№1 Предмет и основные методы изучения дисциплины.
Основы государственного и муниципального управления представляет собой учебную и научную дисциплину, изучающую организацию публичного управления социально-экономическими процессами в обществе.
Предметом дисциплины основы государственного и муниципального управления являются формы и методы воздействия государства на все сферы жизнедеятельности людей, связанных между собой общностью политической системы и территории. Непосредственное государственное управление выражается в практической деятельности государственных органов по реализации политики государства. Основы государственного управления как научная дисциплина опирается на соответствующие закономерности, принципы, правила, составляющие основу методологии государственного управления, методов управления, приемов, способов решения управленческих задач.
Метод (греч. methodos - путь к чему-либо, прослеживание, исследование) - способ достижения цели, совокупность приемов и операций теоретического или практического освоения действительности, а также человеческой деятельности, организованной определенным образом. М. в науке - это также и заданный сопряженной гипотезой путь ученого к постижению предмета изучения
Методы научного познания
Формальной логики: (анализ, синтез, индукция, дедукция);
исторический метод;
конкретно-социологические методы и приемы (анкетирование, интервью, опросы населения, государственных и муниципальных служащих),
Правовые (сравнительно-правовой, системный анализ)
№2 ГМУ как отрасль знаний и учебная дисциплина.
Смежными дисциплинами ГМУ как вида публичного управления являются: Право, Социология, Теория Систем, Политология, Теория Управления. Право+Социология=Политология; Теория Систем+Социология=Теория Управления; Политология+Теория Управления=Публичное Управление. Философия, раскрывая наиболее общие законы природы, общества, человеческого мышления, изучает объективную необходимость управления, в том числе в обществе, его возможности и пределы, субъективную и объективную стороны управленческих отношений.
Социология, изучая общество, рассматривает государственное и муниципальное публичное управление в его взаимосвязях и отношениях с различными социальными, профессиональными и иными слоями населения. Политология рассматривает публичное управление в той мере, в какой оно относится к политическим институтам, входит в сферу политических отношений.
Экономические теории изучают управление в связи с экономикой.
Связь с юридическими науками
Поскольку различные стороны публичного управления регулируются правом, юридическими нормами, те или иные стороны государственного и муниципального управления (органы, полномочия и др.) изучаются многими юридическими науками:
теорией государства и права (наиболее общие вопросы), конституционным правом (конституционное регулирование),
административным правом (деятельность исполнительной ветви государственной власти).
Вопросы государственного управления (вместе с более широкими проблемами) изучает государствоведение.
Существует специальная юридическая дисциплина — муниципальное право.
№3 Основные научные подходы и школы, изучающие систему государственного и муниципального управления.
Два основных подхода к изучению публичного права в западных странах:
Первый — экономический — требует применять в управлении рыночные механизмы для улучшения администрирования и его удешевления.
Второй - политический подход (теория коллективных действий). Они выразили свое отношение тезисом ≪голос и лояльность≫. Этот тезис включает контроль за управлением и партиципацию граждан в управлении (≪голос≫), а также добровольное следование граждан правилам, поскольку эти правила выработаны при их согласии, отсутствии возражений (≪лояльность≫).
В странах тоталитарного социализма (КНР, КНДР, Куба) в качестве публичного управления изучается лишь государственное управление, поскольку концепция местного (муниципального) самоуправления отвергается. При данном подходе к изучению применяются принципы марксизма-ленинизма. руководящая роль коммунистической партии, отказ от разделения властен и др. с местной спецификой (марксизм-ленинизм и идеи Мао Цзэдуна и Дэн Сяопина в Китае, марксизм-ленинизм и идеи чучхе в КНДР и т.д.).
Подходы к изучению государственного и муниципального управления: тоталитарный, демократический, государственно-религиозный.
При тоталитарном подходе к публичному управлению акценты делаются на необходимости сильной государственной власти (в некоторых случаях — диктатуры определенного социального слоя в обществе или персональной диктатуры вождя), осуществляется фактическое слияние органов государства, правящей партии (обычно —коммунистической, но бывают и другие ситуации), общественные объединения подчинены правящей партии и органам государства, местное самоуправление отменяется, все органы публичного управления в территориальных коллективах объявляются органами государственной власти. При тоталитарном подходе к управлению действует административно-командная система управления.
Демократические концепции государственного и муниципального управления.
представлены огромным количеством различных школ, в том числе связанных с идеями :
≪государства-зла≫ и ≪государства-добра≫,
≪государства — ночного сторожа≫,
государства - всесильного регулятора,
отстаивающих приоритет экономических или политических методов управления, концепциями государства всеобщего благоденствия и государства, создающего лишь благоприятные условия для деятельности индивида,
идеями ≪рациональной бюрократии≫, технократии,
другими концепциями, требующими, с одной стороны, разделения государственного и муниципального управления, с другой — характеризующими муниципальные органы как ≪агенты государства≫.
демократические концепции опираются на общие постулаты управления
общечеловеческие ценности,
принципы политического и идеологического плюрализма,
разделения властей,
господства права,
признание местного самоуправления и т.д.
№4 Основные категории управления.
В социологической и управленческой литературе сложились различные подходы к управлению.
Управление как наука представляет собой систему знаний в виде концепций, теорий, принципов, способов, форм и школ управления.
Управление как искусство — это способность умело и эффективно применять на практике теоретические основы управления, разработанные в рамках научного знания.
Управление как функция может рассматриваться как целенаправленное воздействие на сознание и поведение людей, осуществляемое с целью направить их действия на достижение желаемых целей.
Управление как аппарат — совокупность структур и людей, обеспечивающих использование и координацию всех ресурсов социальных систем для достижения определенных целей.
управление представляет собой воздействие субъекта управления на его объект.
Обозначенные элементы являются подсистемами единой системы управления
Объект управления — то, чем управляют: человек, организация, структурное подразделение, отрасль, государство и т.п.
Субъект управления — тот, кто управляет,— источник управленческой активности, которым может выступать и отдельный индивид, и социальная группа. Между субъектом и объектом управления существуют прямые и обратные связи.
Прямая связь — это команда, поступающая от субъекта к объекту управления.
Прямые связи - целенаправленное организующее воздействие субъекта управления на управляемый объект.
Обратная связь — информация, поступающая от объекта к субъекту управления об исполнении команд и состоянии самого объекта.
Обратные связи - канал информационного воздействия объекта управления на субъекта управления с целью информирования о выполнении возложенных на него управленческих задач.
Управленческий цикл - совокупность взаимосвязанных, логически обусловленных управленческих стадий, характеризующихся определенными задачами, составом участников.
Стадии процесса управления:
анализ управленческой ситуации;
выработка и принятие решения;
организация и исполнение решения;
контроль выполнения решения;
подведение итогов, внесение корректив
Признаки управления: обязательно качество целостной организованной системы;
наличие обязательных элементов: субъекта управления и объекта управления;
определенная направленность, достижение поставленной цели (управленческого результата);
служит интересам взаимодействия основных элементов;
обеспечивается системой определенных средств.
Виды управления: механическое, технологическое, биологическое, социальное.
1) механическое, техническое управление (управление техникой, машинами, технологическими процессами);
2) биологическое управление (управление процессами жизнедеятельности живых организмов);
3) социальное управление (управление общественными процессами, людьми и организациями).
Социальное управление: Во-первых, социальное управление есть только там, где имеет место совместная деятельность людей. Во-вторых, социальное управление своим главным назначением имеет упорядочивающее воздействие на участников совместной деятельности, придающее взаимодействию людей организованность. В-третьих, социальное управление имеет в качестве главного объекта воздействия поведение (действия) участников совместной деятельности, их взаимоотношения. В-четвертых, социальное управление, выступая в роли регулятора поведения людей, достигает этой цели в рамках общественных связей, являющихся по сути управленческими отношениями. В-пятых, социальное управление базируется на определенной соподчиненности воль людей — участников управленческих отношений, так как их отношения имеют сознательное - волевое опосредство. Воля управляющих приоритетна по отношению к воле управляемых.
В-шестых, социальное управление нуждается в особом механизме его реализации, который олицетворяют субъекты управления.
№5 Понятие государственного управления, его особенности.
Государственное управление (англ. public administration) — деятельность органов государственной власти и их должностных лиц по практическому воплощению выработанного на основе соответствующих процедур политического курса (public policy).
Государственное управление:
в широком понимании – деятельность всех органов государства по реализации возложенных полномочий, в узком понимании – подзаконная, юридически властная деятельность органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов по осуществлению возложенных полномочий.
Субъектом государственного управления выступают законодательные органы государственной власти, исполнительные органы государственной власти, органы суда и прокуратуры.
Объект государственного управления — общество в целом или его отдельные группы, общественно-политические, экономические, культурные и прочие организации, их деятельность.
Признаки государственного управления (в узком смысле):
это самостоятельный вид государственной управленческой деятельности;
деятельность носит юридически властный, исполнительно-распорядительный характер;
деятельность осуществляется постоянно, непрерывно и планово;
деятельность осуществляется на основании и во исполнение законов (подзаконодательная деятельность);
характеризуется наличием вертикальных (иерархических) и горизонтальных связей;
осуществляется в различных формах (правовых и неправовых);
обеспечивается посредством системы гарантий;
нарушение управленческой деятельности влечет за собой наступление негативных последствий (правоограничений).
Цели управления:
социально-экономические – упорядочение общественной жизни и удовлетворение публичного интереса; достижение экономического благосостояния, построение и поддержание определенной системы экономических отношений;
политические – участие в управлении всех политических сил в стране, выработка позитивных предложений и процессов в обществе и государстве, способствующих совершенствованию государственных и общественных структур, развитию человека;
обеспечительные – обеспечение прав и свобод граждан, законности в обществе, общественного порядка и общественной безопасности, необходимого уровня благосостояния;
организационно-правовые – формирование правовой системы, способствующей реализации всех основных функций государства и решения всех его задач при помощи демократических институтов и механизмов правового государства, а также организационно-функциональных образований.
№6 Соотношение понятий «государственное управление» и «исполнительная власть».
Государственная власть – исходящая от государства возможность и способность оказывать определенное воздействие на поведение людей с помощью определенных средств.
Разделяют следующие ветви (виды) государственной власти:
законодательная;
исполнительная;
судебная.
Исполнительная власть |
Исполнительная власть - власть правоприменительная, на которую возлагается функция исполнения принимаемых парламентом, т.е. законодательной властью законов (3578 организаций). |
Законодательная власть |
Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации - является представительным и законодательным органом Российской Федерации. Федеральное Собрание состоит из двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы. Законодательная власть включает также Законодательные Собрания субъектов Российской Федерации (82 организации). |
Судебная власть |
Правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом. Судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Судебная система Российской Федерации устанавливается Конституцией Российской Федерации и федеральным конституционным законом (2643 организации). |
Исполнительная власть - ветвь государственной власти, деятельность по управлению делами государства и общества, осуществляемая системой государственных органов, которые наделены исполнительно-распорядительными полномочиями и подконтрольны органам законодательной и судебной власти.
Признаки исполнительной власти:
является самостоятельной ветвью единой государственной власти;
выступает в качестве подзаконной по отношению к представительной (законодательной) власти;
осуществляется органами исполнительной власти, которые являются органами государственного управления;
обладает предметно-функциональной самостоятельностью;
обладает единством, т. е. осуществляется на всей территории Российской Федерации;
организуется и осуществляется на началах федерализма при разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Федерации;
ее деятельность носит исполнительно-распорядительный характер;
носит универсальный характер, т. е. осуществляется постоянно и непрерывно;
имеет в своем распоряжении определенные средства (ресурсы) для осуществления принудительных функций.
№7 Понятие муниципального управления, его особенности.
В энциклопедической литературе отмечается, что традиционно под термином "муниципальное управление" понимают (от лат. munis - тяжесть, бремя; capio - беру, принимаю) взятие городским и сельским поселением с разрешения правительства бремени общественной власти по выполнению общественных задач и решению хозяйственных вопросов местного значения.
В современном понимании муниципальное управление - это функция муниципального образования (как организованной системы), обеспечивающая достижение стоящих перед ним задач сохранения структуры и деятельности как самоуправляющейся территориальной целостности.
управление – это внутреннее качество муниципального образования как целостной системы, основными элементами которой являются субъект (органы местного самоуправления) и объект (само муниципальное образование), постоянно взаимодействующие на началах самоорганизации и самоуправления;
управление служит интересам взаимодействия элементов этой системы (субъектов и объектов) и составляющих единое целое (муниципальное образование), с общими для всех элементов целями и задачами;
управление – это управленческое воздействие субъекта на объект, которое упорядочивает систему - муниципальное образование, обеспечивает его функционирование в соответствии с закономерностями его существования и развития. Это – целенаправленное упорядочивающее воздействие, реализуемое в связях между субъектом и объектом и осуществляемое непосредственно субъектом управления.
французский исследователь Ж.Ведель определяя взаимосвязь публичного управления, исполнительной власти, отмечает:
1. По своему содержанию управление есть осуществление исполнительной власти, за исключением отношений исполнительной власти с другими конституционными органами государства и отношений с другими государствами и международно-правовыми организациями.
2. Управление осуществляется обычно на основе режима публичной власти посредством особых, выходящих за рамки общего права прерогатив и обязанностей.
3. В том случае, когда управление осуществляется в порядке исключения на основе режима общего права, не возникают юридические проблемы специфического характера.
4. Таким образом, можно дать общее определение управления как осуществление исполнительной власти на основе режима публичной власти.
№8 Предмет правового обеспечения государственного и муниципального управления.
Предмет правового обеспечения государственного и муниципального управления – это общественные отношения, складывающиеся в сфере осуществления государственного и муниципального управления.
Сложившаяся в Российской Федерации в начале 90-х годов XX столетия ситуация с использованием этих двух терминов объясняется конституционным провозглашением разделения властей и самостоятельности органов местного самоуправления, их невхождением в систему органов государственной власти»
Предмет правового обеспечения государственного и муниципального управления:
Отношения, складывающиеся между органами исполнительной власти, с одной стороны, и организациями любых организационно-правовых форм и форм собственности, а также индивидуальными субъектами (гражданами, служащими), с другой (внешние отношения)
Отношения, возникающие внутри органа (органов) исполнительной власти, или, другими словами, внутрисистемные (внутриорганизационные) отношения:
формирование структуры и организационно-правовых форм федеральных органов исполнительной власти;
отношения органов исполнительной власти с подчиненными им организациями;
отношения администрации организаций, деятельность которых регулируется нормами административного права, с их служащими.
Цель правового обеспечения государственного и муниципального управления - предоставление достаточных правовых средств для принятия и реализации правовых актов управления, определяющих публично-правовое управление общественными процессами
9) Методы правового обеспечения государственного и муниципального управления
Методы государственного управления обладают определенными признаками:
а) они применяются в процессе государственного управления для осуществления и обеспечения реализации функций государственной управляющей системы и ее органов;
б) они используются от имени государства, по его полномочию и в его интересах, поэтому применяются исключительно органами государственного управления и их официальными и специально уполномоченными представителями;
в) они обладают особым государственным характером воздействия на управляемые объекты, что позволяет в том числе использовать в качестве средств воздействия меры государственного принуждения;
г) в большинстве случаев их содержание и применение регулируется нормами права и облекается в правовую форму.
Существует также не вызывающее споров деление методов государственного управления по характеру воздействия на управляемую систему на прямые и косвенные. Бахрах Д.Н. выделяет следующие признаки метода прямого воздействия:
- директивность, приказной характер;
- прямое воздействие на волю;
- однозначность команд, которые, как правило, не оставляют их исполнителям возможности выбора вариантов и обязывают их делать, как приказано.
Метод косвенного воздействия определяется им же следующими характеристиками:
- руководящее воздействие на волю осуществляется косвенно, через создание ситуации, заинтересовывающей в нужном поведении, через сознание, эмоции, интересы, потребности исполнителей;
- у подвластных существует возможность выбора одного из нескольких или даже многих вариантов поведения.
Прежде всего, он предлагал разделение методов государственного управления на две группы(Аттаманчук):
а) методы функционирования органов государственной власти и местного самоуправления;
б) методы обеспечения реализации целей и функций государственного управления.
К первой группе он относил методы, которые используются для обеспечения обоснованности и эффективности всех управленческих функций государства с точки зрения выстраивания системы и структуры внутренней организации деятельности государственных органов. Это такие способы и приемы, как теоретическое осознание существа управленческой проблемы, Смысл всех этих методов сводится к тому, чтобы как можно более точно отразить сам управленческий процесс и сблизить управленческое решение с его управленческими потребностями.
Вторая же группа состоит из методов непосредственного управляющего воздействия на окружающую среду. Аттаманчук предлагал делить все методы на следующие четыре группы: методы морально-идеологического характера, социально-политического характера, экономические и административные методы.
К методам морально-идеологического характера он предлагал относить те, в которых преобладающими средствами являются меры воспитания, морального стимулирования и наказания, разъяснения и пропаганды содержания и целей государственного управления. Смысл их состоит в том, чтобы вырабатывать и поддерживать определенные убеждения, идеологические установки в отношении государственного управления и тех действий, которые необходимы для его осуществления.
Экономические методы следует понимать как методы государственного управления, связанные с использованием экономических средств и интересов для обеспечения реализации функций системы и органов государственной власти. Оперируя такими экономическими институтами как собственность, предпринимательство органы государственной власти могут многого добиться в реализации целей и функций государственного управления.
Административные методы обычно характеризуются прямым воздействием на управляемый объект (волю исполнителей) с помощью установления его прав и обязанностей, односторонним выбором органом управления способа решения стоящей перед ним задачи, безусловной обязательностью распоряжений и указаний управляющего субъекта, невыполнение которых влечет определенные меры ответственности.