3. Территориальные основы местного самоуправления

В основе деятельности любого регионального органа находятся объективные условия, ограничивающие пределы полномочий местных органов самоуправления. В качестве такого условия выступает территория местного самоуправления.

Согласно действующему законодательству об административно-территориальном устройстве территория Республики Казахстан подразделяется на две основные категории - регионы и населенные пункты. К регионам относится часть территории Республики, включающая несколько населенных пунктов, образуемая и управляемая в интересах Республики.

Таким образом, региональные границы, как правило, проводятся с целью обеспечения управляемости территорией со стороны органов государства. В свою очередь, населенные пункты характеризуются как часть компактно заселенной территории Республики, сложившаяся в результате хозяйственной и иной общественной деятельности граждан. При этом важное значение имеет численность населенного пункта, особенно его нижний предел (не менее 50 человек; факт регистрации и учета данной территории и управляемости его местными представительными и исполнительными органами). Характеристика населенного пункта, согласно законодательству предрасполагает, что именно его территория может быть основой для создания на ней муниципального образования. При этом не следует упускать из вида, что именно главе государства принадлежит решающая роль в определении статуса и подчиненности населенных пунктов (55).

Территорию (сельское или городское местное самоуправление муниципального образования составляют земли городских, сельских поселений, прилегающие к ним земли общего пользования, земли, необходимые для развития поселений, и другие земли в границах муниципального образования, независимо от форм собственности и целевого назначения.

Как отмечается специалистами, административно-территориальный принцип организации местного самоуправления получил окончательное оформление в мировой муниципальной теории и практике (56). Имеется в виду, что имевший место в прошлом сословно-корпоративный принцип окончательно был ликвидирован и переуступил место административно-территориальному. Но авторами (М.А. Краснов, В.И. Фадеев) справедливо подчеркивается, что органы местного самоуправления должны быть образованы на базе не просто административно-территориальной единицы, а населенного пункта (57).

Анализ конституционных положений о местном самоуправлении в Республике Казахстан дает основания полагать, что городское или сельское самоуправление может быть создано на территории города либо нескольких сельских населенных пунктов, компактно расположенных в пределах административно-территориальной единицы.

В литературе высказывались прогнозные оценки относительно места района в городе или сельской местности в системе местного самоуправления: 1) возможно ли местное самоуправление на районном уровне? 2) как решать проблему взаимоотношений районных органов власти и органов власти населенных пунктов (58)?

Разрешение проблемы, как можно заметить, заключается не только в определении формы взаимодействия разных субъектов власти, но и в законодательном решении, т.е. в создании правовых основ региональной политики и местного самоуправления.

Законодательно закрепляя территориальные основы местного самоуправления, с неизбежностью придется позитивно решать вопросы:

- об исключительном праве компактно проживающего населения на местное самоуправление;

- о муниципальных границах, которые фактически должны подтверждать правоспособность муниципального образования в качестве юридического лица; - многоуровневой структуры самоуправления (например, городское и общинное (микрорайоны, район в городе, поселке) (59).

Наряду с органами местного самоуправления муниципальное право закрепляет основы деятельности территориальных общественных органов самоуправления. Деятельность этих формирований достаточно известна, к ним в первую очередь относят:

- органы общественной самодеятельности, формируемые по производственно-отраслевому принципу и по месту жительства;

- органы хозяйственно-общественной самодеятельности (фонды, КСК и другие формы обслуживания населения).

К признакам, характеризующим данные органы, относят:

- представительный характер;

- территориальный принцип организации и деятельности;

- общественную форму;

- самоуправленческую природу (60).

Опыт работы отдельных комитетов общественного самоуправления, например, в г. Костанае (территория города разделена и подведомственна 12 комитетам) свидетельствовал, что данные органы выполняли исполнительно-распорядительные функции (61). Например, в г. Костанае к работе территориального комитета самоуправления привлекались работники государственных органов, а между ТКС "Южный" и костанайским ГОВД по предупреждению профилактики преступлений и правонарушений заключались соглашения, согласованные с акимом и секретарем маслихата. В соответствии с этим документом определялись границы обслуживаемых территорий. Критически оценивая подобные начинания, нельзя не видеть, что попытки объединения общественных инициатив и механизма местного администрирования не имеют правовой основы. В контексте более верным представляется суждение о том, что в деятельности местного самоуправления большое значение имеют разного рода гражданские инициативы: коллективные выступления жителей в целях решения местных проблем. В этих случаях получает распространение новая концепция местного самоуправления, для которой характерны следующие способы:

- скорее оказывать влияние, чем действовать не согласованно;

- помогать отдельным людям или группам самим удовлетворять свои потребности, а не просто предоставлять им услуги;

- гарантировать обеспечение услуг через другие организации и учреждения, вступать с ними в партнерские отношения вместо того, чтобы самим оказывать услуги;

- изыскивать источники финансирования в других организациях и учреждениях (62). Следует признать, что гражданские инициативы могут стать характерной особенностью общинных или территориальных органов общественного самоуправления.

Обобщая изложенное, необходимо подчеркнуть, что территория местного сообщества есть государственная территория, определенная законами Республики Казахстан и являющаяся одним из основных условий организации местного сообщества. То есть местное самоуправление - это деятельность населения и его выборных, исполнительных органов в пределах границ местного сообщества.

Контрольные вопросы

Дайте характеристику основным принципам местного самоуправления в Республике Казахстан.

Определите основные тенденции во взаимодействии органов местного государственного управления и самоуправления.

В чем заключается роль Устава местного самоуправления в деятельности муниципального образования?

В чем состоит различие административно-территориального и муниципального округов?

Дайте характеристику территориальных основ деятельности органов местного самоуправления?

Какая модель организации власти на местах представляется Вам предпочтительной и почему?

Литература

Конституция Республики Казахстан. Алматы, 1995 г.

"Об административно-территориальном устройстве Республики Казахстан". Закон Республики Казахстан от 8 декабря 1993 г.

"О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Казахстан "Об административно-территориальном устройстве Республики Казахстан". Указ Президента Республики Казахстан, имеющий силу конституционного закона, от 19 декабря 1995 г.

Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Учебник. В 4-х томах. Т. 2. Отв. ред. Б.А. Страшун. - М.: БЕК, 1995.

Любовный В.Я. Территориальное управление в условиях формирования рыночных отношений // Государство и право, 1992, N 9.

О местном самоуправлении. Сборник выступлений участников круглого стола. Алматы, 1998.

Местное самоуправление: проблемы и перспективы развития в Казахстане. Доклады и выступления на семинаре 15-17 апреля 1998 г. Алматы, 1998 г.

Таранов А.А. Местное самоуправление. (Проблемы организации). Учебное издание. Алматы: Жетi жаргы, 1997.

Таранов А.А. Концепция взаимодействия местных органов государственного управления и самоуправления. // Фемида, 1997, N 9.

Фадеев В.И. Муниципальное право России. М., 1994.