Глава VII. Гарантии местного самоуправления

7.1. Понятие и виды гарантий

Традиционное содержание понятия "гарантии" связано со способами обеспечения статуса и деятельности, а также обязательствами субъекта. Вместе с тем, родовой признак обеспечение может иметь различные проявления в зависимости от той или иной правовой ситуации (например, обеспечение исполнения нормативного правового акта или гражданского обязательства, прав потребителей и т.д.) (86).

В муниципальном праве, безусловно, имеются свои особенности проявления гарантий местного самоуправления.

Законодательные гарантии. Конституция Республики Казахстан содержит ряд принципиальных положений, в соответствии с которыми:

- только высший представительный орган Республики, осуществляющий законодательные функции, - Парламент правомочен регулировать важнейшие общественные отношения, устанавливать нормы, касающиеся основ организации и деятельности органов местного самоуправления;

- признается местное самоуправление, обеспечивающее самостоятельное решение населением вопросов местного значения;

- государством также признаются институциональные особенности правления местного самоуправления путем непосредственного проявления воли населения, выборных и других органов местного самоуправления;

- гарантируется самостоятельность органов местного самоуправления в пределах их полномочий, установленных законом.

Что касается уровней регулирования, то для сохранения локального самоуправления как правового института необходимо минимальное законодательное регулирование. И хотя точка зрения И. Финта может быть не единственной, он полагает, что:

закон должен определять в каких случаях может (или должно по закону) быть сформировано локальное самоуправление (инициатива населения, масштаб инициативы, территориальная обособленность и т.д.);

порядок выборов (что имеет место в Казахстане);

закон должен определять правомочия локального самоуправления и минимальный объем материальных факторов (87).

Несмотря на рациональность данных предложений, они в условиях Казахстана могут иметь значение модельных ориентиров. Законодательное обеспечение (гарантии) местного самоуправления призвано в первую очередь помочь оформиться формирующемуся опыту отдельных регионов (Костанай, Алматы и др.). Поскольку механизм действия законов ориентирован на деятельность людей, то надо искать субстанцию, характерную если не для всех, то многих людей. Этой субстанцией может стать интерес, понимание к самостоятельному решению местных проблем.

Судебная защита и гарантии. В соответствии с Конституцией Республики Казахстан, Указом Президента Республики Казахстан, имеющим силу конституционного закона, "О судах и статусе судей в Республике Казахстан" судебная власть осуществляется от имени Республики Казахстан и осуществляет защиту прав, свобод и законных интересов граждан, проживающих на территории муниципальных образований.

Суды и органы прокуратуры обеспечивают в соответствии с избирательным законодательством и иными законодательными актами прием от членов избирательных комиссий по выборам в органы местного самоуправления, а также граждан, представителей зарегистрированных общественных объединений, заявлений, касающихся вопросов проведения голосования и в установленный срок рассматривают их по существу. Указом Президента Республики Казахстан, имеющим силу конституционного закона, "О выборах в Республике Казахстан" заявления, касающиеся вопросов проведения голосования и других нарушений законодательства о выборах, поступившие в период подготовки и проведения выборов, рассматриваются в пятидневный срок, а поступившие в день голосования - немедленно.

Судебная защита не ограничивается только указанными спорами, а распространяется на все дела, возникшие на основании Конституции, законов и иных нормативных актов. Данное положение корреспондируется со статьей 11 Европейской Хартии местного самоуправления, согласно которой органы местного самоуправления должны иметь право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления своих полномочий и соблюдения закрепленных Конституцией и законодательством страны принципов местного самоуправления.

Социально-экономические гарантии местного самоуправления характеризуются реальной включенностью населения в решение жизненно важных вопросов местного значения и создание экономических основ для их решения.

Концепция формирования нового социально-экономического поведения граждан Республики Казахстан содержит модельные характеристики социальной политики на переходный период, стимулирующие саморазвитие населения, организаций: а) досрочное информирование населения о планах и решениях Правительства с правом их общественного обсуждения; б) отработка процедур и организационных форм учета общественного мнения, механизм перевода на язык управленческих решений; в) постоянная забота о ресурсной поддержке неправительственных форм организации населения (в нашем случае органам местного самоуправления еще предстоит занять социальную "нишу" и освоить ресурсную помощь государства).

Концепцией региональной политики в Казахстане (9 сентября 1996 г. утверждена постановлением Правительства Республики Казахстан) в свою очередь предусматривается:

- согласование общегосударственных и региональных интересов, рациональное использование имеющегося в регионах производственно-экономического, интеллектуального потенциалов;

- создание системы взаимосвязанных индикативных плановых показателей развития на всех уровнях (региональном, отраслевом, общегосударственном);

- осуществление государственных программ по решению межрегиональных проблем;

- учреждение специальных экономических зон с соответствующим законодательным, институциональным обеспечением ускоренного развития соответствующих регионов.

Опыт России, Кыргызстана, Узбекистана и других государств, несмотря на определенные различия в политических подходах к решению проблем местного самоуправления, выявил конструктивную роль экономического планирования (составления бизнес-планов муниципальных образований).

Приведем в этой связи опыт работы Затобольского поселкового административного округа Костанайской области и органов самоуправления на данной территории. Население округа -более 26 тыс. человек, среди которых 168 участников ВОВ, более 1 тыс. малоимущих, 1430 инвалидов, около 4 тыс. пенсионеров, 3526 школьников. На территории поселка расположено 73 предприятия и организации, 5 школ (3 из них средние), 2 детских садика, областной психодиспансер, профилакторий, районная больница, 7 аптек, 15 магазинов, 140 частных и малых предприятий. В поселке 4 микрорайона, 82 улицы, общая протяженность улиц 100 км, 11 котельных, 3120 домов и квартир отапливаются природным газом.

Создание КОСов (комитетов общественного самоуправления) помогло решить несколько принципиальных задач:

- определить эти органы как полномочных представителей поселковой администрации и населения;

- ввести активный поиск пополнения местного бюджета;

- укрепить финансовую базу и оказать существенную помощь малоимущим и пенсионерам;

- создать предпосылки доверия к органам самоуправления и поселковой администрации (88).

Подобные и другие примеры подтверждают правомерность положения о том, что органы самоуправления должны обладать собственными финансовыми и экономическими средствами, необходимыми для осуществления своих функций.

В условиях Казахстана, где многие из социальных, экономических проблем стали первоочередными, имеются необходимые предпосылки:

- соответствующая политическая воля, демонстрируемая руководителями государства в своей решимости преодолеть "груз" накопившихся проблем;

- концептуальная проработанность многих вопросов, имеющих важное значение для развития местного самоуправления (Концепция региональной политики Казахстана; Концепция социокультурного развития Республики Казахстан; Концепция формирования нового социоэкономического поведения граждан; Концепция государственной политики в области образования; Концепция экологической безопасности Республики Казахстан; Концепция становления исторического сознания в Республике Казахстан);

- фактическая готовность регионов заинтересованно решать имеющиеся проблемы местного значения.

Организационно-кадровые гарантии развития самоуправления характеризуются прежде всего правовыми связями населения и избираемых ими (формируемых) органов местного самоуправления. Конституционная практика развития муниципальных образований во многих странах имеет собственную историю с "сегментарными" противоречиями. Если попытаться выявить закономерность как образования, так и функционирования местного самоуправления, то неизбежно следует обратиться к проблемам взаимодействия общества и государства. Например, в исследованиях, посвященных процессам образования политических партий, акцентируется внимание на закономерности институционализаций партий (89). Прямая аналогия в нашем случае неуместна, так как деятельность политических партий и общественных объединений имеет правовую основу. Местному самоуправлению предстоит преодолеть немало трудностей, прежде всего, в обеспечении квалифицированными кадрами.

Уже сегодня в городе Костанае накоплен определенный опыт работы органов местного самоуправления, несмотря на отсутствие правовой основы. Например, территориальному комитету самоуправления "Молодежный" была характерна следующая структура:

- комитет, в составе которого 37 избранных представителей;

- президиум ТКС, членами которого являлись 19 членов комитета.

Президиуму были подотчетны:

- административная комиссия;

- комиссия по благоустройству и быту;

- комиссия по делам несовершеннолетних;

- совет ВОВ и труда;

- совет по опекунству;

- комитет многодетных матерей;

- комитет матерей детей инвалидов (90).

Формирование кадрового резерва для самоуправления можно осуществить только за счет государственных служащих. Но институционализация местного самоуправления объективно потребует исключить возможность совмещения деятельности государственных служащих в муниципальных органах. А в этой связи вопросы отставки (увольнения) должностных лиц обычно проблем не вызывают, но необходимость отзыва членов представительных органов местного самоуправления дискутируется ...(91) Подобные споры имеют свою предысторию, которая связана с выбором свободного мандата и отказом от императивного. В современной трактовке императивного мандата выделяются три его главных элемента: наказы избирателей, отчеты депутатов перед избирателями и право избирателей на досрочный отзыв депутатов, не оправдавших их доверия (92). И хотя специалисты полагают, что вводить императивный мандат нецелесообразно (недостатки: обязательность воли избирателей; волеизъявление избирателей проявляется не по всем вопросам, нет четких представлений о финансовых и других ресурсах и т.д.), но власть не может и не должна быть бесконтрольной.

Поиск линии усиления ответственности представительного органа приводит отдельных специалистов (Б. Завадская, М. Краснов) к идее смешанного мандата (93). Конкретизация идеи подотчетности безусловно нуждается в учете новых социально-правовых реалий. А суть заключается в том, что подотчетность и подконтрольность муниципальных служащих обеспечиваются не за счет императивности мандата, а за счет ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц указанных органов перед населением, государством.

В этой связи можно выделить следующие основания ответственности:

- ответственность перед населением наступает в результате утраты доверия населения;

- ответственность перед государством наступает за нарушение Конституции Республики Казахстан, законов, иных нормативных правовых актов государства, Устава местного самоуправления.

В целях ограничения практики внесудебного порядка рассмотрения споров, особенно если речь идет о правомерности деятельности органов местного самоуправления и прекращения полномочий муниципальных должностных лиц, они могут рассматриваться в судебном порядке.

Ограничения устанавливаются для должностных лиц органов местного самоуправления. Работающие на постоянной основе не имеют права:

- занимать оплачиваемые должности в государственных органах, общественных объединениях, на предприятиях, в учреждениях и организациях; - заниматься предпринимательской деятельностью;

- состоять в органах управления организаций, получающих из местного бюджета средства для осуществления своей деятельности;

- получать доходы или вознаграждения от муниципальных организаций, а также других организаций, действующих на территории, получающих средства из местного бюджета и пользующихся налоговыми или финансовыми льготами.

Как и в случаях применения юридической ответственности к государственным служащим и иным лицам, необходимость специального юридического понятия ответственности полностью оправдана (94). Поэтому недопустимо расширительное толкование ответственности применительно к муниципальным органам и служащим. Пределы их юридической ответственности определяются законами Республики Казахстан, уставами местного самоуправления. Если законы устанавливают виды ответственности, порядок и условия их применения, то уставы местного самоуправления содержат предметы ведения органов местного самоуправления и правомочия служащих по их обеспечению. Поэтому правомерно утверждение Бородкина Ф.М. о том, что каждый отдельный гражданин и все местное сообщество в целом должны не только понимать, что такое ответственность, но и быть готовыми и способными взять ее на себя (95).