3. Проблемы и перспективы развития законодательства о Конституционном Суде Республики Беларусь

Планом подготовки законопроектов на 2011 г., утвержденным Указом Президента Республики Беларусь от 6 января 2011 г. № 10, предусматривается разработка и внесение в Палату представителей проекта Закона Республики Беларусь «О конституционном судопроизводстве». В данном законопроекте предполагается урегулировать процедуру деятельности Конституционного Суда (судопроизводство, судебный процесс) при реализации его полномочий, определенных Конституцией Республики Беларусь и другими законодательными актами. Устройство и компетенция Конституционного Суда отражены в Конституции и Кодексе Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей. Между Законом Республики Беларусь от 30 марта 1994 г. «О Конституционном Суде Республики Беларусь» и Кодексом о судоустройстве и статусе судей имеются отдельные противоречия; руководствоваться следует Кодексом. С принятием Закона «О конституционном судопроизводстве» планируется признать утратившим силу Закон «О Конституционном Суде Республики Беларусь».

В целях повышения эффективности работы Конституционного Суда издан Декрет Президента Республики Беларусь от 26 июня 2008 г. № 14 «О некоторых мерах по совершенствованию деятельности Конституционного Суда Республики Беларусь». Данный акт расширяет компетенцию рассматриваемого органа целым рядом новых полномочий, определяя порядок их осуществления. Согласно Декрету, Конституционный Суд:

осуществляет обязательный предварительный контроль конституционности всех законов, принятых Палатой представителей и одобренных Советом Республики, – до подписания данных законов Президентом. Соответствующее решение принимается Конституционным Судом в пятидневный срок со дня поступления закона в Конституционный Суд. Администрации Президента поручено обеспечивать своевременное направление в Конституционный Суд законов, представляемых Президенту на подпись. Проверка Конституционным Судом конституционности законов в случаях, предусмотренных Декретом, не препятствует проверке конституционности этих законов в порядке последующего контроля после вступления их в силу;

по предложению Президента излагает позицию о конституционности международных договоров – до подписания Президентом нормативных правовых актов о выражении согласия Республики Беларусь на обязательность для нее этих международных договоров;

по поручению Президента дает официальное толкование декретов и указов Президента, касающихся конституционных прав, свобод и обязанностей граждан. Официальное толкование декрета или указа Президента, данное Конституционным Судом, является обязательным для государственных органов и иных организаций, должностных лиц и граждан;

по предложению Президиума Совета Республики принимает решение о наличии фактов систематического или грубого нарушения местным Советом депутатов требований законодательства. Конституционный Суд вправе рассматривать только факты, указанные Президиумом Совета Республики в его предложении;

по предложениям Президента, Палаты представителей, Совета Республики, Совета Министров Республики Беларусь излагает свою позицию о документах, принимаемых иностранными государствами, международными организациями и (или) их органами и затрагивающих интересы Республики Беларусь, в части соответствия этих документов общепризнанным принципам и нормам международного права.

Кроме того, Декрет устанавливает, что по поручению Президента судьи Конституционного Суда проводят проверку конституционности определенных Главой государства направлений нормотворческой деятельности и правоприменительной практики судов, правоохранительных и иных государственных органов.

Из полномочий, введенных Декретом, Конституционный Суд на практике реализовывал пока два полномочия:

обязательный предварительный контроль конституционности законов;

по предложению Палаты представителей излагал свою позицию о Законе Республики Польша «О карте поляка» в части соответствия этого акта общепризнанным принципам и нормам международного права.

Основной Закон Республики Беларусь содержит ряд положений, анализ которых представляет интерес в свете обсуждаемого в нашей стране вопроса о перспективах введения конституционной жалобы. Нарушение индивидуальных прав может совершаться не только путем фактических действий (бездействия) других граждан, организаций, государственных органов, но и посредством актов последних, содержащих юридические нормы. Конституция, например, устанавливает порядок, в соответствии с которым допускается ограничение законом, то есть нормативным актом, прав и свобод личности (статья 23). В случае несоблюдения данного порядка принятый закон будет нарушать конституционные права и свободы. В связи с этим исходное значение для вопроса о конституционной жалобе имеет статья 60, гарантирующая каждому судебную защиту его прав и свобод. Если анализировать приведенную норму автономно, вне других конституционных положений, то она уже сама по себе могла бы служить основанием обжалования в суде нормативных актов. В Швейцарии, Португалии признается право конституционной жалобы гражданских субъектов, но положение о судебной защите прав и свобод личности сформулировано в конституциях названных государств в принципе так же, как и в Основном Законе Беларуси – без специального закрепления возможности подачи конституционной жалобы. Однако конституции большинства государств, включая Германию, Испанию, Россию, Эстонию, где применяется институт конституционной жалобы, содержат статью, в которой наряду с общей нормой о судебной защите имеется непосредственное или косвенное указание на право конституционной жалобы.

Прямая связь статьи 60 Основного Закона Беларуси с институтом конституционной жалобы была обеспечена также включением норм о статусе Конституционного Суда в главу «Суд», означающее его отнесение к органам судебной власти, право на обращение в которые и отражено статьей 60.

Статья 116 закрепляет последующую конституционную проверку нормативных актов. Именно при такой модели возможно применение института конституционной жалобы. Предварительная конституционная проверка исключает рассматриваемый институт, ибо сопряжена с оценкой актов (их проектов), которые еще не опубликованы, а значит, неизвестны гражданскому обществу. Классический пример предварительного конституционного контроля – деятельность Конституционного совета Франции. Однако даже в этом государстве, по свидетельству специалистов, в 1990-х гг. имела место попытка принять закон о праве граждан обращаться в Конституционный совет в порядке последующей конституционной проверки.

Если при рассмотрении конкретного дела обычный (общий или хозяйственный) суд придет к выводу о несоответствии нормативного акта Конституции, он должен на основании части второй статьи 112 принять решение в соответствии с Конституцией и поставить вопрос о признании данного акта неконституционным. В случае же применения судом неконституционного нормативного акта, лицо, участвующее в процессе, вправе обжаловать постановление суда в вышестоящую судебную инстанцию, ссылаясь на несоответствие Основному Закону примененного акта. Такое обращение лица фактически имеет некоторые черты конституционной жалобы.

Целый ряд вопросов порождает часть четвертая статьи 122 Основного Закона Беларуси, позволяющая обжаловать в судебном порядке решения местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов. Она по-разному толкуется специалистами. Со ссылкой на данную норму Конституционным Судом принято немало актов по результатам проверки нормативных решений местных государственных органов. Но акты Конституционного Суда в подобных случаях имели форму решения, а не заключения. Повод для дискуссии дает Конституция и иные акты законодательства. Сама по себе часть четвертая статьи 122 не содержит оснований для невключения нормативных актов в число упоминаемых ею решений. Статья 12 действующего Гражданского кодекса Республики Беларусь закрепляет возможность признания судом недействительным не только индивидуально-правового, но и нормативного акта, нарушающего гражданские права и охраняемые интересы гражданина и (или) юридического лица, по требованию лица, чьи права нарушены, а в случаях, предусмотренных законодательством, – по требованию иных лиц. В статье 10 Гражданского кодекса определяются судебные органы, защищающие нарушенные или оспоренные гражданские права, – Конституционного Суда среди них нет. Таким образом, Гражданский кодекс допускает обжалование ненормативных и нормативных актов любых органов власти путем обращения в общие или хозяйственные суды. Но Гражданский процессуальный и Хозяйственный процессуальный кодексы Республики Беларусь регламентируют процедуру рассмотрения судами обращений граждан, юридических лиц, прокуроров только в отношении ненормативных актов субъектов власти. Такая несогласованность положений важных законов, сохраняющаяся в течение многих лет, не может не вызывать нареканий. Что касается ненормативных решений местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов, то, безусловно, часть четвертая статьи 122 Конституции позволяет обращаться в суды с жалобами на эти акты. Причем субъектами обращений могут выступать как индивиды, так и организации (юридические лица). Статья 116 Конституции, специально посвященная деятельности Конституционного Суда, закрепляет исчерпывающий перечень субъектов, уполномоченных вносить ему предложения о даче заключения относительно конституционности нормативных актов. Гражданские субъекты (индивиды, организации) там не названы. Часть первая статьи 116 возлагает контроль за конституционностью нормативных актов не на все судебные органы, а именно на Конституционный Суд. Отсутствие у других судов полномочий признавать нормативные акты неконституционными явственно следует из части второй статьи 112, – они могут лишь поставить вопрос о признании акта неконституционным. Таким образом, часть четвертая статьи 122 позволяет индивидам, организациям обжаловать лишь ненормативные решения местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов путем обращения в общие либо хозяйственные суды. Статья 60 гарантирует каждому человеку возможность обжалования индивидуально-правовых актов и действий любых государственных органов, в том числе местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов. В этой связи специальная норма статьи 122, посвященная обжалованию актов местных органов, при отсутствии подобной нормы в отношении актов других органов власти только вносит неопределенность в конституционное регулирование¹²⁷.

Если учесть, что в некоторых государствах конституционные суды оценивают на соответствие конституции как нормативные, так и индивидуально-правовые акты, действия (бездействие) государственных органов, то конституционная жалоба (по своему предмету) отчасти в Беларуси существует, но рассматривается обычными судами.