммунальной модели в ФРГ и какие факторы влияют на выбор конкретной разновидности модели.