1.6 Правова основа діяльності державної виконавчої служби України

Головним критерієм дієвості будь-якої гілки державної влади, безумовно, є повне і своєчасне виконання ЇЇ рішень. Спроможність влади ліквідувати розрив між проголошеним і здійсненим - це не тільки найкоротший шлях завоювати повагу власного народу, але й вагомий аргумент наведення належного правопорядку в державі. Безсумнівно, що серед чинників, які спонукали законодавців до прийняття 24 березня 1998 року Закону України "Про державну виконавчу службу" (далі -Закон) мали місце і вищенаведені твердження.

Правовий статус і повноваження нового органу виконавчої влади визначені ст. 1 Закону "Завдання державної виконавчої служби": "Державна виконавча служба входить до системи органів Міністерства юстиції України і здійснює виконання рішень судів та інших органів (далі - рішень) відповідно до законів України".

Завданням державної виконавчої служби є своєчасне, повне і не упереджене примусове виконання рішень, передбачених законом.

Положення Закону про те, що ДВС входить до системи органів Міністерства юстиції означає, що усі організаційні питання щодо формування штату і створення умов праці, фінансування нової служби, а також безпосереднього керівництва і контролю за діяльністю останньої здійснює Міністерство юстиції України.

Положення Закону стосовно того, що державна виконавча служба виконує рішення судів та інших органів представляє собою визначення юрисдикції нового органу виконавчої влади.

Нарешті, положення про те, що ДВС "здійснює власну діяльність відповідно до законів України" є не чим іншим як визначенням принципу законності в діяльності створеної структури. В цьому випадку слід враховувати, що ця норма підлягає розширеному тлумаченню, оскільки примусове виконання рішень судів та Інших органів в Україні регулюється не лише законами, але й подзаконными нормативними актами.

Таки чином, Закон поклав початок діяльності в Україні нового за суттю правового інституту - єдиного виконавчого органу, на який покладена одна з найважливіших функцій держави - виконання рішень судів і інших органів.

Якщо прискіпливо підходити до вимог щодо редакційного викладу статті 1 Закону, то уявляється, що викладеному вище формулюванню, на наш погляд, не вистачає кількох слів, щоб зробити цю норму максимально зближеною до ідеальної: державна виконавча служба входить до системи органів Міністерства юстиції України і є єдиним державним органом по здійсненню примусового виконання рішень судів та інших органів відповідно до законодавства України . Така думка знаходить свою підтримку як в новому проекті Концепції судово-правової реформи, так і в поглядах інших авторів.

Це уточнення дозволяло б сконцентрувати виконавчу діяльність в одному відомстві, з одного боку, і чітко окреслювало бажання запобігти дублюванню подібних структур в майбутньому, з другого.

Завданням державної виконавчої служби є своєчасне, повне і неупереджене примусове виконання рішень судів і інших органів, передбачених законом. Своєчасність, у цьому розумінні, означає виконання рішення в граничні строки, встановлені законом. Повнота виконання рішень не допускає корегування працівником ДВС рішення суду чи іншого компетентного органу щодо обсягів стягнення (зменшення їх чи збільшення), розширення чи звуження змісту способу та порядку виконання, передбаченого виконавчим документом, або надання державним виконавцем правової оцінки рішенню, що виконується. Неупередженість слід розглядати як абсолютну сумлінність посадовців органів ДВС у цій надто скрупульозній і болючій процедурі.

Питання, яким присвячений цей Закон, настільки масштабні та складні, що передбачити усі труднощі на шляху його реалізації і порядок врегулювання цих труднощів навіть досить об'ємним правовим актом виявилося майже неможливим. Тисячі несподіваних і непередбачених питань викликали до життя низку нових законів про внесення змін до Закону, зокрема, станом на 01.07.04 року внесено чотири зміни та доповнення до зазначеного Закону. Вочевидь вдосконалення Закону триватиме й надалі.

Правову основу діяльності державної виконавчої служби становлять Конституція України, Закони України "Про державну виконавчу службу" і "Про виконавче провадження", інші закони та нормативно-правові акти, зокрема, Інструкція про проведення виконавчих дій, що прийняті на їх виконання. Таким чином, з цього положення формально випливає, що нормативно-правові акти, в преамбулі або тексті яких не зазначено, що останні прийняті саме на виконання Конституції України та Законів України "Про державну виконавчу службу' та "Про виконавче провадження", не можуть бути підставою для вчинення державним виконавцем виконавчих дій.

Разом з тим, правову основу діяльності органів державної виконавчої служби становлять нормативні акти, які мають силу Закону, та прийняті набагато пізніше Закону України "Про виконавче провадження", і в яких не зазначено, що вони прийняті на виконання останнього, а саме:

• Цивільний Кодекс України;

• Цивільний процесуальний Кодекс України;

• Господарський Кодекс України;

• Господарський процесуальний Кодекс України;

• Сімейний Кодекс України.

Норми зазначених нормативних актів не тільки регулюють окремі питання виконавчого провадження, але й в окремих випадках і вступають у конкуренцію з нормами Законів України "Про виконавче провадження" та "Про державну виконавчу службу". У цьому випадку пріоритетним є застосування Законів України "Про виконавче провадження" та "Про державну виконавчу службу", оскільки норми останніх у процедурі примусового виконання рішень носять спеціальний характер, відповідно до загальновідомого принципу "Lex specialis derogat generali". Зазначеної думки дотримується й законодавець, який в статті 349 ЦПК України та статті 115 ГПК України зазначив, що виконання рішень судів (у т.ч. господарських) здійснюється відповідно до Закону України "Про виконавче провадження".

Однак на практиці може виникати ситуація, якщо закріплені законом правовідносини, які безпосередньо стосуються процедури виконавчого провадження, жодним чином не врегульовані нормами Закону України "Про виконавче провадження". Наприклад, статтею 754 Цивільного Кодексу України передбачено, що на майно, передане набувачу за договором довічного утримання (догляду), не може бути звернене стягнення протягом життя відчужувана. Такі норми мають застосовуватися державними виконавцями як такі, що розширюють та доповнюють зміст процедури виконавчого провадження.

Рішення (висновки) Конституційного Суду України, на нашу думку, також можуть бути джерелами та становити правову основу діяльності органів ДВС. Рішення (висновки) КСУ характеризується низкою специфічних ознак, а саме:

1. Рішення КСУ є обов'язковими до виконання;

2. Рішення КСУ є остаточним, не може бути оскаржене та підлягає негайному виконанню;

3. В рішенні (висновку) КСУ безпосередньо зазначається спосіб, строки та порядок виконання цього документу (якщо це необхідно), зазначається орган, який має здійснити виконання рішення КСУ або додержання висновку КСУ;

4. Рішення (висновки) КСУ є актами прямої дії, які не вимагають підтвердження актами інших органів посадовими особами.

Постанови Пленуму Верховного Суду України, роз'яснення (інформаційні листи) Президії Вищого господарського суду України не визначені Законами України "Про державну виконавчу службу" та "Про виконавче провадження" як правові підстави для діяльності державних виконавців, разом з тим ці документи у практичній діяльності органів ДВС також не можна скидати з рахівниці. Так, Постановою Пленуму Верховного Суду України № 14 від 26.12.03 року "Про практику розгляду судами скарг на рішення, дії або бездіяльність органів і посадових осіб державної виконавчої служби та звернень учасників виконавчого провадження" та Роз'ясненням Президій ВГСУ № 04-5/365 від 28.03.02 року "Про деякі питання практики виконання рішень, ухвал, постанов господарських судів" надано ґрунтовні роз'яснення за цілою низкою інститутів виконавчого провадження - порядок прийняття скарг на дії державних виконавців, надання розстрочки, відстрочки виконання, зміна способу та порядку стягнення, виконання ухвал про забезпечення позовів та ін. Формально ці судові акти є обов'язковими лише для суду, але недотримання державним виконавцем правил та норм, встановлених цими актами, може призвести до визнання судом дій державного виконавця неправомірними.

Звертаючись до фундаментальних засад побудови державної служби взагалі та державної виконавчої служби зокрема, і наголошуючи перш за все на принципі верховенства права з його вимогами щодо "підпорядкування діяльності державних інститутів потребам реалізації прав людини, забезпечення їхньої пріоритетності перед усіма іншими цінностями демократичної держави, на нашу думку, доцільно було б розповсюджувати дію даного принципу і стосовно самих державних службовців як рівноправних суб'єктів відносин, які відбуваються на ґрунті реординації.

Це особливо важливо для державних виконавців, які за характером діяльності нерідко потрапляють у ситуації, коли вони потребують принципу верховенства права щодо них самих.

Важливість принципу обов'язковості вимог державного виконавця та своєчасності виконання рішень незаперечна і потребує активної та рішучої державної підтримки. Обов'язковість виконання вимог державного виконавця забезпечується низкою негативних наслідків, що їх тягне за собою невиконання порушником означених вимог - стягнення виконавчого збору, цивільна, адміністративна та кримінальна відповідальність. Наразі існують державні органи, які цілком виведені з-під реального впливу державної виконавчої служби на шкоду державним інтересам.

Існує думка про обов'язковість використання в роботі державного виконавця принципу сприяння громадянам, установам, підприємствам і організаціям з посиланням на обов'язковість останнього дотримуватися у своїх діях законності^.

Нам уявляється, що дотримання законності - це фундаментальна засада діяльності державного службовця, про що говорилося раніше, і вона є надфункціональною і універсальною. Що стосується до конкретних обов'язків, то навряд чи можливо усунути характерну однобокість діяльності виконавця у кожній конкретній справі, чи вимагати від нього сумісництва дій щодо виконання конкретних рішень на користь конкретної особи (стягувача) зі сприяння громадянам, установам, підприємствам і організаціям в їх діяльності взагалі.

В цілому, на працівників державної виконавчої служби розповсюджують свою дію загальні принципи державної служби, а окремі особливості роботи державного виконавця закріплені в Законі і не потребують, на наш погляд, присвоєння останнім рангу принципів.

Втілення в життя окремих обов'язків, що закріплені в Законі, сьогодні, на жаль, просувається з великими труднощами, що викликані неузгодженістю і протиріччями в законодавстві.