51. Институт гражданства в международном праве. Двойное гражданство и лица без граждан­ства

Каждый человек находится под властью государства, от которого или в единении с которым он приобретает права и обязанности, гражданское достоинство и воинскую честь. Международно-правовая фиксация этого состояния овеществляется в институте гражданства.

Гражданство (в монархиях – подданство) – это правовое состояние человека по отношению к своему государству, с которым человек имеет устойчивую политико-правовую связь в виде совокупности их взаимных прав и обязанностей. Кроме того, категория гражданства означает триединство таких элементов, как институт права, субъективное право и правоотношение. Государство покровительствует своим гражданам, обеспечивая им государственную защиту. В свою очередь граждане несут долг верности своей стране, высшим проявлением которого является воинский и служебный долг по защите Родины.

Вопросы гражданства, включая порядок его приобретения или утраты, относятся к внутренней компетенции государства. Каждое государство определяет в соответствии со своим законодательством, кто является его гражданином. В России институт гражданства образуют принципы и нормы, закрепленные в Конституции Российской Федерации (ст. 6, 61–63, 71, 89), Федеральном законе «О гражданстве Российской Федерации»; Положении о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации; в других нормативных правовых актах.

Назначение международного права применительно к гражданству заключается в регулировании межгосударственных отношений, возникающих в процессе реализации института гражданства в интересах каждого из государств (в том числе регулирующих воинскую обязанность в случаях множественного гражданства).

Институт гражданства служит интересам не только личности, но общества и государства. Это единственный институт, являющийся универсальным по своему демократизму и всеобъемлющим по сфере интересов, а также охватывающий многие области человеческих отношений. Это делает его исключительно важным для выработки норм и воплощения демократических надежд народов разных стран. Институт гражданства призван обеспечить координацию поведения государств по отношению к свободе личности.

Источники международно-правовых норм о гражданстве включают универсальные акты, в том числе конвенции ООН о статусе апатридов (1954), о сокращении безгражданства (1961), Европейскую конвенцию о гражданстве (1997) и другие. Сущность российского подхода к международной регламентации гражданства выражается в том, чтобы создать условия для предоставления гражданства каждой личности во всех случаях, когда юридически установлена ее связь с родиной. Это особенно важно в рамках СНГ, где заключены соглашения: об упрощенном порядке приобретения гражданства (российско-казахстанское соглашение от 20 января 1995 года, российско-кыргызстанское соглашение от 28 марта 1996 года, Конвенция СНГ от 19 января 1996 года и четырехстороннее соглашение от 26 февраля 1999 года); об урегулировании двойного гражданства (российско-казахстанский меморандум от 28 марта 1994 года, российско-таджикистанский договор от 7 сентября 1995 года и другие).

Принципы гражданства состоят в том, что внутригосударственное законодательство одного государства признается другими государствами, если оно соответствует международным конвенциям, международному обычному праву и общепризнанным принципам права в отношении гражданства. Правовые нормы каждого государства – участника соглашений, регулирующие гражданство, основываются на следующих четырех принципах: каждый человек имеет право на гражданство; следует избегать безгражданства; никто не может быть произвольно лишен своего гражданства; ни вступление в брак, ни расторжение брака между гражданином государства-участника и иностранцем, ни изменение гражданства одним из супругов во время пребывания в браке не влекут за собой автоматически последствий для гражданства другого супруга.

Известны два способа приобретения гражданства: по рождению (филиация) и по укоренению (натурализация). При решении вопроса о приобретении гражданства по рождению применяются два принципа: национальный («права крови» – jus sanguinis) и территориальный («права почвы» – jus soli). Натурализация иностранца или лица без гражданства осуществляется по его просьбе (ходатайству). Условия натурализации определяются самим государством.

Правопреемство государств и гражданство регулируются исходя из соблюдения принципов верховенства права и других норм, касающихся прав человека. При этом учитываются применительно к каждому человеку наличие подлинной и реальной его связи с государством, постоянное место жительства в момент правопреемства государств, воля (желание) человека и его место рождения (происхождения). В случаях правопреемства государства принимают меры для урегулирования вопросов гражданства путем заключения специальных соглашений.

Приобретение гражданства в исключительном порядке имеет место при территориальных изменениях. В этом случае различают: добровольный выбор гражданства (оптацию) и автоматическое предоставление гражданства (трансферт).

Оптация (от лат. optatio – желаю) означает добровольный выбор гражданства в результате территориальных изменений. При этом каждое лицо может сохранить свое прежнее гражданство и переселиться на территорию другого государства или принять гражданство государства и остаться жить на прежнем месте. Так, 29 июня 1945 года был подписан протокол об оптации к Договору между СССР и Чехословакией о Закарпатской Украине, согласно которому лица, проживавшие в районах Словакии и на территории Закарпатской Украины, могли выбирать гражданство СССР или Чехословакии.

Трансферт (от лат. transfero – переношу, перемещаю) – автоматическое изменение гражданства в результате территориальных изменений. Трансферт по времени может предшествовать оптации.

Недискриминация по признаку пола, религии, расы, цвета кожи или национального или этнического происхождения в вопросах гражданства является обязанностью каждого государства. Государство обязано предусмотреть в своем внутреннем законодательстве возможность приобретения его гражданства в силу закона (ехіеде) детьми, родившимися на его территории, один из родителей которых в момент рождения этих детей имеет гражданство данного государства, а также подкидышами, найденными на его территории, которые в противном случае были бы лицами без гражданства.

Каждое государство обязано предусмотреть возможность получения гражданства лицами, законно и постоянно проживающими на территории данного государства. При определении условий приема в гражданство государство не должно предусматривать срок проживания, превышающий 10 лет перед подачей лицом заявления о получении гражданства. Облегченный порядок приобретения гражданства предусматривается для: супругов лиц, являющихся гражданами данного государства; детей одного из граждан, усыновленных им (в том числе ходатайствующих о приеме в гражданство);

лиц, которые родились на территории государства, законно и постоянно проживают на ней; апатридов и беженцев, постоянно проживающих на территории государства.

Сотрудники дипломатических представительств и члены их семей, согласно Венской конвенции о дипломатических сношениях 1961 года, не могут приобретать гражданство того государства, где они находятся, в том порядке, который установлен в этом государстве.

Утрата гражданства по инициативе государства не допускается, за исключением следующих случаев: добровольное приобретение другого гражданства; приобретение гражданства путем мошенничества, предоставления ложной информации или сокрытия любого, относящегося к делу факта, касающегося заявителя; добровольная служба в вооруженных силах иностранного государства; поведение, причиняющее серьезный ущерб жизненно важным интересам государства; отсутствие реальной связи между государством и гражданином, постоянно проживающим за границей;усыновление ребенка, если ребенок приобретает или имеет иностранное гражданство одного или обоих усыновляющих его родителей, и других.

Утрата гражданства по инициативе лица допускается в том случае, если соответствующие лица не становятся в результате этого лицами без гражданства. Государство вправе разрешить отказываться от гражданства только тем гражданам, которые постоянно проживают за границей. Государство должно способствовать восстановлению его гражданства бывшими гражданами, законно и постоянно проживающими на его территории.

Процедуры, касающиеся вопросов гражданства, включают определенный порядок и разумные сроки рассмотрения заявлений, их документирование и письменные формы ответа на них, а также право на их пересмотр. Государство обязано обеспечить разумные размеры сборов за приобретение, сохранение, утрату, восстановление или подтверждение гражданства.

Двойное гражданство (bipatrid) — это правовое состояние физического лица, когда оно является гражданином двух или более государств одновременно. Граждане, имеющие двойное гражданство, не могут быть на этом основании ограничены в правах.

Конституция РФ устанавливает, что гражданин Российской Федерации «может иметь гражданство иностранного государства (двойное гражданство) в соответствии с федеральным законом или международным договором Российской Федерации...».

При этом наличие у гражданина Российской,Федерации двойного гражданства не умаляет его прав и свобод и не освобождает от обязанностей, вытекающих из российского гражданства.

В соответствии со ст. 6 Федерального закона Российской Федерации «О гражданстве Российской Федерации» (от 31 мая 2002 года) гражданин России, имеющий также иное гражданство, рассматривается только как гражданин РФ, за исключением случаев, предусмотренных международным договором РФ или федеральным законом.

При этом приобретение гражданином РФ иного гражданства не влечет за собой прекращение гражданства РФ.

В настоящее время заключены:

Договор между Российской Федерацией и Республикой Таджикистан об урегулировании вопросов двойного гражданства (Москва, 7 сентября 1995 года);

Соглашение между Российской Федерацией и Туркменистаном об урегулировании вопросов двойного гражданства (Ашхабат, 23 декабря 1993 года.

Так, на основании Соглашения между Российской Федерацией и Туркменистаном об урегулировании вопросов двойного гражданства 1993 года договаривающиеся стороны признали за своими гражданами право приобрести, не утрачивая своего гражданства, гражданство другой стороны и урегулировали конкретные вопросы приобретения второго гражданства.

Основными источниками возникновения двойного гражданства являются:

а) рождение ребенка от родителей, проживающих на территории государства, которое применяет принцип «права почвы», при этом родители являются гражданами государства, которое применяет принцип «права крови»;

б) вступление женщины в брак с иностранцем, если при этом законодательство ее страны не предусматривает автоматического лишения ее гражданства при вступлении в брак с иностранцем, а законодательство страны мужа автоматически предоставляет ей свое гражданство;

в) натурализация, когда физическое лицо добровольно приобретает гражданство другого государства, не теряя прежнего гражданства.

По общему правилу, лицо, состоящее в гражданстве двух государств, в полном объеме пользуется правами и свободами, а также несет обязанности гражданина той страны, на территории которой оно постоянно проживает. Эти лица проходят военную службу в том государстве, на территории которого они постоянно проживают на момент призыва. Лица, уже прошедшие обязательную военную службу в одном государстве, освобождаются от призыва в другом государстве. Дипломатическая защита лица с двойным гражданством осуществляется государством, на территории которого оно проживает.

Однако правовое положение лица с двойным гражданством осложняется тем, что каждое государство, считающее его своим гражданином, может требовать от него выполнения гражданских обязанностей.

Может возникнуть такое положение, когда лицо, имеющее двойное гражданство, подлежит призыву на военную службу в государствах, гражданином которых оно является. При этом, конечно, оно будет проходить службу только в одном государстве.

Другое государство вправе (когда это лицо окажется на его территории) привлечь его к ответственности за прохождение службы в иностранном государстве (или за уклонение от призыва на военную службу в «своем» государстве). Вопрос в подобных случаях может быть решен либо путем непосредственных переговоров, либо путем заключения соглашения о прохождении военной службы лицами с двойным гражданством.

В истории межгосударственных отношений имеются случаи, когда государства заключали соглашения и конвенции, касающиеся прохождения военной службы лицами с двойным гражданством. В 1930 году под эгидой Лиги Наций был принят Протокол о воинской обязанности в некоторых случаях двойного гражданства, статья 1 которого устанавливала: «Лицо, обладающее двумя или более гражданствами, которое обычно проживает в одной из стран, чьим гражданством оно обладает, и которое в действительности наиболее тесно связано с этой страной, освобождается от воинской обязанности в другой стране или странах».

После Второй мировой войны ряд стран заключили соглашения о прохождении военной службы лицами с двойным гражданством.

Так, в 1948 году между США и Францией, а в 1949 году между Францией и Англией состоялся обмен письмами, в которых констатировалось, что лица с двойным гражданством будут считаться выполнившими свои воинские обязанности в соответствующем государстве во время войны 1939 — 1945 годов, если они их выполнили за этот период времени в вооруженных силах другой страны.

Примером многостороннего соглашения по данному вопросу может служить Конвенция о сокращении случаев множественности гражданства и военной обязанности в случаях множественности гражданства, заключенная европейскими государствами — членами Европейского совета в мае 1963 года. Согласно этой Конвенции, лица, обладающие гражданством двух или более государств, выполняют воинскую обязанность только в одном из этих государств, как правило, государстве, на территории которого они имеют свое постоянное место жительства. Анализ международных соглашений показывает, что все они так или иначе связывают исполнение воинской обязанности с эффективным гражданством, т.е. с постоянным проживанием.

Безгражданство (apatrid) — это правовое состояние лица, когда оно не имеет гражданства какого-либо государства. Основные источники образования безгражданства:

а) вступление в брак (например, женшина, вступая в брак с иностранцем, автоматически теряет гражданство своего государства, а законодательство страны мужа не предоставляет ей автоматически гражданства данного государства);

б) лишение гражданства (например, индивид был лишен гражданства, но еще не приобрел гражданства другого государства. Это лишение может осуществляться в разных странах по-разному: либо по суду, либо в соответствии с законом;

в) при потере полученных ранее привилегий гражданства (например, в случае гражданства, полученного в браке);

г) при добровольном отказе от гражданства.

д) в случае прекращения существования государства

Правовой статус апатридов определяется международными договорами и национальными законами.

Основными международно-правовыми актами являются Конвенция о статусе апатридов 1954 года и Конвенция о сокращении безгражданства 1961 года, согласно которым государства обязаны на своей территории установить определенный режим для лиц без гражданства, который бы защищал их личные права (личный статус), имущественные права, предоставлял им, например, свободу предпринимательства, льготы в области получения образования и так далее.

Конечно, в соответствии с национальным законодательством лица без гражданства ограничены в правах по сравнению с гражданами государства, на территории которого они проживают. Они полностью подчиняются законам страны пребывания, обязаны выполнять распоряжения властей, платить налоги. Они не пользуются политическими (например, избирательными) и иными правами.

Они не имеют и тех прав, которыми пользуются иностранцы, в частности они не имеют права на дипломатическую защиту со стороны какого-либо государства. Каждое государство устанавливает правовой режим для лиц без гражданства с учетом своих особенностей. Так, в России их статус в принципе приравнивается к статусу иностранцев: они не имеют избирательных прав, не несут воинской обязанности, ограничены в выборе профессии, в случае совершения преступления несут уголовную ответственность.