Значение и содержание региональной политики

В России вследствие огромных различий природно-географических, социально-демографических, экономических и других условий унифицированный подход к регионам здесь невозможен. В период перехода к рыночным отношениям роль региональной политики еще более возрастает.

Региональная политика призвана ослабить шутренние социальные напряжения, сохранить целостность и единство страны. Изменившаяся ситуация в стране вызывает необходимость изменения содержания региональной политики.

Объективные различия стартовых условий, дифференцированное отношение федеральных властей к разным регионам и различия в политике региональных властей определяют неравномерность осуществления реформ и их региональное разнообразие.

В России наблюдаются признаки дезинтеграции: усиление замкнутости регионов и уменьшение интенсивности межрегиональных связей. Предельная дезинтеграция — это выпадение региона из экономической системы (и государства), его обособление или вхождение в другую систему (государство). Дезинтеграционные тенденции не устранены до настоящего времени (Приморье, Чеченская Республика, Республика Татарстан и др.). Однако политическая опасность распада России ослабевает, начинает активно действовать такой объединяющий фактор, как заинтересованность товаропроизводителей в преодолении ограничений спроса и расширении рынка сбыта продукции. Эти интеграционные моменты требуют государственной поддержки.

Огромные различия российских регионов по всем предпосылкам развития и федеративное устройство страны обрекают на неудачу унифицированное проведение реформ. Для реформирования России необходимо разумное сочетание двух течений — регионализации и интеграции.

Суть регионализации — учет специфики регионов в общероссийской структурной, инвестиционной, финансовой политике; перенос ряда направлений реформ на региональный уровень (например, реформа в коммунальном секторе); разработка специальных программ реформ для регионов с особыми условиями развития.

Тенденции регионализации и интеграции, разумеется, противоречивы. Не исключена трансформация регионализации в региональный сепаратизм, но и чрезмерная централизация управления нежелательна. Подавление экономической заинтересованности на местах создает базу для регионального сепаратизма, поскольку в регионах усиливается убежденность, что, действуя в одиночку или в составе региональных коалиций, можно добиться большего, чем в централизованном государстве.

Декларированный принцип стирания различий между городом и деревней не был реализован, что вызывало массовую миграцию сельского населения в города. Ограничение чрезмерного роста крупных городов осуществлялось административно-запретительными методами — путем ограничения прописки. В то же время в городах развивались производства, не обеспеченные рабочей силой, что заставляло привлекать рабочих «по лимиту». Одновременно проводилась ликвидация мелких сельских поселений — «неперспективных деревень».

Цели региональной экономики

Главная цель региональной политики — создание условий для вхождения в рынок всех заинтересованных регионов, предприятий и граждан, для раскрытия и развития их целевых способностей и предприимчивости с учетом территориальной специфики.

Цель региональной политики:

• социальные цели — формирование в регионах слоя частных собственников, содействующих созданию социально ориентированной рыночной экономики, развитию региональных рынков; социальная защита населения и развитие объектов социальной инфраструктуры за счет не только государственных средств, но и средств, поступающих от приватизации, отечественных и иностранных инвесторов;

• экономические цели — территориально ориентированная приватизация, проводимая темпами, учитывающими специфические особенности каждого региона России, в целях обеспечения устойчивого состояния региональных хозяйственных комплексов в условиях финансовой нестабильности; создание конкурентной рыночной среды во всех регионах России; содействие демонополизации хозяйства; повышение комплексности использования природных ресурсов на базе развития системы малых и средних предприятий; содействие расширению экспортного потенциала, приграничной торговле, развитию свободных экономических зон; привлечение иностранного капитала на выгодных для России и ее регионов условиях;

• экологические цели — содействие восстановлению эколого-эконо- мического равновесия в легко ранимых регионах на основе распространения экологически чистых (безотходных) технологий; привлечение частного и иностранного капитала к участию в реализации природоохранных мероприятий.

Также целями региональной политики (по законодательству РФ) являются:

- обеспечение экономических, социальных, правовых и организационных основ федерализма в РФ, создание единого экономического пространства;

^

- обеспечение единых минимальных социальных стандартов и равной социальной защиты, гарантирование социальных прав граждан, установленных Конституцией РФ;

- выравнивание условий социально-экономического развития регионов;

^

- предотвращение загрязнения окружающей среды, а также ликвидация последствий ее загрязнения, комплексная экологическая защита регионов;

- приоритетное развитие регионов, имеющих особо важное стратегическое значение;

^

- максимальное использование природно-климатических особенностей регионов;

- становление и обеспечение гарантий местного самоуправления ².

Цели региональной экономической политики Правительства имеют многолетнюю перспективу и связаны со стратегическими направлениямисоциально-экономического развития России. Главными целями являются:

- укрепление экономического единства страны на основе принципов федерализма, местного самоуправления и общероссийского рынка;

- повышение уровня и качества жизни населения, обеспечение примерно равных условий социального развития во всех регионах России;

- всемерное использование региональных условий и благоприятных предпосылок для формирования в регионах эффективной социальноориентированной экономики.

К задачам государственной региональной политики относятся: - формирование единого экономического, социального и правового пространства на всей территории Российской Федерации, с учетом интересов и приоритетов регионального развития; - создание условий для обеспечения самодостаточного, сбалансированного и устойчивого экономического и социального развития каждого региона; - создание условий для обеспечения равного качества жизни в различных регионах Российской Федерации ³.

Средства

Для реализации региональной экономической политики необходимо располагать набором политических и экономических инструментов, которые могут использоваться органами государственного управления разных уровней для воздействия на отдельные регионы либо всю многорегиональную национальную экономику, а также методов их использования.

Инструментарий региональной политики включает все средства, используемые в экономической политике, такие как налоговая, бюджетная, ценовая, кредитно-денежная, социальная виды политики, особенность его состоит в том, что он применяется для разрешения региональных проблем.

Существует множество классификаций, используемых для систематизации инструментов региональной экономической политики, Михеева Н. Н. в своей монографии «Региональная экономика и управление» выделяет две группы:

- средства макроэкономической политики;

- средства микроэкономической политики.

Средства макроэкономической политики включают в себя налоговую, бюджетную, ценовую, кредитно-денежную, социальную, торговую и другие виды экономической политики, они используются, как правило, на национальном уровне для проведения политики центральных органов власти по отношению к регионам.

Меры макроэкономической политики могут быть реализованы двояким образом: либо частичный контроль над теми или иными инструментами региональной политики передается на уровень отдельных регионов, либо он сосредотачивается в руках центральной власти.

В первом случае отдельные регионы могут использовать указанные инструменты по своему усмотрению, тогда параметры экономического развития, регулируемые на основе тех или иных инструментов, оказываются в руках у региональных властей, это может касаться, например, ставок налогов, экспортно-импортных пошлин.

Эта ситуация соответствует фактически автономному регулированию экономической деятельности отдельными регионами без ее взаимного согласования, а такой способ реализации региональной макроэкономической политики является скорее исключением, чем правилом, поэтому, если такая схема реализуется, то она касается только отдельных инструментов макроэкономической политики.

Более распространенным случаем является центральный контроль над макрополитикой, когда общие параметры экономической системы регулируются центральным правительством. Это не исключает дифференциации проводимой экономической политики, т.е. для разных регионов могут использоваться различные значения управляющих параметров, при этом центральные органы управления определяют степень дифференциации значений экономических параметров, например, для разных регионов могут быть установлены различные ставки налогов, отдельные регионы могут получать льготные кредиты либо субсидии и т.д.

Средства микроэкономической политики, используемые при проведении региональной политики, определяются в зависимости от выбора объекта воздействия: труд или капитал, и выбора направлений воздействия: внутренняя или внешняя перестройка условий деятельности. Так, к политике воздействия на труд можно отнести: переориентацию труда на месте, пространственное перемещение, повышение эффективности рынков труда. К политике воздействия на капитал: налоги и субсидии, повышение эффективности рынка капиталов, повышение эффективности управления фирмами и административный контроль над деятельностью предприятий.

Макроэкономическая региональная политика осуществляется в большинстве случаев путем прямого государственного контроля над теми или иными параметрами развития региона. При проведении микроэкономической региональной экономической политики прямой государственный контроль над размещением капитала и распределением рабочей силы весьма ограничен, поэтому региональная политика реализуется преимущественно при помощи косвенных методов экономического воздействия.

Существенная разница между макроэкономическим и микроэкономическим подходами к региональной политике состоит в том, что использование макроэкономических инструментов нацелено на изменение географического распределения спроса на товары, когда регулирование осуществляется в рамках достижения равновесия на межрегиональном рынке. Микроэкономические инструменты используются для прямого влияния на предложение товаров на локальных рынках. Целью микроэкономической политики является воздействие на локационные решения фирм и домашних хозяйств, т.е. стимулирование труда и капитала к перемещению в те регионы, которые лица, разрабатывающие региональную политику, считают наиболее предпочтительной.

3. Формы государственного регулирования местного самоуправления. Модели взаимоотношений государственной и муниципальной власти. Роль местного самоуправления в структуре публичного управления.

Государственное управление подразумевает не только управляющее воздействие, но и организационное сотрудничество государства и его субъектов с местным самоуправлением, обеспечивающее целенаправленное  и эффективное функционирование  муниципальных образований. В прямых связях основными являются управляющие воздействия. В обратных связях на первое место выдвигаются моменты сотрудничества и взаимодействия,  инициативы снизу, восприятия и результативность прямых связей. В системе государственного управления, важное значение имеет оптимальное сочетание прямых и обратных связей.

Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления подразумевает, что они как партнеры, по крайней мере, равны в отношении главного объекта управления, и оно осуществляется ради достижения общей цели – повышения уровня и качества жизни населения каждого муниципального образования и региона в целом.

Проблема взаимодействия местного самоуправления с органами госу­дарственной власти имела и имеет место практически на всех этапах развития ме­стного самоуправления как в России, так в других странах.

Конституция России закрепила организационную обособленность местного самоуправления от органов государственной власти, но на практике эффективное управление во всех сферах жизни общества невозможно без четко отлаженного механизма их взаимодействия. Большинство наших неудач в экономике, социальной сфере связано именно с тем, что этот механизм дает сбои.

Очевидным является тот факт, что вопро­сы местного значения неотделимы от государственного ин­тереса, не остаются и не могут остаться без влияния госу­дарства.

На федеральном уровне в отношении местного самоуправления решаются две задачи - обеспече­ние гарантий местного самоуправления и выработка единой государственной политики в сфере местного самоуправле­ния. Они решаются следующими способами:

во-первых, на федеральном уровне законодательно устанавливается общие принципы организации местного самоуправления;

во-вторых, федеральные органы государственной власти принимает программы государственной поддержки местного самоуправления;

в-третьих, для обеспечения федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации" принимаются ряд федеральных законов.

Местное самоуправление является важнейшим элементом демократического государственного устройства. В частности - это неотъемлемая часть общегосударственной системы сдержек и противовесов. Наряду с сочетанием различных интересов на государственных уровнях РФ, субъектов РФ необходимо сочетание интересов государственных и интересов каждого отдельно взятого города, поселка, деревни, каждой каким-либо способом обособленной населенной территории. Роль выразителя таких интересов и призвано играть местное самоуправление. Чтобы эта роль была действенной, необходимо наличие у местного самоуправления полномочий на самостоятельное решение вопросов защиты интересов жителей, обусловленных фактом совместного проживания на соответствующей территории (вопросов местного значения), а также полномочий на участие в подготовке решений органов государственной власти, затрагивающих интересы жителей территории местного самоуправления.

Органы местного самоуправления призваны решать вопросы местного значения, создавать условия для обеспечения повседневных потребностей населения - но это и есть реализация одного из ключевых прав человека и гражданина, гарантируемых демократическими государствами - права на достойную жизнь. Таким образом, местное самоуправление не только оппонент, но и соратник государственной власти, а развитое, местное самоуправление освобождает органы государственной власти от «текучки», позволяет сконцентрироваться на решении общегосударственных проблем, способствует оптимизации государственного управления.

Поэтому, органы местного самоуправления должны иметь право на достаточную для осуществления своих функций и полномочий организационную и финансово - экономическую самостоятельность.

Не случайно в Европейской хартии органов местного самоуправления самая большая по объему статья посвящена характеристике источников финансирования этих органов. Эти положения хартии можно рассматривать в качестве общих принципов (гарантий), которые должны определять экономическую и финансово-налоговую политику любого государства применительно к местным органам власти, получая свое отражение в законодательстве. [20].

Хотя российский и зарубежный опыт наглядно свидетельствовал, что структура государственной власти может быть эффективной и устойчивой лишь тогда, когда ее подкрепляет закон, но и после принятия Федерального закона «Об основах местного самоуправления» местное самоуправление не стало эффективным, реально функционирующим в соответствии с установленными принципами и данными правами. Ведь почти все государственные решения, касающиеся интересов граждан, так или иначе, проходят через местные органы. Люди оценивают государственную политику прежде всего через призму удовлетворения своих жизненных нужд: через состояние продовольственного рынка, жилищных условий, наличие тепла, электроэнергии в домах, общественного порядка на улицах, благоустройства и т.д. Именно на местном уровне население чувствует прямую ответственность за решение насущных вопросов жизни, здесь формируются основы понимания собственной ответственности граждан за свою судьбу.

Реализация государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации требует комплексного подхода к решению поставленных задач, поэтапного их выполнения, а также определения приоритетных направлений на соответствующем этапе реализации государственной политики. [26]. Успешная реализация государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации должна привести к созданию системы взаимодействия населения, местного самоуправления и государственной власти. Эффективное функционирование этой системы позволит обеспечить улучшение условий жизни населения в каждом муниципальном образовании; обретение гражданами навыков демократического взаимодействия с формируемыми ими органами местного самоуправления, а также навыков общественного, контроля, за эффективностью их деятельности; устойчивое самостоятельное развитие муниципальных образований. 

На наш взгляд, наиболее удачной классификацией моделей взаимоотношений государства и местного самоуправления является классификация, предложенная Н.Л. Пешиным, который выделяет административную, децентрализованную и дуалистические модели. В основе административной модели лежит принцип прямого подчинения органов местного самоуправления органам государственной власти. Ярким примером данной модели является так называемая «советская система» местного управления (самоуправления), по-прежнему действующая в КНР, КНДР, на Кубе. Характерной особенностью административной модели местного самоуправления следует считать жесткую централизацию публичной власти и функционирование органов местного самоуправления в системе государственной власти. Здесь — по сути своей — действует государственное управление местными делами. Децентрализованная система (так сказать, в «чистом виде»), в основе которой лежит «модель партнерства», теоретически обоснованная в ХIХ в. в работах Дж.Ст. Милля [9. C. 115], в современном мире практически отсутствует. Модель партнерства рассматривает отношения между органами государственной и муниципальной публичной власти как отношения между равноправными «субъектами» (товарищами, партнерами), имеющими общие цели и задачи. Местное самоуправление в рамках данной научной доктрины выступает в качестве важнейшего элемента самовыражения местного сообщества в теории муниципального права России концепция «взаимозависимости» называется дуалистической моделью самоуправления. Данная модель взаимоотношений в той либо иной форме «латентно» присутствовала в практике Российской Федерации. Однако юридико-правовое закрепление она получает в Конституции 1993 г. и Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 154-ФЗ от 28 августа 1995 г. Реформа местного самоуправления, получившая нормативное выражение в Федеральном законе о местном самоуправлении 2003 г., в значительной степени создает условия для усиления роли государственной власти в местном самоуправлении и тем самым акцентирует внимание на «государственную» теорию местного самоуправления. Следовательно, с начала ХХI в. актуальной была и остается проблема пересмотра концепции «дуализма» в сторону постепенной этатизации институтов местного самоуправления. Тем не менее, при наличии конституционного положения ст. 12 о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, полное огосударствление местного самоуправления невозможно по вполне объективным причинам. Принципиальное отличие Федерального закона о местном самоуправлении 1995 г. от аналогичного документа 2003 г. заключается в том, что предыдущий правовой акт стремился создать условия для развития общественных начал в местном самоуправлении, тем самым ослабляя государственные черты местного самоуправления. Следовательно, акцент делался на общественную составляющую местного самоуправления.

3. Системный подход к муниципальному управлению. Основные законы, закономерности муниципального управления.

Как известно, любой муниципальный район, как и целое государство, имеет сложную иерархию органов, вследствие чего необходимо управление самой этой управляющей системой. Причем порой не менее трудное, чем управление со стороны муниципальных органов управляемыми объектами.

В системном подходе муниципальное управление рассматривается как открытая система, которая общается с внешней средой, адаптируется к изменениям этой среды. Каждый из элементов организации также представляет собой систему более низкого уровня.

Множественность и разнохарактерность компонентов (органов, звеньев, подсистем) организационной структуры муниципального управления обусловливают актуальность ее правильного построения, необходимость постоянного совершенствования структур различных звеньев, подсистем, их взаимодействий и, главное, непрерывной рационализации ее связей с управляемыми процессами.

Деятельность органов муниципального управления связана с решением сложных социально-экономических задач. Результаты того или иного решения органов управления могут оптимизировать или подрывать функционирование общества, оказывать влияние на будущее целых регионов. В этой связи очень важен комплексный, системный подход к управленческим процессам, позволяющий предвидеть результаты принятых решений и снижать риск и последствия неудач.

Управление с позиции системного подхода представляет совокупность действий всех звеньев системы управления, которые субординированы и скоординированы в системе таким образом, чтобы на основе концепции управления выбрать из множества возможных оптимальный вариант воздействия на объект. При этом управляющая система ведет мониторинг состояния управляемой системы, сравнивает результаты изменения с нормами функционирования системы в целом.

К управляющим социальным системам и относятся системы местного самоуправления, которые организуют в рамках предоставленных им полномочий социально-экономические и культурные процессы на конкретной территории.

В основе системы управления всегда лежит противоречие субъекта и объекта, которые обладают относительным единством, будучи элементами одной системы, и в то же время занимают разные социальные позиции, следовательно, должны бороться за свои интересы, ценности и цели. Диалектическое противоречие между субъектом и объектом управления является источником изменения и развития общества[2]. Неадекватные решения и действия субъекта управления вызывают блокирование, протест управляемых, активизируют процесс количественной и качественной перестройки субъекта управления, его усложнение, или разрушение. Каждый раз динамическое равновесие восстанавливается уже на другом уровне, система управления изменяется в соответствии с условиями среды.

Субъект наделен формальным правом принимать решения, и обеспечивать его претворение в жизнь, используя власть и принуждение. Однако право использовать власть социально детерминировано закономерностями социального развития, соотношением сил в обществе, потребностями и интересами. Субъект управления в своих действиях ограничен способностями и готовностью объекта подчиняться, его выбор задан возможностями эффективной реакции объекта на стимулы и средства управления. Власть предполагает готовность объекта подчиняться, поскольку представляет совокупность волевых отношений субъекта и объекта управления.

Субъект государственного управления – особые группы людей, наделенные необходимыми для управленческих действий властными полномочиями, и действующие от имени государственных институтов, общества и каждого гражданина на основе установленных правовых норм. Объект государственного управления – общество в целом или его отдельные группы, общественно-политические, экономические, культурные и прочие организации, их деятельность. Процесс местного самоуправления представляет собой сознательное воздействие институтов публичной власти на деятельность общества, его отдельных групп, в котором происходят борьба и согласование разнородных социальных интересов в соответствии с общегосударственными целями и нормами[3]

Таким образом, муниципальное управление, рассматриваемое как определенный тип системного взаимодействия между субъектом и объектом, представляет собой воспроизводимое каждый раз на новом уровне диалектическое противоречие, которое не может быть разрешено окончательно. Это означало бы исчезновение, разрушение государственной системы. При этом объект и среда управления изменяются, создавая новую совокупность обстоятельств и предпосылки для мобилизации субъекта управления. Актуальность исследования противоречий и конфликтов государственного управления в современном российском обществе особенно возрастает в условиях неустойчивого состояния государственной системы, когда любое незначительное на первый взгляд внешнее воздействие на нее может иметь далеко идущие последствия.

Муниципальное образование функционирует и развивается на основе комплекса законов общественного развития: экономики, социологии, психологии, физиологии, кибернетики, теории организаций и принятии решений и др. Объективные законы не зависят от сознания и воли людей. Но объективность общественных законов не означает их фатальность, а люди не бессильны перед ними. Законы могут проявляться в одних условиях стихийно, а в других – через сознательно организованную деятельность людей (муниципальное управление), познавших объективную необходимость своих действий.

Если закон не познан и неясен, то люди ему следуют интуитивно, слепо, ценой проб и ошибок. Познанные законы они используют в своих интересах. Следовательно, деятельность определяется не только закономерностью, но и субъективным фактором – сознанием человека, что обуславливает возможность воздействия на его поведение через систему муниципального управления.

Таким образом, законы общественного развития действуют независимо от того, сформулированы они наукой или нет. Их действие подтверждает каждодневная практика. Если система муниципального управления правильно отражает сущность действия объективных законов, то муниципальное образование продвигается вперед. В случае не адекватного отражения их действия в практике управления возникают диспропорции, противоречия и конфликты.

Центральное место в управлении муниципальным образованием занимают объективные, экономические законы. Они выражают устойчивые причинно-следственные связи в экономических отношениях, позволяющие раскрывать зависимости между отдельными процессами и явлениями в местной экономике. Отношения управления реализуют эти связи и зависимости в различных сферах жизнедеятельности муниципального образования. Система управления, с одной стороны, строится и функционирует в соответствии с экономическими законами, а с другой – она является средством реализации требований этих законов.

Более полное познание экономических законов позволяют научно обосновать принципы, методы и формы управления муниципальным образованием, оборотом материальных благ в соответствии с интересами сообщества, существующих коллективов и отдельных людей.

Каждый экономический закон имеет свои конкретные формы проявления. Но он находится в сложном взаимодействии с другими, в т.ч. и неэкономическими, законами. Поэтому в процессе управления их требования также должны учитываться.

Игнорирование требований объективных законов снижает эффективность муниципального управления. Эффективность деятельности снижается также в случае, если система управления входит в противоречие с законами других наук – социологии, психологии, физиологии, кибернетики и др. И наоборот, широкое использование законов этих областей знаний позволяет решать существующие проблемы функционирования и развития местной экономики. Учет законов социологии в управлении позволяет формировать коллективы, способные творчески, с высокой активностью и инициативой решать стоящие перед ними задачи, планировать социальное развитие этих коллективов. В результате недооценки требований социологических законов, как правило, снижается эффективность целевых комплексных программ (ЦКП), что приводит к существенному моральному и материальному ущербу.

Муниципальное управление невозможно без учета требований законов кибернетики. Важное значение имеет закон необходимого разнообразия, следствием которого является вывод о нереальности создания типовой и простой управленческой системы, способной эффективно управлять такой сложной динамической системой, как муниципальное образование (особенно крупных городов). Учет требований закона обратной связи позволяет на научной основе осуществлять руководство муниципальным образованием, принимать обоснованные решения по различным проблемам территории и др. Законы и закономерности кибернетики проявляются главным образом в информационном обеспечении – в процессах создания, хранения, передачи и обработки информации, связанной с управлением муниципальным образованием. Они не раскрывают и не объясняют сущности социально-экономических процессов и явлений в управлении, но помогают их понять и отразить.

Профессиональное использование законов теории организации (синергии, самосохранения,  развития, информированности – упорядоченности, единства анализа и синтеза, композиции и пропорциональности) в муниципальном управлении способствует установлению устойчивых количественных и качественных соотношений между органами местного самоуправления и муниципальным образованием. Они являются составной частью управленческой технологии, используемой в муниципальном управлении.

Из этого следует, что чем полнее и последовательнее учитываются  объективные законы в управлении муниципальным образованием, тем эффективнее муниципальное управление. В противном случае неизбежно возникают отрицательные последствия: диспропорции в муниципальном хозяйстве, нерациональное использование ресурсов, негативное отношение населения к органам местного самоуправления.

Закономерности муниципального управления

Существенные связи, составляющие группу закономерностей муниципального управления, вытекают из характера воздействия субъекта на объект.

Закономерности, определяющие общие отношения между объектом и субъектом (управленческие отношения в широком смысле), их диалектика играют важную роль в теории муниципального управления. Эти закономерности формируют характер взаимодействия субъекта и объекта управления, связи между ними, способность этих связей обеспечить эффективное достижение целей развития муниципального образования. К ним относятся:

     соответствие интересов субъекта управления интересам объекта управления, т.е. действия первого должны быть адекватными социальным законам развития второго;

     целостность воздействия субъекта на объект;

     реализация общих интересов через особые взаимодействия; соответствие между уровнем развития объекта и субъекта управления, их количественно-качественным свойствам;

     соответствие носителей и выразителей интересов объекта управления.

Муниципальному управлению присущи свои закономерности, выражающие наиболее существенные и устойчивые связи между явлениями и процессами. Эти закономерности объективны, они характеризуют существенные особенности отношений управления в процессе функционирования муниципального образования. Они пронизывают всю управленческую деятельность органов муниципального управления, проявляют себя в самых различных элементах и аспектах управления: в принципах, механизме и методах управления, в организационных структурах органов местного самоуправления и процессах управления муниципальным образованием, процессах принятия решения.

 

Закономерности муниципального управления

Единство главной цели

Единство системы и принципов

Пропорциональность в частях и уровнях

Сочетание централизации и децентрализации

 

Рис. 18.  Закономерности муниципального управления

Согласно теории управления и обобщения существующей практики управления муниципальными образованиями можно сформулировать некоторые закономерности муниципального управления. Эти закономерности управления муниципальным образованием можно разделить на две группы: общие, характеризующие процесс управления в целом, и локальные, проявляющиеся в отдельных элементах системы муниципального управления (в процессах принятия управленческих решений, в порядке построения организационных структур управления, в отдельных функциях управления, в правилах выполнения управленческих работ).

К общим закономерностям муниципального управления относятся (рис.18.):

1) единство главной цели управления на всех уровнях. Это создает во всех звеньях и органах муниципального управления, как в отраслевом, так и в территориальном разрезе единую целенаправленность, позволяет обеспечивать планомерную согласованную работу всех звеньев, их кооперацию в достижении главной цели;

2) единство системы и принципов управления на всех уровнях муниципального хозяйства. Практическая реализация этой закономерности означает подчинение деятельности всех звеньев и объектов муниципального управления одним и тем же общим социально-экономическим принципам, унифицированным правилам, типовым положениям, единому подходу к решению организационно-производственных и социально-экономических задач;

3) достижение и сохранение пропорциональности во всех частях и всех уровнях управляемой и управляющей подсистем, а также между ними. Это означает: соответствие  численности органов муниципального управления размеру муниципального образования, пропорциональность в представительных и исполнительных органах, между отраслями муниципального хозяйства. Поддержание пропорциональности между управляющей и управляемой подсистемами означает, что каждая из служб администрации должна быть способной своевременно и качественно решать возложенные на ее функции, обеспечивать достижение управляемым объектом поставленной цели. Закономерность состоит не только соответствие этих подсистем друг другу, но и в тенденции изменения каждой из них;

4) сочетание централизации и децентрализации на различных уровнях муниципального управления (с одной стороны – глава местного самоуправления, а с другой – функциональные и территориальные структуры). Практическая реализация этой закономерности определяется не только характером, масштабами и уровнем развития объектов и субъектов муниципального управления, но и целым рядом социально-экономических условий, многообразием внешних и внутренних факторов функционирования муниципального образования.

Приведенные общие закономерности муниципального управления в сочетании с более частными, локальными являются той объективной основой, которая способствует высокоэффективному функционированию муниципального образования. При этом важно всестороннее и глубокое познание закономерностей муниципального управления всеми муниципальными служащими, необходим комплексный и систематический подход к их практической реализации.

Закономерности муниципального управления можно разделить на две другие группы. Одна  группа – закономерности функционирования и развития субъекта управления, другая – существенные связи между субъектом и объектом управления.

Содержание первой группы закономерностей определяется тем, что муниципальное управление – это специфический вид деятельности полномочных, ответственных, наделенных властью и правами органов и должностных лиц местного самоуправления, субъектов управленческой системы, по приведению протекающих в муниципальном образовании процессов посредством управленческих воздействий в соответствии с законами его развития, интересами и потребностями населения, требованиями конкретной обстановки, своеобразием муниципального образования.

Данные отношения имеются свои закономерности, проявляющиеся в совместной деятельности отдельных управленческих групп по выработке и реализации управленческих решений. Закономерности определяют характер и содержание управленческой деятельности, их соответствие или несоответствие основным целям. На основе этих закономерностей формируется организационная структура субъекта управления, распределение управленческих функций, прав и обязанностей и ответственности между управленческими группами и органами.

3. Теории местного самоуправления.

Теории о местном самоуправлении появляются в первой половине XIX века на основе рассуждений о взаимоотношении личности и государства, местных и центральных органов власти в условиях демократического государства и самодержавия. Местное самоуправление, предполагающее относительную децентрализацию и автономию, стало предметом внимания различных политических сил и движений, выгодным лозунгом в борьбе за власть. С ним связано проведение ряда реформ XVIII - XIX веков.

Среди зарубежных ученых большой вклад в развитие теории местного самоуправления внесли Токвиль, Гнейст, Штейн, Лабанд. Российской науке известны такие имена, как Васильчиков А.В., Безобразов В.П., Коркунов К.М., Чичерин Б.Н., Свешников М.И., Градовский А.Д., Михайлов Г.С., Лазаревский Н.И. и др.

Ученые использовали различный подход к определению числа теорий о местном самоуправлении.

Лазаревский Н.И. считал, что существуют всего четыре теории самоуправления: теория свободной общины; хозяйственная и общественная теория самоуправления; самоуправляющаяся единица, как юридическое лицо; политические.

Михайлов Г.С. доводит до нашего сведения наличие трех теорий самоуправления: хозяйственную и общественную; государственную; политические.

Фадеев В.И. называет пять теорий самоуправления: теория свободной общины; общественная теория самоуправления; государственная теория самоуправления; теория дуализма муниципального управления; теория социального обслуживания.

Теория свободной общины опиралась на идеи естественного права и была разработана немецкими учеными в начале XIX века. Цель этой теории состояла в обосновании необходимости ограничения вмешательства государства в дела общин. Община исторически является предшественницей государства. Последнее появляется в результате объединения общин по экономическим и политическим мотивам. В догосударственный период община является независимой, самостоятельной единицей в решении всех задач. Она свободна от внешнего влияния. Сторонники теории свободной общины стояли на позиции независимости общины от государства.

Теория свободной общины получила свое отражение в ряде законодательных актов 30 - 40-х гг. XIX в. А Конституция Бельгии 1831 г. даже имела специальную статью об общинном управлении. Именно в этой Конституции наряду с законодательной, исполнительной и судебной властями закреплялась и общинная (муниципальная) власть.

Однако на практике такой подход не имел успеха. Русские ученые Н.И. Лазаревский, Б.Н. Чичерин, В.П. Безобразов и другие считали теорию свободной общины несостоятельной и нежизнеспособной.

Хозяйственная и общественная теория самоуправления. Сущность данной теории состоит в том, что самоуправление есть заведование делами местного хозяйства. Ее сторонники утверждали, что собственные дела общины - это дело общинного хозяйства, и что таким образом самоуправление есть управление делами местного хозяйства. При этом на первый план выдвигались дела хозяйственного характера. Хозяйственная и общественная теория самоуправления, равно как и теория свободной общины, основывалась на противопоставлении государства обществу.

Теория общественного самоуправления получила широкое развитие в российской дореволюционной юридической науке. Н.М. Коркунов так определил содержание этой теории: Общественная теория видит сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать свои собственные интересы и в сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами. Общественная теория исходит, следовательно, из противоположения местного общества государству, общественных интересов политическим, требуя, чтобы общество и государство ведали только своими собственными интересами.

Согласно теории общественного самоуправления дела хозяйственного характера должны выполняться общиной без вмешательства государства. В разделении государственных дел и дел местного значения виделось основание для самостоятельности местного самоуправления. Однако такие взгляды на местное самоуправление существовали достаточно недолго, поскольку на практике оказалось практически невозможно так разделить дела государственного управления и дела местного значения, чтобы выделить из них в чистом виде только местные хозяйственные дела.

Государственная теория самоуправления была разработана Лоренцом Штейном и Рудольфом Гнейстом. Сущность данной теории состоит в том, что органы местного самоуправления являются, по существу, органами государственного управления, что их компетенция является не какой-либо особенной, самобытной, естественной, а целиком и полностью создается и регулируется государством. Самоуправление есть государственное управление - вот откровенный вывод школы германских юристов.

Сторонники теории государственного самоуправления доказывали, что предметы ведения, составляющие компетенцию местного самоуправления, входят в задачи государственного управления.

В России положения государственной теории были значительно развиты дореволюционными юристами (В.П. Безобразов, А.И. Васильчиков, А.Д. Градовский, Н.И. Лазаревский) в 70-х гг. XIX в. Согласно мнению сторонников государственной теории того времени местное самоуправление представляет собой децентрализованное государственное управление. А.Г. Михайловский рассматривал самоуправление как часть общего государственного управления, как особую организацию государственной власти на местах, основанную на выборных началах. Составной частью государственного управления считал местное самоуправление и В.П. Безобразов.

Государственная концепция местного самоуправления базировалась на том положении, что учреждения самоуправления обязательно должны действовать и в общественных, и в государственных интересах. Согласно этой концепции местное самоуправление имеет своим источником государственную власть. Организация самоуправления на местах строится на основании закона. Выбор предметов деятельности не зависит от самоуправленческих органов, а определяется государством, формулируя вывод о соотношении государства и местного самоуправления.

Политические теории местного самоуправления. Согласно одной из политических теорий, созданной Р. Гнейстом, сущность местного самоуправления заключается в том, что оно осуществляется почетными представителями местного населения, выполняющими свои обязанности безвозмездно. Смягченной формой этой теории является учение О. Майера, согласно которому сущность самоуправления заключается в выполнении в нем должностных функций лишь в порядке побочных, не основных занятий.

3. Формирование и развитие местного самоуправления в РФ.

    Под историческими основами местного самоуправления понимаются организационные формы осуществления власти местными органами и непосредственно населением в периоды, предшествующие нынешнему развитию Российского государства. Под историческими основами местного самоуправления понимаются организационные формы осуществления власти местными органами и непосредственно населением в периоды, предшествующие нынешнему развитию Российского государства.

Местное самоуправление как возможность решения вопросов непосредственной жизнедеятельности того или иного поселения населением или избираемыми им людьми, несмотря на изменение формы государственного устройства, в разной степени осуществлялось в течение всей истории России. На начальном этапе развития местного самоуправления его суть проявлялась в участии жителей в совместном противодействии разрушительным силам природной стихии, эпидемиям и другим бедствиям, настигавшим жителей тех или иных поселений. Эти объективно существующие и подобные им обстоятельства можно считать первыми побудительными причинами зарождения местного самоуправления.

Одна из первых форм самоуправления – вече – «народное собрание для обсуждения и решения важных общих дел». Вече было основой политического устройства княжеств и зародилось в Новгороде Великом в начале XI века.

Характерные черты вече как формы местного самоуправления:

• Неравномерное социальное развитие территорий;

• Отсутствие сплоченных местных сообществ,

• Распространение деятельности вече в основном на политические вопросы;

• Преобладание частной помощи, человек, его интересы и потребности были не организованы, рассмотрение и решение социальных проблем зависело от случайных обстоятельств.

Крестьянское самоуправление, в круг задач которого входило – организация внутреннего управления; производственные политические, судебные функции, а также социальные функции.

Полномочия сельских общин в XIX в. трансформировались в задачи крестьянского самоуправления по «народоисчислению»,охраны общественного порядка, безопасности лиц и имущества паспортный контроль.

В 80-90-е гг. 19 в. режим закрепления крестьян за общиной усиливается. В 1886 г. ограничиваются семейные наделы. В 1893 г. запрещаются выход крестьян из общины, продажа, залог и дарение земельного надела не членам общины.

Земства, развитие которых проходило в два этапа:

1й эт. – с момента зарождения государства до 1864 г.

Характерные черты:

• Замена княжеской областной администрации системой выборных земских органов.

• Дробление земскими учреждениями 16в. русской провинции на мелкие, обособленные союзы.

• Участие земств в 17в. в решении отдельных социально значимых местных вопросов (надзор за торговлей, сбор податей и пошлин).

• Появление потребности населения участвовать в управлении на местном уровне.

2эт. функционирования земств – с 1864 г. до 1918 г.

Характерные черты:

• 1864 г. – принятие закона о земском самоуправлении.

• Новое Земское Положение 1890 г. изменило принципы, характер, формирование и организацию внутренней деятельности земств – из всесословных они превращаются в сословные.

• 1917 г. принятие Временным правительством Декларации о реформе местного самоуправления на основе всеобщего избирательного права.

Таким образом, история свидетельствует о развитии местного самоуправления как о постепенном процессе, в ходе которого в круг вопросов местного значения включались задачи хозяйственного управления, совместного использования общих территорий,организация представительных органов, ответственность должностных лиц. Очевидна и тенденция – усложнение общественной жизни дает импульс для дальнейшего развития местного самоуправления.

Развитие местного самоуправления в России в современный период

Конституция 1993 года закрепила ряд основополагающих принципов организации местного самоуправления:

• право населения на местное самоуправление;

• самостоятельность в решении вопросов местного значения;

• обособленность органов местного самоуправления от органов государственной власти;

• принцип совместного ведения федерации и ее субъектов по вопросу установления общих принципов организации местного самоуправления.

Принятие Конституции РФ 1993 года, устанавливающей концептуально новые подходы к организации государственной власти и местного самоуправления, потребовало принятие нового закона о местном самоуправлении.

В результате в 1995 году был принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Исходя из конституционного принципа совместного ведения федерации и ее субъектов по вопросу установления общих принципов организации местного самоуправления, законы о местном самоуправлении со временем были приняты во всех субъектах РФ. Они отражали особенности, в первую очередь, территориальной организации местного самоуправления каждого региона России. В 1996 году закон о местном самоуправлении был принят и в Московской области.

Федеральный закон 1995 года, являясь результатом политического компромисса, имел определенные недостатки, основными из которых являлись:

• нечеткость в определении компетенции муниципальных образований;

• непроработанность механизмов взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления;

• несоответствие финансовых ресурсов муниципалитетов реально исполняемым полномочиям.

В целом, большинство проблем стали следствием, прежде всего, опережающего характера формирования местного самоуправления, когда самоуправленческие институты возникли не в результате органического движения «снизу», а по инициативе «сверху».

Задача разрешения указанных проблем была поставлена перед Комиссией, образованной Президентом РФ. В ходе работы Комиссии идеи четкого установления полномочий для местного самоуправления, ликвидации «нефинансируемых мандатов» и безусловной передачи на местный уровень финансовых средств, предназначенных для исполнения полномочий, были дополнены фундаментальным положением о введении единой двухуровневой территориальной организации местного самоуправления во всех субъектах РФ.

По итогам работы Комиссии была разработана новая редакция Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Принятие этого Закона стало отправной точкой проходящей в настоящее время реформы местного самоуправления.

Принятый 6 октября 2003 года Федеральный закон №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определил общие правовые, территориальные, организационные и экономические правила становления местного самоуправления в России. Для введения в действие всех положений Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" был установлен переходный период до 2009 года. С 1 января 2009 года переходный период заканчился, 131-й Федеральный закон вступил в полную силу.

3. Зарубежный опыт развития муниципального управления. Модели территориальной организации местного самоуправления.

4. Предметы ведения и полномочия местного самоуправления.

Предметы ведения местного   самоуправления   - это круг вопросов, отнесенных к ведению местного самоуправления,    решения по данным вопросам правомочно принимать население муниципального образования непосредственно, а также органы местного самоуправления.

Предметы ведения местного самоуправления делятся на две большие группы:

1) вопросы местного значения;

2) отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.

Вопросы местного значения - это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией и законодательством Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. К вопросам местного значения относятся:

1) нормотворчество: принятие и изменение уставов муниципальных образований, контроль за их соблюдением;

2) финансово –экономическая   сфера,  владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью; местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов местного значения; комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования;

3) использование и охрана земли и других природных ресурсов: контроль за использованием земель на территории муниципального образования; регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения; участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования; благоустройство и озеленение территории муниципального образования;

4) строительство,   транспорт  и  связь:   регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований; муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения; организация транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений; обеспечение населения услугами связи;

5) жилищно-коммунальное хозяйство, бытовое и торговое обслуживание населения: содержание и использование муниципального жилищного фонда и нежилых помещений; создание условий для жилищного и социально-культурного строительства; организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации; организация снабжения населения и муниципальных учреждений топливом; организация утилизации и переработки бытовых отходов; создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания;

6) социально-культурная сфера: организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования, муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения; организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения; организация и содержание муниципальных архивов; создание условий для деятельности учреждений культуры в муниципальном образовании; сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности; организация и содержание муниципальной информационной службы; создание условий для деятельности средств массовой информации муниципального образования; создание условий для организации зрелищных мероприятий, развития физической культуры и спорта в муниципальном образовании; обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения;

7) охрана общественного порядка: организация и содержание муниципальных органов общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью; обеспечение противопожарной безопасности в муниципальном образовании, организация муниципальной пожарной службы.

Данный перечень предметов ведения местного самоуправления не является исчерпывающим. Муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов Российской Федерации, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.

Вторым составным элементом предметов ведения местного самоуправления являются отдельные государственные  полномочия, которые могут передаваться федеральными и региональными органами государственной власти органам местного самоуправления. Наделение государственными полномочиями возможно только законом (федеральным или субъекта Российской Федерации). Вместе с передачей полномочий в обязательном порядке осуществляется передача необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству: соответствующие государственные органы вправе давать указания органам местного самоуправления по существу переданных полномочий, органы местного самоуправления обязаны отчитываться перед органами государственной власти и несут перед ними ответственность. Однако эта ответственность зависит от материально-финансовой обеспеченности полномочий. Статья 49 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает, что органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в той мере, в какой эти полномочия обеспечены соответствующими органами государственной власти материальными и финансовыми средствами.

3. Формы участия граждан в местном самоуправлении, их классификация.

Во Всеобщей декларации прав человека 1948 г., в Между­народном пакте о гражданских и политических правах 1966 г., других международных документах закрепляются важнейшие международно-правовые стандарты осуществления публичной власти непосредственно населением- В частности, в ст. 21 Все­общей декларации прав человека определено, что каждый че­ловек имеет право принимать участие в управлении своей стра­ной непосредственно и через посредство свободно избранных представителей.

Реализация местного самоуправления как формы публичной власти в Российской Федерации, что находит свое выражение в конституционно-правовых полномочиях местного самоуправ­ления, предполагает широкое использование форм прямого во­леизъявления населения. В ч. 2 ст. 130 Конституции РФ закре­пляется следующее положение: местное самоуправление осу­ществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

В системе местного самоуправления прямое народовластие способствует эффективному решению вопросов местного зна­чения, выработке муниципальных правовых актов, имеющих большое общественное значение. Разнообразные формы прямой демократии являются связующим звеном между населением, выборными и иными органами местного самоуправления, долж­ностными лицами местного самоуправления, эффективным способом оценки деятельности органов и должностных лиц.

В ст. 25 Закона об общих принципах организации местно­го самоуправления предусматривается возможность осущест­вления полномочий органов местного самоуправления инсти­тутами прямой демократии. В поселениях с численностью жи­телей не более 100 человек, обладающих избирательными правами, проводится сход граждан для осуществления полно­мочий представительного органа муниципального образования, в том числе отнесенных к его исключительной компетенции.

В гл. 5 Закона об общих принципах организации местного самоуправления выделяются следующие формы:

1) непосредственного осуществления населением местного са­моуправления;

2) участия населения в осуществлении местного самоуправ­ления.

В Законе об общих принципах организации местного са­моуправления содержатся следующие формы непосредственно­го осуществления населением местного самоуправления:

1. местный референдум (ст. 22);

2. муниципальные выборы (ст. 23);

3. голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица мест­ного самоуправления, голосование по вопросам изменения гра­ниц муниципального образования, преобразования муници­пального образования (ст. 24);

4. сход граждан (ст. 25); ,

5. правотворческая инициатива граждан (ст. 26);

6. территориальное общественное самоуправление (ст. 27);

7. публичные слушания (ст. 28);

8. собрание граждан (ст. 29);

9. конференция граждан (собрание делегатов) (ст. 30);

10. опрос граждан (ст. 31);

11. обращения граждан в органы местного самоуправления (ст. 32);

12. другие формы непосредственного осуществления насе­лением местного самоуправления и участия в его осуществле­нии (ст. 33).

Закон об общих принципах организации местного самоуправ­ления впервые закрепляет принципы законности и добровольности осуществления населением местного самоуправления.

Государственные органы и их должностные лица, органы и должностные лица местного самоуправления обязаны содей­ствовать населению в непосредственном осуществлении и уча­стии в осуществлении местного самоуправления.

Местный референдум

Конституция РФ считает референдум и свободные выборы высшим непосредственным выражением власти народа (ст. 3).

► Местный референдум — одна из форм непосредственного ре­шения населением муниципального образования в соответствии с Конституцией РФ, федеральным законодательством, законами субъекта РФ, уставом муниципального образования наиболее важных вопросов местного значения посредством голосования граждан, обладающих правом на участие в референдуме, место жительства которых расположено в границах муниципального образования.

В частности, в уставе муниципального образования должны определяться:

1) порядок назначения и проведения референдума;

2) вопросы, по которым может проводиться местный рефе­рендум;

3) порядок создания, права и обязанности соответствующих инициативных групп граждан, избирательных и иных обще­ственных объединений;

4) порядок сбора подписей жителей муниципального обра­зования в поддержку проведения местного референдума;

5) необходимое количество такого рода подписей;

6) сроки назначения местного референдума представитель­ным органом местного самоуправления;

7) порядок принятия и изменения решений референдума.

В современных условиях можно выделить две основные фор­мы местного референдума:

1) правоустанавливающий (нормотворческий), проводимый для утверждения подготовленного инициативной группой на­селения или органами местного самоуправления проекта муни­ципального правового акта;

2)  консультативный (совещательный), проводимый, напри­мер, для определения одного из предложенных органами мест­ного самоуправления вариантов или направлений развития му­ниципального образования.

 

Муниципальные выборы

► Муниципальные выборы — это форма прямого волеизъявле­ния граждан, осуществляемого в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями (уставами), закона­ми субъектов РФ, уставами муниципальных образований в целях формирования органа местного самоуправления или наделения полномочиями должностного лица.

В ч. 2 ст. 130 Конституции РФ определено, что местное самоуправление осуществляется гражданами путем референду­ма, выборов, других форм прямого волеизъявления, через вы­борные и другие органы местного самоуправления.

Нормативно-правовую базу муниципальных выборов со­ставляют акты четырех уровней правового регулирования:

1) международный (Европейская хартия местного самоуправ­ления, содержащая общие положения о выборности органов местного самоуправления);

2) федеральный (Конституция РФ, Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», Закон об об­щих принципах организации местного самоуправления; Феде­ральный закон от 26 ноября 1996 г. № 138-Ф3 «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»);

3) региональный, где на основе федерального законодатель­ства осуществляется правовое регулирование порядка органи­зации и проведения муниципальных выборов (избирательные кодексы и законы);

4) муниципальный (устав муниципального образования).

Институт отзыва в системе местного самоуправления 

Важной формой непосредственного осуществления населе­нием местного самоуправления и формой прямого народовла­стия является голосование избирателей по отзыву депутата, члена выборного органа и выборного должностного лица местного самоуправления.

► Отзыв представляет собой отрицательное отношение избирате­лей к противоправным решениям или действиям (бездействию) депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица местного самоуправления, выраженное в процессе голосо­вания за досрочное прекращение полномочий выборных лиц по воле избирателей.

Институт отзыва призван обеспечить реализацию предусмо­тренной законом ответственности выборных лиц перед населе­нием.

Сход граждан

Формой прямого волеизъявления граждан при осуществле­нии местного самоуправления Закон об общих принципах ор­ганизации местного самоуправления признает также сход граж­дан. Этот институт непосредственной демократии имеет дли­тельную историю своего развития: он активно применялся в дореволюционной России, в советское время, используется и в современный период.

► Под собранием понимается временное объединение жителей небольшого населенного пункта или части населенного пункта в конкретно определенное время для коллективного обсуждения и решения каких-либо местных проблем и вопросов.

Принятое на собрании решение не выходит за круг инте­ресов собравшихся граждан и потому носит локальный и ре­комендательный характер.

Территориальное общественное самоуправление 

► Под территориальным общественным самоуправлением по­нимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по во­просам местного значения.

Правотворческая инициатива граждан

► Правотворческая инициатива граждан реализуется в форме внесения подготовленного инициативной группой граждан про­екта муниципального правового акта на рассмотрение органа или должностного лица местного самоуправления, к компетен­ции которых относится принятие соответствующего акта, в по­рядке, предусмотренном федеральным законом и нормативным правовым актом представительного органа муниципального об­разования.

Эта форма прямой демократии была закреплена еще в ст. 25 Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принци­пах организации местного самоуправления в Российской Фе­дерации». В соответствии с названным Законом населению предоставлялось право вносить проекты правовых актов по во­просам местного значения в органы местного самоуправления в порядке, предусмотренном уставом муниципального образо­вания. Орган местного самоуправления обязан был рассмотреть этот проект на открытом заседании с участием представителей населения, а результаты рассмотрения обнародовать. Детальной регламентации этой процедуры в законе не было.

 

Публичные слушания

► Публичные слушания — открытые обсуждения проектов муни­ципальных правовых актов с участием жителей муниципального образования, проводимые представительным органом муници­пального образования, главой муниципального образования.

Публичные слушания являются новой формой участия на­селения в осуществлении местного самоуправления, предусмо­тренной ст. 28 Закона об общих принципах организации мест­ного самоуправления.

 

Собрание граждан, конференция граждан (собрание делегатов)

► Собрание граждан, конференция граждан (собрание делега­тов) являются формами обсуждения гражданами вопросов мест­ного значения, информирования населения о деятельности орга­нов и должностных лиц местного самоуправления, осуществления территориального общественного самоуправления на части тер­ритории муниципального образования.

Конференция (собрание делегатов) осуществляет полномочия собрания граждан и проводится в случаях, установленных уста­вом муниципального образования и (или) нормативными пра­вовыми актами представительного органа муниципального об­разования. Делегаты на конференцию избираются гражданами на собраниях путем открытого голосования по норме предста­вительства, предусматривающей избрание одного делегата от определенного количества жителей, достигших установленного уставом или нормативным правовым актом представительного органа местного самоуправления возраста, дающего право на участие в собрании граждан (16—18 лет).

Собрание граждан проводится по инициативе населения, представительного органа местного самоуправления, главы му­ниципального образования, а также в случаях, предусмотренных уставом территориального общественного самоуправления.

Свобода собраний граждан гарантирована ст. 31 Конститу­ции РФ, и эта свобода не может сводиться только к реализа­ции задач местного самоуправления. В соответствии с законом граждане имеют право самостоятельно проводить собрания в рамках общественной самодеятельности по вопросам, пред­ставляющим общественный интерес (собрания жителей, пен­сионеров, родителей, защитников животных и др.).

Опрос граждан

► Опрос граждан является формой выявления мнения населения и его учета при принятии решений органами и должностными лицами местного самоуправления или органами государственной власти.

Опрос граждан может проводиться на всей территории му­ниципального образования или на его части. В опросе имеют право участвовать жители муниципального образования, обла­дающие избирательным правом.

Порядок назначения и проведения опроса граждан определя­ется уставом муниципального образования и (или) норматив­ными правовыми актами представительного органа местного самоуправления.

Инициатива проведения опроса граждан может принадле­жать:

1) представительному органу местного самоуправления или главе муниципального образования — по вопросам местного значения;

2) органам государственной власти субъекта РФ — для уче­та мнения граждан при принятии решений об изменении це­левого назначения земель муниципального образования для объектов регионального и межрегионального значения.

Результаты опроса носят рекомендательный характер.

 

Обращения граждан в органы местного самоуправления

► Обращениями граждан в органы местного самоуправления являются изложенные в устной или письменной форме индиви­дуальные или коллективные предложения, заявления, жалобы и ходатайства граждан.

Статья 33 Конституции РФ закрепляет право граждан об­ращаться лично, а также направлять индивидуальные и кол­лективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Процессуальные гарантии данной конституционной нормы закреплены в Федеральном законе от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».

► Предложение — это обращение гражданина, направленное на совершенствование организации и деятельности органов и долж­ностных лиц местного самоуправления, принимаемых муници­пальных нормативных правовых актов, улучшение социально- экономической и иных сфер местной жизни, деятельности предприятий, учреждений и организаций, расположенных на территории муниципального образования, по решению вопросов местного значения, реализации прав и свобод граждан. Заявление — это обращение гражданина с просьбой о содей­ствии в реализации принадлежащих ему или другим лицам прав, предусмотренных Конституцией РФ и действующим законода­тельством.

Заявление — обращение гражданина по поводу реализации принад­лежащих ему прав, закрепленных Конституцией РФ, иными законами Российской Федерации, законами субъектов Федерации.

Жалоба — обращение гражданина с просьбой о восстановле­нии или защите его нарушенных прав, свобод или законных инте­ресов либо прав, свобод или законных интересов других лиц, нарушенных действиями (бездействием), ре­шениями органов местного самоуправления, их должностными и вы­борными лицами руководителями предприятий, учреждений и общест­венных объединений.

Ходатайство — это письменное обращение гражданина с просьбой о при­знании за ним определенного статуса, прав, льгот, гарантий и преимуществ, с представлением необходимых документов, их подтверждающих.

Коллективное обращение — обращение двух или более граждан в письменном виде, содержащее частный интерес, либо обращение, принятое на митинге, собрании и подписанное организаторами и (или) участниками митинга или собрания, имеющее общественный характер.

Устное обращение гражданина в органы и к должностным лицам местного самоуправления возможно в ходе личного при­ема граждан руководителями органов и должностными лицами местного самоуправления, в ходе отчетов этих лиц перед на­селением, их встреч и бесед с жителями муниципального об­разования, по телефону и в иных формах. Информация о по­рядке личного приема граждан, месте, днях и часах приема доводится до сведения населения.

3. Классификация органов местного самоуправления.

Органы местного самоуправления как субъекты управления муниципальным хозяйством классифицируются по следующим основаниям: 1. По способу образования органы местного самоуправления могут быть разделены на выборные и другие. Наличие выборных органов местного самоуправления обязательно, т.к. это один из основных принципов местного самоуправления. Другие создаются по мере необходимости и в свою очередь могут подразделяться на формируемые на добровольной основе с последующим утверждением, на основе назначения, на основе кооптации по установленным нормам и т.п. 2. По объему и характеру компетенции различаются органы управления: Органы местного самоуправления общей компетенции выполняют функции по решению всего комплекса задач местного значения. Органы управления отраслевой компетенции выполняют частные функции руководства определенной отраслью или сферой деятельности. Органы управления межотраслевой компетенции выполняют, как правило, общие функции муниципального управления и на основе их реализации осуществляют межотраслевую координацию. Органы управления специальной компетенции осуществляют исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и другие функции в установленных сферах ведения. К этим органам относятся комиссии. 3. Деление по предметам ведения связано с тем, что органы МСУ не только решают вопросы местного значения, отнесенные к ведению МСУ, но и исполняют отдельные государственные полномочия, возложенные на них органами государственной власти. 4. Классификация по способу принятия решений вводится в силу того, что в зависимости от характера решений последние могут приниматься в коллегиальном порядке или единолично. Коллегиальное принятие решений присуще выборным органам. В то же время вопросы оперативного управления более эффективно решаются на основе единоначалия, при котором конкретными сферами деятельности управляют профессионалы, которые несут ответственность за результаты этой деятельности. 5. По выполняемым функциям органы местного самоуправления делятся на представляющие интересы населения (проектная функция) и реализовывающие эти интересы (программная функция).