1.2. Отечественный и зарубежный опыт в реализации жилищной политики

В России жилищная реформа во многом опирается на зарубежные модели развития жилищной сферы. Такой метод объясняется тем что применяются уже проверенные способы развития и управления, показавшие хорошие результаты. Недостатком такого метода является непредсказуемость развития событий при перенесении эффективных за рубежом моделей в совершенно не похожую социально-экономическую среду. Из этого следует, что для успешного внедрения зарубежного опыта, необходим глубокий анализ и адаптация под российские реалии.

Во всех странах осуществляется поддержка жилищной сферы, но степень активности везде разная, именно активность и является одним из основных отличий в жилищных системах разных стран. Чаще всего жилищную политику делят на активную и пассивную, отличие их состоит в методах воздействия государства на жилищную сферу. Активная жилищная политика включает в себя функционирование государственных и муниципальных жилищных организаций, наличие государственного или муниципального жилищного фонда, находящихся вне рыночного регулирования, в то время как пассивная жилищная политика предполагает создание правовых и институциональных условий для действия рыночных факторов развития жилищной сферы. Из чего следует что в некоторых странах преобладает приоритет контроля государства и развитие арендного сектора жилья, а в другие ориентированы на приоритет рыночных факторов в жилищной сфере и рост доли собственников жилья. В настоящее время в европейских странах отмечается ослабление государственного влияния на жилищную сферу. Что можно заметить в следующих проявлениях:

—сокращение объемов государственного финансирования жилищного строительства;

—приватизация государственной собственности;

—прекращение государственной поддержки производителей и переход к поддержке потребителей в жилищной сфере.

В развитых странах можно выделить три типа участников жилищной сферы:

1. Общественный сектор, состоит из государственных и муниципальных органов власти. Главной задачей этого сектора является создание стабильной социальной обстановки в обществе процессе потребления жилищных благ.

2. Частный сектор, представлен частными и коммерческими предприятиями и организациями, используется он в процессе создания жилищных благ.

3. Добровольный сектор состоит из различных некоммерческих организаций, основной деятельностью которых является предоставление жилья приемлемого качества за невысокую плату.

Эти участники жилищных отношений имеют не только различный состав, но и абсолютно не схожие а где то и противоречивые интересы и мотивации. Понимание их различия и обеспечение равновесия между ними составляет неотъемлемую часть жилищной политики государства. Интересы частных коммерческих предприятий лежат в получении прибыли, это отражено в их экономико-правовом статусе. Из этот следует, что ожидать от них интересов к социальным аспектам жилищной политики не следует. В свою очередь мотивы частных предприятий остаются в сугубо рыночных аспектах жилищной сферы. Добровольный сектор занимает свое место где то по середине между частным и общественным и включает в себя жилищные ассоциации и кооперативы. Их целью остаётся предоставление недорогого и качественного жилья. Но в отличие о общественного сектора связанного с законодательством страны, создание добровольных организаций не является не обязательным, а служит исключительно инициативным. В то же время добровольный сектор получает помощь от местных властей в виде получения участков по застройку бесплатно или по льготным ценам. Финансовой основой этого сектора являются государственные субсидии и коммерческие кредиты..

Многие исследователи утверждают, что жилищная проблема в индустриально развитых странах в целом решена. В европейских странах решение жилищной проблемы сначала проходило путем усиленного строительства дешёвого, многоквартирного жилья, а в послевоенные годы путем строительства комфортного и удобного. Интересно, что факторами к развитию жилищной политики в сторону качества послужили не только положительные факторы развития страны, но и негативные, такие как уменьшение среднего размера семьи, рост числа разводов и снижение рождаемости.

Во всех странах законодательно закреплено существование социального жилья, предназначенного для предоставления на льготных условиях отдельным категориям граждан, которые в официальном порядке признаются неспособными решить свою жилищную проблему самостоятельно. К таким категориям граждан относятся семьи с низкими доходами, многодетные семьи, одинокие матери, престарелые и инвалиды.

Мировая практика свидетельствует, что в устойчиво развивающемся государстве на обеспечение граждан жильем расходуется не более 25% внутреннего валового продукта. Примерно треть от этих расходов направляется на жилищное строительство, треть - на эксплуатационные и иные текущие расходы, треть - на амортизацию или оплату банковских кредитов. В США, например, на жилье расходуется чуть менее 20% ВВП. При этом жилищные расходы могут осуществляться по двум схемам:

государство собирает больше налогов и потом дотирует жилищные расходы граждан;

государство не увеличивает налоги (оставляет больше денег гражданам) и дотирует конкретные семьи при наличии особых обстоятельств.

Второй способ эффективнее, так как в этом случае расходы на удовлетворение жилищных потребностей оказываются на 20-30% ниже.

Широко распространенная за рубежом модель совместного владения жильем - кондоминиума - привнесена в российскую практику в несколько измененном виде. Понятие condominium известно в юридической практике со времен Древнего Рима и означает совместное владение чем-либо, оно не относится к конкретному предмету или объекту, а представляет собой юридическое понятие, т.е. право общей собственности или сособственности. Популярность кондоминиумов за рубежом обусловлена следующими причинами:

— доступность по цене по сравнению с другими видами жилой собственности;

— владение жильем, сопряженное с меньшей степенью личной ответственности за содержание дома;

— расположение в районах с более легким доступом к центрам деловой и культурной активности в городах;

— возможность быстрой реакции на меняющиеся запросы потребителей и организации целого ряда дополнительных жилищных и бытовых услуг по приемлемым ценам;

— отсутствие зависимости от владельца жилья и постоянного роста арендной платы.

Состав жильцов кондоминиума обычно формируется из числа лиц со схожим образом жизни и социальным положением, что позволяет легче и быстрее достичь консенсуса в вопросах управления кондоминиумом. К примеру, обычно не поселяются под одной крышей молодые люди и пенсионеры, семьи и одинокие люди ит.д.

В российском законодательстве понятие "кондоминиум" имеет несколько иное, отличное от принятого за рубежом, содержание. Кондоминиумом именуется комплекс недвижимого имущества - жилое здание и участок, на котором оно расположено. При этом отличие кондоминиума от других объектов жилой недвижимости заключается в правовом режиме его использования, предусматривающем частную, государственную или муниципальную собственность на отдельные помещения (жилые и нежилые) и общую долевую собственность на дом и участок. В России процесс создания кондоминиумов начался в 1993 г. и явился закономерным продолжением политики приватизации жилья и реформирования жилищной сферы. В результате приватизации в настоящее время значительная часть многоквартирных домов в городах представляет собой де-факто кондоминиум, потому что при приватизации хотя бы одной квартиры в доме возникает несколько собственников на дом в целом (как минимум - два: частное лицо и муниципалитет). Существование кондоминиума де-юре возникает с момента его государственной регистрации.

Однако проблемы использования позитивной зарубежной модели совместного владения и управления жильем, каковой является кондоминиум, в России обусловлены не столько различиями правового характера, сколько самими принципами их организации. Создание кондоминиумов в существующей застройке, где большинство домов требуют больших затрат на ремонт и представляет собой достаточно разнородный по демографическому, социальному и экономическому положению жильцов социум, приводит к серьезным конфликтам в процессе управления такими домами. Поэтому более перспективным направлением видится создание кондоминиумов в новой застройке, когда дом заселяется на условиях совместного владения, им и будущие жильцы заранее готовы к этому.

Развитию совместного владения жильем на основе кондоминиумов должно сопутствовать развитие рынка профессиональных услуг по управлению объектами недвижимости в жилищной сфере. В настоящее время в большинстве городов России граждане, проживающие в кондоминиумах, ограничены в выборе управляющего их домом, поэтому активно продвигается идея самоуправления путем создания товарищества собственников жилья. Однако создание ТСЖ должно осуществляться на добровольной основе, что требует согласования интересов всех жильцов, на практике достигаемое с немалым трудом. Жильцы кондоминиума зачастую некомпетентны в вопросах управления недвижимостью либо не стремятся заниматься не свойственной им деятельностью, что затрудняет самоуправление.

За рубежом широко развита система кредитования покупателей жилья, где целевые займы могут достигать 90% его стоимости. С помощью займов решаются вопросы не только социальные - доступность жилья, но и экономические - стимулирование производства жилья (через стимулирование спроса на него). В целом же кредитование позволяет разрешить во времени противоречие между высокой стоимостью жилья и реальными финансовыми возможностями его потребителей, так как будущие доходы приобретателей жилья трансформируются в их текущую платежеспособность.

Один из наиболее распространенных в развитых странах способ решения жилищной проблемы, заключается в ипотечном кредитовании. Более 90% жилищного строительства осуществляется за счет кредитов, в том числе ипотечных, получаемых гражданами, большинство которых не относится к высоко обеспеченным категориям. Жилье как важнейший элемент недвижимости признается во всем мире очень эффективным средством обеспечения обязательств, что и обусловливает столь широкое развитие кредитования под залог недвижимости. Существующие за рубежом способы ипотечного кредитования можно в обобщенном виде свести к двум основным моделям:

— закрытая модель ипотеки - обособленная от остального финансового рынка и основанная на вкладах самих покупателей жилья;

— открытая модель ипотеки, являющаяся составной частью финансового рынка страны в целом.

Закрытая модель, достаточно широко распространенная в Германии, Франции и других европейских странах, основывается на так называемых жилищных сбережениях, которые представляют собой целевое (на приобретение жилья или улучшение жилищных условий) накопление средств на специальных счетах в банках или других финансовых учреждениях. Классическим примером таких сбережений принято считать строительные сберегательные кассы в Германии, которые имеют достаточно длительную историю - их возникновение относят к концу XVIII столетия. Принцип их организации основан на объединении небольших средств многочисленных вкладчиков кассы и последовательном приобретении жилья каждому из них. На сегодняшний день строительные сберегательные кассы занимают в Германии ведущее место среди различных инвестиционных институтов - три из четырех квартир строятся в этой стране с помощью жилищных стройсбережений. Получить заем в такой кассе ее вкладчик может только при условии внесения на свой счет определенной суммы и только по истечении определенного времени (обычно 5-6 лет). Максимальный срок погашения займа составляет 12 лет, проценты невелики - 5-6% годовых (в два раза ниже рыночной стоимости кредитов). Государство оказывает финансовую поддержку вкладчикам стройсберкасс в форме выплаты премий за жилищные сбережения (как правило, в виде увеличения процента дохода на депозит), дотаций на погашение займа, налоговых льгот (проценты, получаемые по жилищным вкладам, не облагаются подоходным налогом). Размер и форма помощи зависят от имущественного положения заемщика, состава его семьи ит.п. Помимо стройсберкасс в Германии существует и сеть ипотечных банков, с 1900 г. и до настоящего времени ни один из таких банков не разорился, более того - проценты по закладным они выплачивали своим вкладчикам даже во времена первой и второй мировых войн.

Во Франции также действует система жилищных сбережений, но несколько отличная от немецкой. В этой стране распространены два вида жилищных сберегательных счетов:

— "сберегательная книжка А" - счет, на котором следует накапливать до 100 тыс. фр. и можно получить кредит в размере, превышающем в полтора раза сумму накоплений, под 3,7% годовых, при этом каждый год к такому целевому вкладу прибавляется государственная премия в размере 7,5 тыс. фр.;

— счета PEL, на которых можно накапливать до 400 тыс. фр. и получить кредиты до 600 тыс. фр. под 4,8% годовых.

И в первом, и во втором случае процент по кредиту в два раза ниже рыночного, уплачиваемого при других видах кредитов. Кроме того, проценты по жилищным вкладам можно вычесть из налогооблагаемого дохода.

Таким образом, закрытая модель ипотеки имеет следующие характерные особенности:

— источники средств для выдачи кредитов - депозиты (накопления) лиц, одновременно являющихся и вкладчиками, и заемщиками;

— для получения ипотечного кредита необходимо сначала накопить определенную сумму;

— на вложенные (накапливаемые) средства начисляется процент более низкий, чем по обычным депозитам, что позволяет соответственно выдавать кредиты под проценты значительно ниже рыночных.

Открытая модель ипотеки особенно характерна для Англии и США, поэтому ее часто называют англо-американской. Существующая в этих странах система финансирования жилищного строительства и приобретения жилья представляет собой сложный рынок общенационального масштаба, на котором действуют многочисленные ипотечные и иные банки, сберегательные и кредитные ассоциации, страховые компании, пенсионные фонды и другие финансово-кредитные учреждения. При этом американская модель ипотеки не что иное, как расширенный и дополненный вариант английской модели. Основное их отличие состоит в том, что в США первичный рынок закладных(характерный для английской модели) дополняется вторичным, на котором обращаются производные ценные бумаги, выпускаемые посредниками, скупающими первичные закладные у ипотечных банков.

Новый этап в развитии вторичного ипотечного рынка США связывают с появлением механизма секьюритизации ипотечных кредитов, который направлен на снижение возможных рисков. Секьюритизация предполагает формирование пакета однотипных ипотечных кредитов, имеющих сопоставимые условия кредитования - период и схему выплат, категории заемщиков, тип заложенной недвижимости. Выпускаемые в процессе секьюритизации ценные бумаги называются переводными ипотечными ценными бумагами, основное отличие которых состоит в том, что периодичность и размер выплат по ним устанавливаются в зависимости от поступлений по ипотечным кредитам. Переводными они именуются потому, что переносят риски на конечного инвестора.

Характеризуя открытую модель ипотеки в США в целом, следует отметить отсутствие прямой связи между заемщиком и инвестором, т.е.процесс ипотечного кредитования можно представить в виде трех самостоятельных стадий - инициирование, посредничество, инвестирование. Инициирование означает первичное предоставление ипотечного кредита и все сопутствующие этому действия: проверка кредитором возможности погашения кредита заемщиком, оценка предмета залога ит.п. Посредничество означает выкуп индивидуальных ипотечных ссуд у банков и трансформация их в ценные бумаги, реализуемые затем на вторичном рынке. Инвестирование - это процесс приобретения, накопления и размещения физическими и юридическими лицами ценных бумаг, предлагаемых посредниками, в целях получения дохода по ним.

Развитие ипотеки в России осуществляется преимущественно по американской модели, однако ее успешная реализация зависит от системы государственной поддержки в части гарантий для инвесторов, создания системы страхования рисков и т.д. Нормативно-правовая база, обеспечивающая ипотечное кредитование, появилась относительно недавно, с принятием 16 июля 1998 г. Федерального закона N 102-ФЗ "Об ипотеке (залоге недвижимости)". Однако в настоящее время ипотечный кредит недоступен для большинства граждан, так как его условия очень жесткие. Срок ипотечного кредита составляет преимущественно 5 лет, в редких случаях - 10, а ставка по кредиту высока - 15-18%. В то время как сумма ежемесячных выплат по кредиту не должна превышать 35% совокупного дохода семьи, который исходя из условий кредита должен быть, к примеру, при кредите в 5 000 долларов США сроком на 5 лет под 15% годовых на уровне 700 долларов США. Между тем большая часть граждан, нуждающихся в жилье, не имеет такого дохода. Используемый в России вариант кредитования, строго говоря, даже нельзя назвать ипотечным в его классическом понимании, так как отличительные особенности таких кредитов состоят в длительных сроках их предоставления (до 25 лет) и низких процентах по кредиту (5-7%). Одним из путей решения проблемы ипотечного кредитования в России может стать развитие рынка закладных в целях привлечения дополнительных финансовых ресурсов для кредитования. Российские семьи не должны лишаться возможности решить свои жилищные проблемы путем использования гибкой системы ипотечных кредитов.

Особое внимание во всех странах уделяется семьям с низкими доходами, для которых предусматриваются различные льготы при строительстве или приобретении жилья. В Бельгии, Германии, Греции, Италии, Испании и Португалии действуют системы снижения налогов, взимаемых при приобретении жилья семьями с низкими доходами. В Германии это снижение зависит от уровня доходов семьи, в Бельгии - от числа детей (для семей с 3-4 детьми сумма налога снижается на 34 тыс. бельгийских фр., для семей с 5-6 детьми - на 38 тыс. и т. д.).

Во многих странах семьи и лица с низкими доходами получают государственную поддержку в виде дотаций на оплату арендуемого жилья. При этом дотации предоставляются до определенного уровня, рассчитываемого на основе средней по региону арендной платы, и если семья снимает квартиру в "дорогом" доме, то все расходы сверх среднего уровня арендной платы она несет сама. Дотации перечисляются на счет их получателя либо, по его заявлению, на счет арендодателя. В Германии право на получение дотаций может служить предметом залога или может быть передано другому лицу. Кроме того, для малообеспеченных граждан существует так называемое социальное жилье, которое содержится за счет государства и муниципалитетов. Арендная плата за такое жилье устанавливается на более низком уровне, чем за жилье, арендуемое у частных владельцев. Так, в Великобритании социальное жилье обходится квартиросъемщикам в 3-4 раза дешевле, нежели частное. Доля социального жилья в жилищном фонде развитых стран, как правило, невелика: во Франции - 11%; Бельгии - 5%; США, Норвегии - 1-2%. Ограниченность этого сектора обусловлена возможностями государственного и местного бюджетов и невысоким уровнем доходов по сравнению с частным арендным жильем: квартиросъемщики социального жилья пользуются различными льготами и пособиями, которые, как правило, зависят от уровня их доходов. Однако и качество социального жилья не всегда отвечает современным требованиям. Кроме того, для его получения существуют административные барьеры, связанные с применением зачастую сложной системы определения нуждающихся в таком жилье, так как перед муниципалитетами стоит непростая задача - максимально удовлетворить нуждающихся в жилье при минимальных дотациях. В целом в большинстве стран наблюдается тенденция к сокращению доли социального и увеличению доли частного жилья.

Практически во всех странах действуют законы, направленные на защиту прав арендаторов жилья. Например, во Франции квартиросъемщик не может быть выселен, не получив финансовой помощи для погашения своей задолженности по квартплате.

Суды, рассматривающие такие дела, вправе продлевать сроки выселения до трех лет, если квартиросъемщик не в состоянии переселиться в приемлемое жилье. Определение уровня арендной платы во многих странах осуществляется путем переговоров и соглашений между ассоциациями владельцев жилья и арендаторов по вопросам контроля за изменением расходов на жилье, участия сторон в улучшении жилищных условий, правил эксплуатации жилья и т. д.

Такие соглашения могут заключаться как на государственном, так и на местном уровне. В Германии квартплата может пересматриваться ежегодно, но она не должна превышать квартплату за аналогичное по размерам и качеству жилье в том же районе. В Дании, в тех регионах страны, где рынок жилья насыщен, размер квартплаты не может превышать себестоимость содержания жилья более чем на 8%, а в Испании - более чем на 6%. Владелец имеет право повысить квартплату в том случае, если он понес затраты на модернизацию жилья, при этом он обязан предоставить обоснование роста квартплаты и указать не менее трех примеров более высокой платы за жилье такого же качества.

Применяемые за рубежом формы государственного регулирования жилищной сферы не лишены недостатков:

система дотаций на оплату жилья влечет высокие трансакционные издержки на осуществление административного контроля потребности в субсидиях и их использования по назначению;

увеличение объема дотаций приводит к повышению уровня квартплаты;

получатели субсидий зачастую стремятся к замораживанию собственных доходов, что отрицательно сказывается на общей политике заработной платы и занятости;

предоставление налоговых льгот вызывает необходимость увеличения других налогов либо сокращения расходов бюджета и в конечном итоге оказывает инфляционное воздействие на цены;

установление арендной платы за социальное жилье ниже рыночной приводит к сокращению расходов на содержание такого жилья, снижению его качества и объема; дешевые жилища переполняются, а новые не строятся.

И все же в целом современные зарубежные модели управления развитием жилищной сферы отличаются высокой степенью урегулированности экономических и правовых аспектов приобретения, владения и пользования жильем, направленностью на учет и защиту интересов граждан. Государственная жилищная политика большинства стран нацелена на обеспечение граждан жильем в зависимости от их потребностей и финансовых возможностей. Роль государства состоит в разработке, принятии и контроле исполнения жилищного законодательства, стимулировании жилищного строительства и предоставлении социальной поддержки определенным категориям лиц (малообеспеченным гражданам, родителям-одиночкам, молодым семьям, холостякам, пожилым и инвалидам).

Следует заметить, что многие позитивные элементы зарубежного опыта нашли свое отражение в российском законодательстве, однако стройная правовая система регулирования жилищных правоотношений пока не создана. И что самое главное, не созданы действенные механизмы практической реализации принятых законов, учитывающие существующие социально-экономические условия.

Обзор зарубежных моделей развития жилищной сферы показывает, что их применение в отечественной практике должно быть тщательно продуманным и обоснованным. В частности, строительство нового жилья социального использования во многих городах России не вполне целесообразно, так как большинство домов существующей типовой застройки соответствует невысокому уровню качества дешевого социального жилья. Оправданной политикой в этом направлении было бы содействие перемещению более обеспеченного населения из таких домов в новые путем предоставления целевых льготных кредитов на приобретение жилья. При этом особое внимание должно быть уделено созданию механизмов смягчения существующих в России условий ипотеки (по сути, необходимо псевдоипотеку заменить подлинной).

Ориентация на потребителя жилья должна основываться на признании и учете гетерогенной природы жилищного рынка, необходимости рассмотрения его как суммы отдельных сегментов, отражающих специфические особенности платежеспособного спроса различных категорий потребителей. Особое внимание должно уделяться и развитию частного предпринимательства в жилищной сфере как мощному инициативному ресурсу, не требующему дополнительных бюджетных затрат.