Вопрос 51. Оценка эффективности работы налоговых органов.

Количественные и качественные показатели оценки работы налоговой инспекции. Методика оценки деятельности налоговых служб: содержание основных этапов, источники информации и основные расчетные показатели.

В настоящее время уделяется много внимания реформированию налогового администрирования с целью повышения эффективности работы НО. Обычно, рассматривая вопрос об эффективности какой-либо деятельности, прежде всего, имеют в виду адекватность достигнутых в процессе ее осуществления результатов намеченным целям, степень приближения результата к цели с одновременным учетом произведенных затрат.

Для оценки работы НО применяются различные количественные и качественные показатели. Источником информации для их получения и расчетов является отчетность НО.

В отчетности основные количественные показатели приводятся в абсолютном выражении. Наибольший интерес на верхнем уровне управления налоговой системы проявляется к следующим показателям.

1.Сумма поступлений н/с в бюджетную систему РФ на контролируемой территории – в целом и по видам бюджетов и гос. внебюдж. фондов.

2. Сумма, доначисленная НО в ходе контрольной работы, - в целом и по видам бюджетов, ГВФ, категорий нал/плат (ЮЛ,ФЛ,ИП), по видам проверок (выездные, камеральные), характеру платежей (налоги, пеня, санкции).

3. Сумма, взысканная в бюджет по результатам контрольной работы.

4. Сумма недоимки и задолженности по налогам, пени и штрафам – всего и по видам бюджетов.

5. Количество нал/плат, состоящих на учете, - всего и по отдельным категориям.

Качественные показатели деятельности НО рассчитываются по результатам работы в относительном выражении. К ним относятся:

1.Выполнение установленных заданий по мобилизации средств в бюджетную систему РФ.

2. Темп роста поступлений в бюджет к уровню соответствующего периода прошлого года.

3. Соотношений суммы платежей, доначисленной в ходе контрольной работы, и суммы поступлений в бюджет за отчетный период. Характеризует реальную эффективность контрольной работы НО с учетом реальной налоговой базы.

5.Процент взыскания доначисленных сумм. Рассчитывается как отношение суммы, поступившей в бюджет в результате контрольной работы НО, к доначисленной в ходе этой работы сумме. Характеризует реальную эффективность контрольной работы НО.

6. Количество выездных налоговых проверок за отчетный период на одного сотрудника НО. Характеризует интенсивность работы НО на важнейшем направлении налогового контроля.

7. Удельный вес проверок, в ходе которых были выявлены нарушения налогового законодательства. Показывает эффективность выбора объектов для проверки и качество их проведения.

8. Сумма доначислений, приходящаяся на одну налоговую проверку. Позволяет анализировать эффективность контрольной работы в динамике и в сопоставлении с другими НО.

Опираясь на приведенную систему показателей, можно оценивать так называемую «производственную» эффективность деятельности конкретной налоговой инспекции в сравнении с предыдущим отчетным периодом и соответствующими периодами прошлых лет, т.е. в динамике.

Методика, разработанная в ФНС (методологическим отделом под руководством профессора Д.Г. Черника), лежит в основе многих методик региональных ИФНС, которые иногда дополняют ее «своими» показателями.

Для анализа состояния контрольной работы конкретной налоговой инспекции в этом случае используются сведения, содержащиеся в штатном расписании инспекции, а также данные из формы налоговой статистики № 2-НК «Результаты контрольной работы налоговых органов». Рассчитываются качественные и количественные показатели:

1. количество документально проверенных юридических и физических лиц;

2. количество документально проверенных юридических и физических лиц на одного работника налогового органа;

3. сумма доначисленных налогов и штрафных санкций;

4. сумма доначисленных налогов и штрафных санкций на одного работника;

5. процент взысканных платежей к общей сумме доначислений;

6. доля доначислений к сумме поступивших налогов.

Еще одна разновидность - это собственные методики Управлений ФНС по субъектам РФ и по федеральным округам. Взяв за основу предложенную профессором Д.Г. Черником методику оценки эффективности контрольной работы налоговых органов, ФНС РФ разрабатывает и ежегодно уточняет общие рекомендации, содержащие в основном количественные показатели. Многие налоговые инспекции субъектов Федерации рассчитывают такие показатели по предлагаемой методике и применяют их для рейтинговой оценки нижестоящих налоговых инспекций. Достаточно отметить, что ФНС рекомендует производить расчет показателей в аналитической записке к форме № 2-НК, особый акцент делая на выездных налоговых проверках (см. приложение 2). Таким образом, последние две методики используются вышестоящими налоговыми инспекциями или управлениями ФНС по субъектам РФ для рейтинговой оценки нижестоящих налоговых инспекций. В качестве недостатка авторы выделяют субъективизм оценки «весомости» конкретных показателей контрольной работы налоговых органов, так как «вес» показателей, используемых при оценке эффективности работы, «спускается сверху». Таким образом, вопрос, как определить значимость того или иного показателя, остается открытым. Достоинством данных методик является то, что их можно использовать при анализе узких участков работы налоговых органов. Поэтому сами авторы предлагают коэффициент накопления и прироста недоимки, характеризующий эффективность как налогового контроля, так и всей налоговой системы в целом; показатель эффективности контрольной работы налоговых органов. Расчет последнего основан на данных форм налоговой статистики и отдела кадров налогового органа. Причем налоговый контроль разбит по трем направлениям работы: взыскание дополнительно начисленных сумм, камеральные и выездные налоговые проверки. Всем частным показателям присваивается свой рейтинг, а сложение частных рейтингов дает совокупный рейтинг конкретной налоговой инспекции. По нашему мнению, организация контрольной деятельности предполагает единство ряда контрольных процедур, являющихся совокупностью действий всех подразделений налоговой инспекции, но не трех-четырех основных отделов. К тому же, результаты работы отдела контроля налогообложения физических и юридических лиц делятся на всю среднесписочную численность работников инспекции, следовательно, занижаются частные рейтинги.

Всем перечисленным методам присущи некоторые недостатки:

1. Нечеткое определение терминов и понятий. При оценке работы налоговых структур, прежде всего, необходимо определить, что понимать под эффективностью контрольной работы. Очевидно, что для различных общественных институтов эффективность может выражаться в различных показателях. Для внутренней оценки деятельности налоговых инспекций возможно применение одного показателя, а для работы инспекции какой-либо территории – другого.

2. Сложность практической реализации предложенных теоретических разработок. Многие разработанные методики требуют значительного времени для проведения анализа, а иногда и специальных программных продуктов. Это снижает возможность внедрения системы оценок.

3. Недоступность полного объема информации для проведения расчетов. Сведения, на которых базируется расчет показателей в рамках существующих методик, доступны только самим налоговым органам. Таким образом, разработанные методы оценки пригодны лишь для проведения внутриведомственного контроля, а проведение расчетов внешними пользователями информации невозможно.

Между тем, распространение практики «сторонней» оценки эффективности могло бы способствовать росту общественной значимости работы налоговых органов. Подобная «внешняя» оценка также может проводиться с разными целями; более того, у различных институтов в этой связи могут быть свои критерии и цели.

Необходимо учитывать также, что часть информации не может быть распространена на внешний уровень в связи с ограничениями, установленными законодательством о налогах и сборах в части, касающейся налоговой тайны.

Несоответствие доступной информации целям и задачам анализа эффективности – вот та проблема, с которой чаще всего сталкиваются сторонние пользователи. Применение только доступной информации, а не всей необходимой для расчетов, может привести к искажению результатов.

4. Для оценки работы налоговых органов ФНС России используются данные форм статистической налоговой отчетности, в которых невозможно отразить региональные особенности.

5. Частое изменение налогового законодательства затрудняет анализ некоторых показателей эффективности работы налоговых органов, связанных с налоговыми поступлениями, налоговой базой и т.д., не позволяет выявить временную динамику. В связи с изменением объектов налогообложения, отменой или введением льгот, изменением порядка расчета сумм налогов база будет по качественному компоненту существенно отличаться от той, что была в предыдущем году или будет в очередном налоговом периоде. Данные, отражающие реальный прирост налоговой базы, налоговых поступлений, объектов налогообложения, можно получить лишь в условиях стабильного законодательства.

Особого внимания также заслуживает действующая за рубежом система балльной оценки работы налоговых инспекторов, осуществляющих контрольные проверки. Балльный нормативный показатель является средством для осуществления служебного или специального надзора, главным образом, со стороны руководителей отделов налоговых проверок.

Например, в Германии в зависимости от категории каждого проверенного предприятия (исходя из классификации на крупные, средние, малые и мелкие), а также отраслевой принадлежности, налоговому инспектору засчитывается определенное количество баллов (от 1 до 8). При этом за отчетный год каждый инспектор должен набрать, как минимум, 34 балла, что является основанием для начальника сделать вывод о его служебном соответствии. По истечении финансового года руководитель отдела налоговых проверок делает заключение о том, имеются ли основания при значительном отклонении результатов работы конкретного налогового инспектора от нормативного показателя, критически рассмотреть деятельность данного налогового работника и принять соответствующие организационные меры. Кроме того, балльный норматив служит основой для составления планов проверок на предстоящий отчетный период в части наиболее оптимального распределения нагрузки между отдельными инспекторами.

ФНС России в 2007 году также ввела восемь критериев оценки эффективности работы сотрудников: собираемость налогов; доля отмененных судами решений; соотношение сумм, выигранных и проигранных налоговиками в судах; доля жалоб и исков, рассмотренных в досудебном порядке; снижение налоговой задолженности; доля налогоплательщиков, узнающих по интернету о расчетах с бюджетом; доля налогоплательщиков, довольных работой судов; доля налогоплательщиков, получающих данные из ЕГРЮЛ и ЕГРИП при помощи сети интернет. Первые пять критериев будут в большей степени влиять на общую оценку деятельности налоговиков. Чем лучше будет работа инспектора, оцененная по наиболее весомым критериям, тем больше шансов у него будет получить большую премию.

Газета "Ведомости" Эффективность работы налоговиков будет оцениваться по восьми критериям, каждый из которых имеет собственный вес при расчете поощрения. Чем лучше работа инспектора, оцененная по наиболее весомым критериям, тем лучше у него шансы получить большую премию, говорит сотрудник Минфина.

По итогам квартала выплачиваются премии, которые, возможно, будут зависеть от выставляемой оценки, допускает сотрудник ФНС. По словам источника, близкого к Минфину, рядовой инспектор отдела проверок сможет увеличить зарплату в несколько раз — до 30 000 руб. в месяц. Критерии оценки работы конкретного инспектора будут детализированы ФНС, говорит источник в администрации президента.

Удельный вес критериев, выгодных налогоплательщикам, — 54-70%, подсчитал главный редактор газеты “Учет. Налоги. Право” Алексей Стариков. В первоначальном варианте был крен в фискальную сторону, вспоминает глава налогового подкомитета Госдумы Наталья Бурыкина: предлагалось рассчитывать доход, приносимый инспектором, количество эффективных налоговых проверок, размер доначислений по ним.

Теперь критерии соответствуют задачам, которые президент сформулировал в Бюджетном послании прошлого года: ориентироваться не на план сбора налогов, а на проверку соблюдения законодательства, говорит источник в администрации президента. В частности, уравнены два “судебных” критерия — отсуженная инспектором сумма и число его решений, признанных судом незаконными, радуется Бурыкина.

Компании выигрывают примерно 70% процессов, инициированных ими, но по суммам перевес на стороне налоговиков: с 2000 по 2005 г. отсуженная ими сумма выросла с 34 млрд руб. до 363 млрд руб., в первом полугодии 2006 г. составила 561 млрд руб.

Важны оба критерия — и количество проигранных споров, и размер сумм, присужденных в пользу бюджета, считает председатель Высшего арбитражного суда Антон Иванов, но более важный критерий — количество проигранных ими споров. По его словам, нужно учитывать и сложность спора, и стабильность судебных актов по обжалованию действий налоговых органов: одно дело, если все суды признали их действия незаконными, другое — если разными инстанциями принимались разные решения. Менее значима отмена решения инспектора по сложному спору о толковании Налогового кодекса, если же суд отменяет очевидно незаконные мелкие штрафы, то это должно быть более значимым критерием, заключает Иванов.

Важен критерий соотношения числа жалоб, рассмотренных в досудебном порядке, и общего числа исков, говорит источник в администрации президента: это будет стимулировать ФНС развивать службу внутреннего аудита. С 2009 г. вводится обязательный досудебный порядок обжалования, напоминает источник в Минфине.

Но главный критерий — собираемость, и он будет стимулировать инспекторов собрать как можно больше налогов, считает Стариков, а формула расчета собираемости составлена так, что налоговикам будет невыгодно по итогам проверки доначислять больше, чем они могут взыскать.

Инспекторы будут активнее проверять крупные компании, говорит источник в налоговых органах. Такие же указания содержатся и во внутренних документах ФНС о методике отбора компаний для проведения проверок.

Перечень критериев следует расширить, считает президент Клуба банковских бухгалтеров, зампред правления банка “Легион” Кирилл Парфенов: нужно учитывать, помогают ли инспекторы правильно платить налоги, проводят ли разъяснительную работу, сообщают ли об изменениях законодательства; нужно также оценивать последствия негативных для налогоплательщиков решений.

Одних критериев недостаточно, чтобы изменить работу инспекторов, говорит замруководителя налогового комитета РСПП Сергей Беляков: необходимы реформа ФНС и пересмотр методики расчетов прогноза поступления налогов, чтобы налоговики ради выполнения завышенного плана не нарушали права компаний.