28.2. Государственное программирование

Наиболее развитой формой государственного планирования в национальном масштабе стало и продолжает быть осуществление крупных государственных социально-экономических программ, именуемых обычно целевыми, комплексными программами. Характерно, что государственные экономические программы, из­вестные также под названием экономических проектов, получили широкое рас­пространение как в странах с централизованной, так и в странах с рыночной экономикой, хотя способы разработки программ, управления их реализацией, финансирования заметно различаются.

Принято считать, что первой советской государственной социально-эконо­мической программой был принятый в 1922 году план ГОЭЛРО (государствен-

ный план электрификации России), а затем была осуществлена программа инду­стриализации экономики. Однако систематическая разработка государственных комплексных программ относится к периоду 60—70-х годов. В это время разрабаты­ваются и начинают осуществляться такие крупнейшие долгосрочные государствен­ные комплексные программы, как продовольственная, энергетическая, подъема сельского хозяйства Нечерноземной зоны, освоения нефтяных богатств Западной Сибири, строительства Байкало-Амурской магистрали, подъема машинострое­ния, автоматизации планирования и управления. О масштабах этих программ можно судить по тому факту, что для осуществления энергетической программы требо­валось вложить более 100 миллиардов рублей, а продовольственной — более 200 миллиардов (рубль того периода был примерно равноценен доллару).

Наряду с социально-экономическими программами в каждом пятилетнем плане намечалось осуществление доброй сотни научно-технических программ.

Любопытно, что программный бум 70-х годов в Советском Союзе возник в качестве реакции на развернувшуюся в 60-е годы в США по инициативе мини­стра обороны Р. Макнамары разработку крупных государственных оборонных про­грамм, а также на получившее распространение в эти годы в США осуществление государственных социальных программ. Однако ввиду кардинального различия экономических систем воспроизвести американскую практику государственного программирования было практически невозможно, да к этому и не стремились советские руководители.

В капиталистических странах государственный характер программ проявлялся в постановке целей и бюджетном финансировании программных государственных заказов, остальное брал на себя рыночный механизм, В Советском Союзе про­граммы формировались подобно планам как совокупность директивных, адрес­ных заданий ее исполнителям, финансируемых из плановых источников. В этих условиях требовалось постоянное управление реализацией программ со стороны государственных органов, сопровождаемое поиском источников текущего финан­сирования программных мероприятий. Это одна из причин невыполнения многих государственных экономических программ советского периода.

Были и другие, не менее важные причины неудовлетворительных результатов государственного экономического программирования в Советском Союзе, затя­гивания сроков исполнения, невыполнения и прекращения осуществления круп­ных комплексных программ. Количество общегосударственных программ с объе­мом капитальных вложений в несколько десятков миллиардов рублей приблизи­лось к концу 70-х годов до двадцати, на их совместную реализацию требовался годовой объем инвестиций порядка 200 миллиардов рублей, что намного превы­шало возможности государственного бюджета?

Приходится, к сожалению, отмечать, что печальный опыт срыва выполнения государственных программ ввиду явного несоответствия их инвестиционных зап­росов возможностям государственного бюджета основательно забыт в 90-е годы. Новый программный бум, проявившийся в принятии огромного. пакета феде­ральных целевых комплексных программ (так они стали именоваться в России период перехода к рыночной экономике), без четкого видения источников фй нансирования способен привести к уже известным плачевным результатам.

В советский период предпринимались бесплодные попытки соединить гос] дарственные комплексные программы с государственными пятилетними и год<

выми планами экономического и социального развития, «вписать» программы в планы, сделать их составной частью планов. Но так как пятилетние и годовые планы привязаны к четко обозначенным срокам начала и окончания планового периода, а комплексные программы формировались зачастую стихийно, в меж­плановый период, то согласовать программы и планы не представлялось возмож­ным. Программы, по крайней мере на начальном этапе своего принятия и осуще­ствления, становились дополнением к плану, добавочной нагрузкой на уже при­нятый, сбалансированный план и потому дестабилизировали и без того ненадеж­ные планы. Лишь при разработке последующих планов удавалось в той или иной степени вписать намеченные программой мероприятия в очередной государствен­ный план.

Существенные трудности были связаны с управлением разработкой и реали­зацией государственных комплексных программ. В силу своей комплексности це­левые .программы носят чаще всего межотраслевой и межрегиональный характер. Поэтому организацию их разработки и осуществления трудно возложить на орга­ны отраслевого и регионального управления. В результате приходилось создавать специальные временные комиссии по управлению программой или возлагать эти функции на ведомственные, отраслевые, региональные органы. Эта проблема со­храняет свою актуальность и в условиях рыночной экономики, но намного облег­чается, так как на помощь организационно-распорядительному управлению про­граммой приходит рыночный механизм.

Разработка и осуществление федеральных и региональных целевых комплекс­ных программ в переходный период, унаследовав некоторые черты программно-целевого планирования советского периода, обрела принципиально новые черты.

Программы уже не рассматриваются как часть государственного планирова­ния и тем самым обретают значительную самостоятельность, приближаются к крупным социально-экономическим проектам. Вместе с тем обилие разнообраз­ных программ ставит на повестку дня вопрос о сочетании, сопряжении, взаимо­действии разных программ между собой, о построении системы взаимосвязанных программ.

Если в советский период приходилось прежде всего думать о прямом обеспе­чении программ материальными и трудовыми ресурсами, то в условиях рынка на первый план выходят объемы и источники финансирования целевых комплексных программ.

Отпадает необходимость в предварительной жесткой привязке мероприятий программы к их исполнителям в форме директивных заданий со стороны цент­ральных органов. При наличии финансовых ресурсов в условиях свободного рынка обладатель этих ресурсов без особого труда найдет, а точнее, наймет исполните­лей программы. Приказной, порученческий подход необходим в исключительных случаях и применим только к государственной организации.

Остановимся вкратце на методических вопросах государственного программи­рования, заключающегося в разработке и практическом осуществлении государ­ственных целевых комплексных программ.

Под целевой экономической программой понимается совокупность увязанных в пространстве и во времени, по содержанию, ресурсам, исполнителям мероприя­тий (действий) социального, научно-технического, производственно-технологи-

ческого, организационного, природоохранного характера, ориентированных на достижение единой цели, решение единой экономической проблемы.

Ключевым свойством программ служит их связь с породившей программу эко­номической проблемой. Программы, собственно, и есть инструмент решения наи­более острых, настоятельных, безотлагательных проблем, сосредоточения ресур­сов на этом направлении. Поэтому великое искусство государственного программ­ного планирования состоит в знании проблем, умении их анализировать и выде­лять наиболее острые и значимые проблемы из всей их совокупности. Такая задача выбора, как всегда бывает в экономике, сопряжена с ограниченностью ресурсов, которыми обладают государство, общество, страна для решения великого множе­ства стоящих перед ними проблем.

В этом свете определяющую роль играет приоритетность проблем. Ахиллесова пята государственного программирования состоит в том, что с его помощью пы­таются решить все или подавляющее большинство стоящих перед страной, госу­дарством социально-экономических проблем. Это бесплодная затея, так как на решение всех проблем в осязаемые, располагаемые сроки заведомо не хватит не только имеющихся, но и потенциально располагаемых ресурсов. Поэтому целевые комплексные программы призваны способствовать решению и решать только тот относительно узкий круг проблем, которые, с одной стороны, носят заведомо безотлагательный характер и, с другой стороны, обладают ресурсными источни­ками для своего осуществления.

При этом следует иметь в виду, что государство и общество расходуют свои материальные, трудовые, финансовые, информационные ресурсы не только для реализации мероприятий целевых комплексных программ, но и для массы других «внепрограммных» мероприятий, действий, процессов, объектов. Более того, даже в пределах государственного бюджета программы не должны поглощать более половины его финансовых возможностей.

Характерной особенностью программ, отличающей их, в частности, от пла­нов, служит то, что они составляются, формулируются в терминах мероприятий, то есть действий, направленных на достижение программной цели. Мероприятия — язык комплексной экономической программы. Система программных меропри­ятий призвана дать ответ на вопрос; что, когда, как и кто должен сделать, чтобы в итоге была решена в намеченные сроки программная проблема. При этом, как отмечалось в определении программы, она представляет не простой перечень ме­роприятий, а их систему, то есть согласованную, взаимоувязанную совокупность, отражающую их последовательность, содержательную связь, целеориентирован-ность.

Комплексным программам свойственна четко выраженная логика построе­ния, характеризуемая формулой «цели — пути и способы достижения целей -необходимые ресурсы и источники их получения» ( в короткой формулировке «цели — пути — средства»). Такая логика находит свое отражение в структуре целевой комплексной программы.

В укрупненном виде структуру программы можно представить в виде совокуп­ности следующих основных частей (блоков):

а) целевой блок (система целей и целевых задач);

б) исполнительный (система мероприятий);

в) ресурсный блок (ресурсы и их источники);

г) организационный блок (организация разработки и выполнения програм­мы).

Обычно комплексная программа содержит:

1. Анализ программной проблемы и обоснование необходимости ее решения программным образом.

2. Цели и задачи программы с выделением генеральной цели, ее разделением на подцели и формированием задач программы, выделение подпрограмм в соста­ве программ.

3. Мероприятия отдельных подпрограмм, входящих в программу с указанием их содержания, сроков исполнения, намечаемых исполнителей.

4. Потребности программы в разных видах ресурсов, источники и способы получения необходимых ресурсов. Финансирование программы.

5. Организационные формы управления разработкой и осуществлением про­граммы контроля за ходом реализации. План-график (сетевой график) выполне­ния программы.

6. Оценка эффективности программы в целом, отдельных подпрограмм и круп­нейших мероприятий.

7. Сводные показатели программы.

Приведенная типовая структура может варьироваться в зависимости от вида, масштабов, продолжительности программного периода.

Четкого алгоритма, содержания методов разработки целевых комплексных программ не существует, практически каждая программа обладает выраженным своеобразием методики ее разработки, зависящей к тому же от состава и квали­фикации разработчиков. В то же время очевидно, что разработка любой програм­мы начинается с прогнозно-аналитической стадии, изучения состояния программ­ной проблемы, исследования тенденций. Затем генерируются и сопоставляются варианты способов достижения целей, программных мероприятий, используемых ресурсов, осуществляется отбор эффективных вариантов в рамках располагаемых ресурсов, заранее заданных заказчиком программы ресурсных ограничений и сро­ков осуществления программы. Разработка сопровождается проведением ряда рас­четов с использованием балансовых, нормативных зависимостей.

Разработка любой целевой комплексной программы представляет собой ите­ративный, циклический процесс последовательных приближений, состоящий из прямых и возвратных циклов, в ходе которых может происходить корректировка первоначально намеченных целей и задач программы, уточнение представлений о требуемых ресурсах и сроках реализации программы.