Глава 2. Противодействие экстремистской и террористической деятельности, опыт, основные направления

В последние годы проявления экстремистской и террористической деятельности значительно уменьшили свой потенциал, хотя эти негатив­ные явления остаются и их нельзя недооценивать. Поэтому важен анализ политико-правовых основ противодействия экстремизму и терроризму.

2.1. Политико-правовые основы противодействия экстремизму и терроризму.

Политико-правовая система противодействия экстремистской и террористической деятельности учитывает конституционное положение, что в основе российского законодательства находятся общепризнанные принципы и нормы международного права и договоренности.

Основой системы противодействия является создание международ­ных документов, касающихся вопросов экстремизма и терроризма и ин-компорацию ее законодательством Российской Федерации.

Международные документы против борьбы с терроризмом создава­лись после второй мировой войны. Это - Женевская конвенция 1949 года о защите жертв войны; конвенция 1948 года о предупреждении преступ­лений геноцида и наказании за него; конвенция 1973 года о предотвра­щении и наказании преступлений против лиц, пользующихся междуна­родной защитой.

Международное сообщество решительно осудило политику и прак­тику терроризма в международных отношениях как метод ведения дел с другими государствами и народами. Генеральная Ассамблея ООН 17.12.1984 года на 39-ой сессии приняла резолюцию «О недопустимости политики государственного терроризма и любых действий, направленных на подрыв общественно-политического строя в других суверенных госу-

78

дарствах». Она требует от всех государств не предпринимать каких-либо действий, направленных на вооруженное вмешательство и оккупацию, насильственное изменение или подрыв общественно-политического строя государств, дестабилизацию и свержение правительства, и, в част­ности, не начинать под каким бы то ни было предлогом военные дейст­вия. В последние годы приняты также Итоговые документы Парижского совещания министров «восьмерки» по борьбе с терроризмом от 30.07.1996 (принят пакет из 25 мер, рекомендованных государствам). 15 декабря 1998 года принята конвенция о борьбе с бомбовым терроризмом, 9 декабря 1999 принята конвенция о борьбе с финансированием терро­ризма.

На 54-ой сессии Генеральной Ассамблеи ООН (сентябрь 1999) по инициативе России впервые постоянные члены Совета Безопасности ООН (Россия, Великобритания, Китай, США и Франция) приняли специ­альное заявление по борьбе с терроризмом, на основе которого была под­готовлена соответствующая резолюция Совета Безопасности. Это позво­лило расширить правовое поле усилий правового сообщества по борьбе с международным терроризмом.

Совет Безопасности ООН 9 октября 1999 года принял специальную по борьбе с терроризмом, в которой обращалось внимание на необходи­мость активизации борьбы с терроризмом на национальном уровне и ук­реплении под эгидой ООН эффективного международного сотрудничест­ва в этой области, «обращали внимание «на жизненно важную роль ООН в деле укрепления международного сотрудничества по борьбе с терро­ризмом». Совет Безопасности призвал все государства принять меры «по предотвращению и пресечению на своей территории всеми законными средствами деятельности по подготовке и финансированию любых актов терроризма» и эффективной проверке лиц, совершивших преступление и ищущих убежища на территории того или иного государства.

79

Большие усилия по борьбе с терроризмом предпринимались после распада СССР государствами СНГ. Совет Межпарламентской ассамблеи СНГ 13 июня 2000 года рассмотрел вопрос о солидарном противодейст­вии международному терроризму и принял заявление «О солидарной поддержке действий Российской федерации по борьбе с международным терроризмом в Чечне». Ассамблея поддержала создание единого анти­террористического центра и принятие программы государств - участни­ков СНГ по борьбе с международным терроризмом и иными проявления­ми экстремизма и заявила о своей готовности участвовать в ее реализа­ции. Под эгидой совета руководителей органов безопасности и спец­служб СНГ' действует созданный в 2000 году Антитеррористический центр Содружества. Реализуется также разработанная исполнительным комитетом СНГ программа государств-участников Содружества по борь­бе с международным терроризмом и иными проявлениями экстремизма.

Интеграция России в мировое «Антитеррористическое пространст­во» способствует ее участию в реализации действующих международных конвенций по борьбе с различными проявлениями терроризма.

В 2000 году президентом Российской федерации подписан Феде­ральный закон «О ратификации Европейской конвенции о пресечении терроризма» (1977 год). Россия также подписала конвенцию о борьбе с финансированием терроризма, в которой финансирование террористиче­ской деятельности квалифицируется как уголовное преступление.

Существенному укреплению правовой базы контртеррористиче­ской операции, в объединении всех антитеррористических сил России содействует Указ Президента Российской Федерации от 6 марта 2006 го­да «О противодействии терроризму» и создании национального антитер­рористического комитета.

В соответствии с принятым 5 июня 2006 года законом «О внесении изменений в отдельные факты российской федерации в связи с приняти-

80

ем закона «О ратификации конвенции Совета Европы о предупреждении терроризма» и «О противодействии терроризму» разрешается использо­вать вооруженные силы и спецслужбы Российской Федерации для унич­тожения террористов за пределами России. В данном случае не предпола­гается ввод войск в то или иное государство для пресечения междуна­родной террористической деятельности. Главное оружие - проведение скрытых и адресно-точных операций¹.

При организованной поддержке ЮНЕСКО (02.05.2002) принята ре­золюция «Терроризм и СМИ», в которой говорится о фундаментальной роли СМИ, в том числе по вопросам, касающимся терроризма.

Борьба против современного терроризма должна быть многоплано­вой и беспощадной. В России ее правовой основой являются общепри­знанные нормы международного права и развивающееся в России зако­нодательство в отношении экстремизма и терроризма.

Создан целый ряд международных документов, направленных про­тив терроризма. Это - Женевская конвенция 1948 года о преступлении геноцида и наказании за него; резолюция Генеральной Ассамблеи ООН 1984 года «О недопустимости политики государственного терроризма и любых действий, направленных на подрыв общественно-политического строя в других суверенных государствах»; Итоговый документ Париж­ского совещания Министров «восьмерки» по борьбе с терроризмом 1996 года; Международная конвенция о борьбе с бомбовым терроризмом 1998 года; Конвенция о борьбе с финансированием терроризма 1999 года; спе­циальная резолюция Совета Безопасности ООН по борьбе с терроризмом 1999 года, в котором заявлено о необходимости активизации борьбы с терроризмом на национальном уровне и укреплении под эгидой ООН эффективного международного сотрудничества в этой области. Совет

¹ См.: Капто А.С, Энциклопедия в П-х т., т. II, М. 2008, С. 352.; Международно-правовые основы борьбы с терроризмом. Сборник документов / Составитель B.C. Об­нинский. - М„ 2003. С.480.

81

безопасности призвал все государства принять меры «по предотвраще­нию и пресечению на всей территории всеми законными средствами дея­тельности по подготовке и финансированию любых актов терроризма».

В Резолюции Совета Безопасности ООН по борьбе с терроризмом (2001 год) обращается внимание, что финансирование и поддержка тер­рористов объявлены уголовно-наказуемыми преступлениями.

В Российской Федерации в 2000 году был принят Федеральный за­кон «О ратификации Европейской конвенции о пресечении терроризма». В этом же году Россия подписала Конвенцию о борьбе с финансировани­ем терроризма. В ней финансирование террористической деятельности квалифицируется как уголовное преступление.

Проблема экстремизма и терроризма постоянно находится в поле зрения руководства страны. Большой вклад в борьбу с политическим тер­роризмом и его преодоление внес В.В. Путин. Еще в 2002 году В.В. Пу­тин в обращении к россиянам сказал: «Враг силен и опасен, бесчеловечен и жесток. Это международный терроризм. Пока он не побежден, люди не могут чувствовать себя в безопасности. Но он должен быть побежден»¹. Программные задачи перед обществом в преодолении терроризма были представлены В.В. Путиным в обращении к народу в связи с террористи­ческим актом в Беслане.

В сентябре 2004 года, в связи с захватом террористами 1 сентября школы № 1 в Беслане (Республика Северная Осетия - Алания) был издан Указ «О неотложных мерах по повышению эффективности борьбы с тер­роризмом». В Обращении Президента В.В. Путина в связи с трагедией в Беслане была поставлена задача «...создать новую систему взаимодейст­вия сил и средств, осуществляющих контроль на Северном Кавказе..., не-

См.: Российская газета, 28 октября 2002 г.

82

обходимы новые подходы к деятельности правоохранительных орга­нов»¹.

Системный подход в борьбу с терроризмом осуществляется Прави­тельством Российской Федерации. Непосредственное осуществление борьбы с терроризмом в пределах своей компетенции связано с деятель­ностью ФСБ РФ; МВД РФ; ФСО РФ; Министерства обороны РФ; ФПС РФ.

Успешному противодействию терроризму на территории России способствовало выстраивание системы в деятельности федеральных и ре­гиональных органов государственной власти, на что были направлены Указы Президента и его поручения Правительству Российской Федера­ции.

Правительству совместно с министерством обороны, Министерст­вом внутренних дел, МЧС, Министерством юстиции, Федеральной служ­бой безопасности и Федеральной службой по контролю за оборотом нар­котиков было поручено в 2-недельный срок разработать и представить предложения по созданию новой системы взаимодействия сил и средств, участвующих в урегулировании ситуации на территории Северо-Кавказского региона РФ, и по созданию системы предотвращения и лик­видации кризисных ситуаций на территории России.

Помимо этого, Правительству в месячный срок было поручено со­вместно с МВД, Минобороны, МЧС и ФСБ представить предложения по созданию эффективной системы государственного управления в кризис­ных ситуациях, предусмотрев выработку адекватных мер по предупреж­дению и предотвращению терроризма в любой форме (применение или угроза применения взрывных устройств, включая ядерные, радиоактив­ных, химических, биологических, токсических, отравляющих, сильно­действующих, ядовитых веществ, захват заложников и другие формы),

См.: Российская газета, 15 сентября 2004 г.

83

техногенных аварий и катастроф, локализации их последствий, а также по своевременному оповещению населения о кризисных ситуациях или угрозе возникновения таких ситуаций; утвердить соответствующие пла­ны действий в кризисных ситуациях Правительства РФ, министерств и других федеральных органов исполнительной власти совместно с орга­нами исполнительной власти субъектов Федерации.

Также Правительству совместно с ФСБ и МВД было поручено раз­работать комплекс мер по предупреждению и пресечению террористиче­ских проявлений на объектах транспорта, энергетики и связи в местах массового пребывания людей, в образовательных и медицинских учреж­дениях, а также утвердить перечни объектов повышенной опасности по всем субъектам Федерации.

Кроме этого, Правительству поручалось в месячный срок совмест­но с Федеральной службой безопасности, Министерством внутренних дел и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации создать условия, способствующие участию граждан и их объединений в обеспечении безопасности, предупреждении и пресечении террористиче­ских проявлений.

Вырабатывались принципиально новые подходы к организации деятельности правоохранительных органов, с учетом проведения меро­приятий в рамках административной реформы.

Министерству иностранных дел совместно с Федеральной службой безопасности, Службой внешней разведки Российской Федерации и Ми­нистерством внутренних дел в целях недопущения въезда в Российскую Федерацию лиц для участия в террористической деятельности поручено принять меры по усилению контроля за выдачей виз дипломатическими представительствами и консульскими учреждениями Российской Феде­рации за рубежом, а также по упорядочению пересечения государствен-

84

ной границы Российской Федерации гражданами тех стран, с которыми Российская Федерация имеет соглашения о безвизовом въезде.

Указом Президента от 15 февраля 2006 года № 116 «О мерах по противодействию терроризму» образован национальный антитеррори­стический комитет под председательством директора Федеральной служ­бы безопасности Российской Федерации; образованы для координации деятельности территориальных органов исполнительной власти субъек­тов Российской Федерации и органов местного самоуправления по про­филактике терроризма, а также по минимизации и ликвидации последст­вий его проявлений антитеррористические комиссии в субъектах Россий­ской Федерации, руководителями антитеррористических комиссий в субъектах Российской Федерации по должности являются высшие долж­ностные лица (руководители высших исполнительных органов государ­ственной власти) субъектов Российской Федерации.

Для организации планирования применения сил и средств феде­ральных органов исполнительной власти и их территориальных органов по борьбе с терроризмом, а также для управления контртеррористиче­скими операциями в составе Комитета образован Федеральный опера­тивный штаб.

Для управления контртеррористическими операциями в субъектах Российской Федерации также образованы оперативные штабы.

Терроризм в любой форме — это нарушение прав человека, прежде всего, права на жизнь. Защита этих прав определяется международными документами. Однако, выработанные Организацией Объединенных На­ций защитные от терроризма нормы и принципы международного права, в области прав человека фактически не работают. Примером этому может служить принятая Генеральной Ассамблеей в 1986 году Декларация о праве на развитие. В 1993 году Всемирная конференция по правам чело­века подтвердила, что право на развитие является составной частью прав

85

человека и основных свобод. Были выявлены препятствия на пути осуще­ствления Декларации, рекомендованы способы, которые позволили бы всем государствам реализовать право на развитие.

В Декларации о праве на развитие констатируется «право народов на самоопределение в его экономических, политических, социальных и культурных аспектах составляет суть права на развитие. Подход к разви­тию, учитывающий права человека, должен предполагать то, что все на­роды обладают универсальным правом определять свою собственную экономическую, социальную, политическую и культурную систему и вы­рабатывать собственную политику, соответствующих их положению и их конкретным потребностям, без вмешательства, принуждения или угроз извне».

Примером нарушения этого международного права и проявления крайних форм этнополитического терроризма является вооруженное ре­шение Грузией территориального вопроса путем геноцида осетинского народа, уничтожение и вытеснение его в целях очищения исконной тер­ритории этого народа и заселения ее грузинами.

Геноцид (греческое genos род + caedere убивать, буквально «унич­тожение рода, племени») — истребление отдельных групп населения по расовым, национальным или религиозным мотивам. Геноцид органиче­ски связан с фашизмом и расизмом.

Лозунг Гамсахурдиа в начале 90-х годов прошлого века и уничто-жительные действия президента Грузии Саакашвили в отношении Юго-осетин в августе 2008 года преследуют одну и ту же цель «Грузия для грузин», и, фактически, являются ничем иным, как геноцидом в отноше­нии к Юго-осетинскому народу.

В посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Со­бранию обращалось внимание на то, что укрепление правопорядка неот­делимо от устранения источников террористической агрессии на терри-

86

тории России. За последние годы было сделано достаточно много серьез­ных шагов в борьбе с террором.

Ключевой составляющей государственной политики в области про­тиводействия терроризму, безусловно, является формирование необхо­димой в создавшейся ситуации правовой основы функционирования всех государственных институтов. В целом, действующее российское законо­дательство по вопросам национальной безопасности насчитывает более 70 федеральных законов, 200 указов Президента Российской Федерации, около 500 постановлений Правительства Российской Федерации, а также другие подзаконные акты¹.

Многогранность такого явления, как терроризм, постоянное изме­нение стратегии и тактики террористической деятельности, активизация и рост терактов заставляют российских законодателей постоянно совер­шенствовать действующую правовую систему по противодействию тер­роризму и его проявлениям.

Значительно дополнена и усовершенствована нормативная право­вая основа противодействия терроризму, повышена ее эффективность.

5 февраля 2007 года принят Федеральный закон № 13-ФЗ «Об осо­бенностях управления и распоряжения имуществом и акциями организа­ций, осуществляющих деятельность в области использования атомной энергии, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Рос­сийской Федерации».

12 апреля 2007 года принят Федеральный закон № 51-ФЗ «О внесе­нии изменений в статью 7 Федерального закона «О противодействии ле­гализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем и фи­нансированию терроризма», устанавливающий единый подход к норма­тивно-правовому регулированию деятельности организаций, осуществ­ляющих операции с денежными средствами или иным имуществом. 28

¹ См.: Доклад Совета Федерации Федеральному Собранию 2007. М., 2008, С. 236.

87

ноября 2007 года принят Федеральный закон № 275-ФЗ «О внесении из­менений в статьи 5 и 7 Федерального закона «О противодействии легали­зации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финанси­рованию терроризма», направленный на совершенствование правового механизма противодействия легализации преступных доходов и финан­сированию терроризма, в том числе в части противодействия отмыванию коррупционных доходов. Федеральным законом от 10 мая 2007 года № 70-ФЗ «О внесении изменений в статьи 214 и 244 Уголовного кодекса Российской Федерации и статью 20.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» введена административная ответ­ственность за изготовление, сбыт или приобретение в целях сбыта наци­стской атрибутики или символики, либо атрибутики или символики, сходных с нацистской атрибутикой или символикой до степени смеше­ния, направленные на их пропаганду. Федеральным законом от 10 мая 2007 года № 71-ФЗ «О внесении изменения в статью 13 Федерального за­кона «О противодействии экстремистской деятельности» органам проку­ратуры предоставлено право обращаться в суд с представлением о при­знании информационных материалов экстремистскими по месту их обна­ружения и распространения. 24 июля 2007 года принят Федеральный за­кон № 211 -ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные ак­ты Российской Федерации в связи с совершенствованием государствен­ного управления в области противодействия экстремизму», который рас­ширяет определение понятия «экстремистская деятельность (экстре­мизм)» и усиливает уголовную ответственность за преступления экстре­мистской направленности. В целях совершенствования государственного управления в области противодействия терроризму и в соответствии с решением Национального антитеррористического комитета (протокол от 13 февраля 2007 года № 6/ДСП, пункт 3 раздела VIII) был подготовлен и подписан Указ Президента Российской Федерации от 4 ноября 2007 года

88

№ 1470 «О внесении изменений в Положение о Национальном антитер­рористическом комитете, в состав Национального антитеррористического комитета по должностям и в состав Федерального оперативного штаба по должностям, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 15 февраля 2006 года № 116»). Для совершенствования организацион­ного взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, вхо­дящих в Национальный антитеррористический комитет, подготовлен проект указа Президента Российской Федерации «Вопросы Национально­го антитеррористического комитета» (проектом данного указа преду­сматривается введение должности помощника руководителя федерально­го органа исполнительной власти с целью повышения эффективности взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с аппара­том) .

Во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 15 февраля 2006 года № 116 «О мерах по противодействию терроризму» и в соответствии с решением Национального антитеррористического коми­тета для осуществления процедуры комплектования должностей в аппа­ратах оперативных штабов в субъектах Российской Федерации подготов­лен проект указа Президента Российской Федерации «О внесении изме­нений в Указ Президента Российской Федерации 21 октября 2004 года № 1344 «Об особенностях прикомандирования военнослужащих, проходя­щих военную службу по контракту в федеральных органах государствен­ной охраны, к органам, учреждениям и организациям».

19 июля 2007 года издано постановление Правительства Россий­ской Федерации № 456, которым утверждены Правила физической защи­ты ядерных материалов, ядерных установок и пунктов хранения ядерных материалов.

См.: Доклад Совета Федерации Федеральному Собранию. С. 237.

89

Принято постановление Правительства Российской Федерации от 6 октября 2007 года № 651 «О внесении изменений в постановление Пра­вительства Российской Федерации от 9 февраля 2004 года № 65». Ука­занное постановление Правительства Российской Федерации определяет перечень должностных лиц, имеющих право предоставлять дополнитель­ные гарантии и компенсации сотрудникам и военнослужащим специаль­ных сил по обнаружению и пресечению деятельности террористических организаций и групп, их лидеров и лиц, участвующих в организации и осуществлении террористических акций на территории Северо-Кавказского региона Российской Федерации.

Правительством Российской Федерации издано постановление от 3 ноября 2007 года № 743 «О внесении изменений в некоторые акты Пра­вительства Российской Федерации по вопросам противодействия легали­зации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем и финанси­рованию терроризма», которым дополнен перечень организаций, осуще­ствляющих операции с денежными средствами или иным имуществом и обязанных предоставлять информацию в Росфинмониторинг.

В соответствии с решением Национального антитеррористического комитета (далее - Комитет) от 16 октября 2007 года межведомственной рабочей группой из числа представителей заинтересованных федераль­ных органов исполнительной власти осуществляется подготовка предло­жений по формированию и развертыванию системы инструментального надзора за перемещением ядерных материалов и радиоактивных веществ на территории Российской Федерации.

В целях реализации Федерального закона «О противодействии тер­роризму» в 2007 году был принят ряд законодательных актов .

Вопросы социальной реабилитации лиц, пострадавших в результате террористического акта, и лиц, участвующих в борьбе с терроризмом,

¹ См.: Там же, С. 238.

90

предусмотренные Федеральным законом «О противодействии террориз­му», нашли отражение в постановлении Правительства Российской Фе­дерации от 12 января 2007 года № 6 «Об утверждении правил осуществ­ления социальной реабилитации лиц, пострадавших в результате терро­ристического акта, а также лиц, участвующих в борьбе с терроризмом».

Постановлением Правительства Российской Федерации от 6 июня 2007 года № 352 «О мерах по реализации Федерального закона «О проти­водействии терроризму» регламентировано применение оружия и боевой техники Вооруженными Силами Российской Федерации для устранения угрозы террористического акта в воздушной среде, во внутренних во­дах, в территориальном море, на континентальном шельфе Российской Федерации, а также применение Вооруженными Силами Российской Фе­дерации оружия, боевой техники и специальных средств при участии в проведении контртеррористической операции.

Накопленный опыт профилактических антитеррористических ме­роприятий, а также результаты анализа деятельности по предотвращению возможных диверсионно-террористических актов на объектах повышен­ной опасности и в местах массового пребывания граждан дает основания ставить вопрос о необходимости совершенствования системы реагирова­ния на угрозы террористического характера, в том числе порядка опове­щения о них населения. Президентом Российской Федерации поддержано предложение Комитета о законодательной регламентации уровней терро­ристической опасности в России или в отдельных ее субъектах. При опо­вещении населения об определенном уровне террористической опасности каждый будет знать, что именно он должен делать, как себя вести, кому сообщать о тех или иных настораживающих признаках и фактах. В на­стоящее время НАК разработаны проекты Концепции государственной системы реагирования на террористические угрозы и соответствующего нормативного правового акта.

91

Кроме того, решением Комитета сформированы межведомственные рабочие группы, разработавшие проекты нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность федеральных органов исполнительной власти - субъектов контртеррористических операций.

В настоящее время ФСБ России с заинтересованными федеральны­ми органами исполнительной власти завершает согласование проектов совместных нормативных правовых актов по вопросам организации осу­ществления контртеррористических операций, в частности Инструкции о порядке подготовки и проведения контртеррористических операций и Наставления о порядке организации, подготовки и проведения антитер­рористических учений.

Комитетом планируется внедрить в практику типовые требования к обеспечению антитеррористической защищенности потенциально опас­ных объектов промышленности и энергетики и утверждение их норма­тивным правовым актом Правительства Российской Федерации. Необхо­димо регламентировать обязанности руководителей государственных и частных предприятий по обеспечению антитеррористической защищен­ности критически важных объектов и объектов первоочередных устрем­лений террористов, что, в свою очередь, позволит установить их персо­нальную ответственность за нарушения законодательства в области про­тиводействия терроризму¹.

Продолжена работа по имплементации международно-правовых актов в законодательство Российской Федерации.

Так, Федеральным законом от 24 июля 2007 года № 201-ФЗ рати­фицирована Конвенция о маркировке пластических взрывчатых веществ в целях их обнаружения от 1 марта 1991 года.

В 2007 году был принят ряд поправок к Федеральному закону от 7 августа 2001 года № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыва-

¹ См.: Доклад Совета Федерации Федеральному Собранию. С. 239

92

нию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терро­ризма», которые были направлены на ужесточение контроля за финансо­выми потоками денежных средств.

В октябре 2007 года на заседании Совета глав государств -участников СНГ в Душанбе подписан Договор государств - участников СНГ о противодействии легализации (отмыванию) преступных доходов и финансированию терроризма. В настоящее время проводятся внутриго­сударственные процедуры, необходимые для вступления указанного До­говора в силу для Российской Федерации.

Проводятся внутригосударственные процедуры, необходимые для подписания и ратификации Российской Федерацией Конвенции Совета Европы об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности и о финансировании терроризма от 16 мая 2005 года.

В настоящее время достаточно остро стоит вопрос о том, чтобы внести изменения в уголовно-процессуальное законодательство в целях исключения рассмотрения уголовных дел о преступлениях террористиче­ского характера с участием судов присяжных, которые в силу специфики и особенностей уголовных дел о преступлениях террористического ха­рактера зачастую не способны выносить объективные вердикты.

В этих целях подготовлен проект федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации».

Сегодня стало очевидным, что борьба с экстремизмом не может яв­ляться прерогативой одних только правоохранительных органов и специ­альных служб. В ней активно должны принимать участие все институты гражданского общества.

93

В связи с этим совершенствование законодательства, позволяюще­го предотвращать и минимизировать проявления экстремизма в общест­ве, является необходимым и своевременным.

В частности Федеральный закон от 10 мая 2007 года № 71-ФЗ «О внесении изменения в статью 13 Федерального закона «О противодейст­вии экстремистской деятельности» направлен на совершенствование пра­вового регулирования деятельности прокуратуры в сфере борьбы с рас­пространением экстремистских материалов. Законом прокурору предос­тавлено право обращаться в суд для признания материалов экстремист­скими не только по месту нахождения организации, издавшей такие ма­териалы, но и по месту их обнаружения и распространения, что позволит усилить контроль за распространением экстремистских материалов.

Федеральный закон от 24 июля 2007 года № 211-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия экстремизму», направленный на усиление ответствен­ности за правонарушения экстремистской направленности, внес сущест­венный вклад в противодействие экстремизму.

Закон запрещает распространение на территории Российской Феде­рации экстремистских материалов, а также их производство или хранение в целях распространения. Обстоятельством, отягчающим наказание, при­знается совершение преступления «по мотивам политической, идеологи­ческой, расовой, национальной или религиозной ненависти или вражды либо по мотивам ненависти или вражды в отношении какой-либо соци­альной группы», а также из мести или по мотиву кровной мести.

В Федеральном законе от 24 июля 2007 года № 211-ФЗ дается наи­более полное определение понятия «экстремистская деятельность (экс­тремизм)», к которой причисляются публичное оправдание терроризма, воспрепятствование осуществлению избирательных прав, а также нару-

94

шение тайны голосования. Данное определение вносится в действующий Федеральный закон от 25 июля 2002 года № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности».

Федеральный закон от 24 июля 2007 года № 211-ФЗ вводит норму, согласно которой органам и должностным лицам, осуществляющим опе­ративно-розыскную деятельность, разрешается прослушивать телефон­ные разговоры граждан, подозреваемых или обвиняемых в совершении не только тяжких преступлений, но и преступлений средней тяжести. В то же время им запрещается подстрекать, склонять, побуждать в прямой или косвенной форме к совершению противоправных действий.

Законом предусмотрена норма, усиливающая ответственность СМИ за распространение информации об общественном объединении или иной организации, включенном в опубликованный перечень органи­заций, которые по судебному решению ликвидированы или запрещены. СМИ должны в эфире или публикации обязательно указать на такое ре­шение суда, то есть сообщить о ликвидации или запрете деятельности ор­ганизации. Законом установлено, что перечень общественных и религи­озных организаций, в отношении которых судом принято решение о лик­видации либо о приостановлении их деятельности, подлежит размеще­нию в Интернете и опубликованию в СМИ.

Согласно вносимым данным федеральным законом поправкам со­ответствующие изменения и дополнения вносятся в ряд действующих за­конов. Так, Уголовный кодекс Российской Федерации дополняется нор­мой об ответственности за вовлечение несовершеннолетних в преступле­ния по мотивам политической, идеологической, расовой, национальной или религиозной ненависти или вражды в отношении какой-либо соци­альной группы. В Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях вводится положение, устанавливающее ответствен­ность за производство и распространение экстремистских материалов.

95

В соответствии с принятым законом производство и распростране­ние агитационных материалов, пропагандистской литературы, содержа­щих нацистскую символику или символику, максимально приближенную к нацистской, прямые призывы к совершению противоправных действий против государственной власти и управления, признаются экстремист­скими.

В связи с этим законом в Кодекс Российской Федерации об адми­нистративных правонарушениях вводится новый состав административ­ного правонарушения — незаконное изготовление, сбыт и приобретение в целях сбыта нацистской атрибутики или символики - и устанавливается ответственность за эти деяния.

Законодательные решения должны быть направлены в первую оче­редь на устранение условий, способствующих экстремистским проявле­ниям.

Тем не менее, действующее законодательство все еще не позволяет эффективно противодействовать экстремизму и терроризму во всех его формах их проявления и нуждается в дальнейшем совершенствовании.

Негативные издержки радикальной смены социального строя в Рос­сии пришлись на период ее социализации и создали благоприятную поч­ву для распространения экстремизма в молодежной среде. Количество и численность радикально и экстремистки настроенных объединений мо­лодежи увеличивается, растет и количество преступлений, порожденных социальной враждой; увеличивается опасность появления в скором бу­дущем организованного молодежного движения, объединяющего экстре­мистов разных политических пристрастий, приемлющих в качестве фор­мы политической борьбы методы насилия и террора.

Недостаточно регламентирована борьба с экстремизмом в моло­дежной среде. Исключением здесь является лишь распоряжение админи­страции Санкт-Петербурга от 7 июля 2003 года № 1669-ра «О Координа-

96

ционном совете по организации профилактической и воспитательной ра­боты по недопущению экстремизма и национализма в молодежной сре­де».

Необходимо реализовывать Стратегию государственной молодеж­ной политики, в которой содержатся меры, направленные на искоренение причин, вызывающих экстремистские проявления в молодежной среде.

Также необходимо обратить внимание еще на одну сторону про­блемы экстремизма. Ведь помимо прямого, если можно так выразиться, «физического», воздействия на общество и государство, сам факт воз­никновения и развития такого явления, как экстремизм, вызывает психо­логический дискомфорт в общественном сознании народов. Поэтому, как представляется, крайне важна консолидированная позиция представите­лей культуры, духовенства, правозащитных и общественных организаций в противостоянии экстремистским проявлениям. При этом средства мас­совой информации должны, не драматизируя ситуацию, предоставлять взвешенную и объективную информацию и способствовать единению здоровых сил общества.

На федеральном и региональном уровнях необходима разработка и реализация комплексных целевых программ развития российского пат­риотизма и толерантности, ориентированных прежде всего на молодежь. Таким образом, существующая в России нормативная правовая база по противодействию экстремизму и терроризму нуждается в постоянном со­вершенствовании.

Система противодействия экстремисткой и террористической дея­тельности должна быть обеспечена необходимой нормативной правовой базой, определяющей полномочия, обязанности и порядок взаимодейст­вия составляющих ее элементов на всех уровнях. Представляется также необходимым нормативно заложить в основу функционирования соз­даваемой государственной системы элементы гибкости и динамичности,

97

позволяющие учесть многообразие форм экстремистских и террористи­ческих проявлений и возможность противостоять новым вызовам и угро­зам безопасности Российской Федерации. В том, что касается деятельно­сти законодательных органов, их ролью должно стать «постоянное зако­нодательное сопровождение», включающее мониторинг и оценку эффек­тивности действий органов исполнительной власти, а также корректиров­ку нормативной правовой базы при возникновении необходимости. В процессе «законодательного сопровождения» задачей более высокого уровня, которая должна постоянно оставаться в поле зрения обеих палат Федерального собрания и Правительства РФ, является поддержание вы­веренного баланса между эффективным противодействием, т.е. правом силы, с одной стороны, и нормальным функционированием политической системы и общества, т.е. силы права, с другой.

Государственную систему противодействия терроризму образуют:

• Президент РФ;

• Правительство РФ;

• Высший орган исполнительной власти субъекта Федерации;

• Антитеррористические комиссии на федеральном уровне и на уровне субъекта федерации, возглавляемые высшим должностным лицом органа исполнительной власти соответствующего уровня;

• террористические штабы, возглавляемые должностными ли­цами органов исполнительной власти, специально уполномоченными в сфере противодействия терроризму;

• субъекты, непосредственно осуществляющие борьбу с терро­ризмом (органы ФСБ, МВД, СВР, ФСО, Минобороны, Росфинмонито-ринг, Роснаркоконтроль);

• субъекты, осуществляющие противодействие терроризму (т.е. другие органы исполнительной власти, органы местного самоуправления,

98

организации независимо от организационно-правовых форм и форм соб­ственности);

• прокуратура в пределах своих полномочий;

• общественные объединения и физические лица с их согласия или волеизъявления.

Большое значение имеет создание властной вертикали с подчине­нием ее первым лицам государства и с включением в нее как субъектов, непосредственно осуществляющих борьбу с терроризмом, так и субъек­тов, принимающих участие в противодействии на всех его этапах.

В соответствии с решением Президента РФ, в центре и на местах создаются антитеррористические комиссии, причем распоряжения Феде­ральной антитеррористической комиссии будут обязательны для регио­нальных комиссий. Региональные комиссии возглавят губернаторы, а в их состав войдут главы территориальных подразделений силовых ве­домств. Федеральную комиссию возглавит председатель правительства, в нее войдут руководители соответствующих федеральных ведомств.

Важное значение имеют внесенные изменения в федеральный закон «О противодействии экстремистской деятельности», в Уголовный кодекс РФ, новые федеральные законы «О противодействии терроризму» и «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Фе­дерации в связи с принятием Федерального Закона «О ратификации Кон­венции Совета Европы о предупреждении терроризма» и Федерального закона «О противодействию терроризму». За последние годы российски­ми законодателями создана достаточно полная правовая база для проти­водействия экстремизму и связанными с ним преступлениями, такими как терроризм, разжигание национальной и религиозной розни, сепара­тизм и др. В первую очередь эти внесенные изменения в федеральный за­кон «О противодействии экстремистской деятельности», в Уголовный кодекс РФ, новые федеральные законы «О противодействии терроризму»

99

и «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О ратификации Конвенции Совета Европы о предупреждении терроризма».

Об этом свидетельствует официальная судебная статистика, дан­ным которой в 2003 году по статье 282 Уголовного кодекса РФ (возбуж­дение ненависти или вражды, а равно унижение человеческого достоин­ства) было осуждено 8 лиц, в 2004 году - 11 лиц, в 2005 году- 40 лиц, в 2006 - 40 лиц (при этом только 45% из них приговорены к отбыванию наказания в исправительных учреждениях) '.

По статье 282.1 УК РФ за организацию экстремистского сообщест­ва и за участие в таком сообществе в 2005 году осуждено всего трое, в 2006 году нет осужденных. По статье 282.2 УК РФ за организацию дея­тельности экстремистской организации в 2005 году осуждено одно лицо, за участие в такой организации по части второй этой статьи - 17 лиц, со­ответственно в 2006 году — 1 лицо, по части второй — 8 лиц.

Характерно, что до 2005 года в судебной практике отсутствовали случаи осуждения по статьям 282.1 и 282.2 УК РФ. Уголовные дела этой категории рассматривались судами в 45 регионах России, окончательные судебные постановления вынесены в 33 субъектах.

Наряду с этим, регулярный мониторинг действующей нормативной правовой базы в сфере противодействия экстремизму и ксенофобии вы­явил ряд новых проблем и недостатков. Федеральное законодательство, как представляется, еще не позволяет в полной мере адекватно противодействовать всем проявлениям экстремизма в его многообразных формах. Сложившиеся реалии и практика правоприменительных органов обусловливают необходимость продолжения совершенствования законо­дательства.

¹ См.: E-mail:pareib(a)duma.gov.ru.

100