Глава 24. Основы исполнения бюджетов

Согласно ст. 215.1 БК РФ исполнение федерального бюджета, бюджета государственного внебюджетного фонда, бюджета субъекта Российской Федерации, бюджета территориального государственного внебюджетного фонда, местного бюджета обеспечивается соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией.

Бюджет исполняется на основе единства кассы и подведомственности расходов.

Глава 25. Исполнение федерального бюджета

Данная глава прописывает основы казначейского исполнения федерального бюджета; счета Федерального казначейства; исполнение доходов федерального бюджета; санкционирование расходов федерального бюджета и т.д.

Глава 26. Основы государственного и муниципального финансового контроля

Согласно ст. 265 БК РФ формами финансового контроля являются: предварительный контроль - в ходе обсуждения и утверждения проектов

законов (решений) о бюджете и иных проектов законов (решений) по бюджетно-финансовым вопросам; текущий контроль - в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных (представительных) органов, представительных органов местного самоуправления в ходе парламентских слушаний и в связи с депутатскими запросами; последующий контроль - в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов.

Глава 27. Подготовка, рассмотрение и утверждение отчета об исполнении федерального бюджета

Данная глава регламентирует подготовку отчета об исполнении федерального бюджета; представление отчета об исполнении федерального бюджета в Государственную Думу; документы и материалы, представляемые в Государственную Думу одновременно с отчетом об исполнении федерального бюджета; проведение внешней проверки отчета об исполнении федерального бюджета

Часть четвертая. Ответственность за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации (глава 28)

Согласно ст. 281 БК РФ неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного БК РФ Кодексом порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации признается нарушением бюджетного законодательства, которое влечет применение к нарушителю мер принуждения.

К нарушителям бюджетного законодательства могут быть применены следующие меры: предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса; блокировка расходов; изъятие бюджетных средств; приостановление операций по счетам в кредитных организациях; наложение штрафа; начисление пени и т.д. (ст. 282 БК РФ).

В части пятой даны заключительные положения о введение в действие Бюджетного Кодекса РФ.

3. Совершенствование Бюджетного кодекса, как предпосылка развития бюджетных отношений в рф

Построение в России оптимальной системы межбюджетного выравнивания, учитывающей интересы как субъектов Федерации, так и государства в целом, является важнейшей и чрезвычайно сложной задачей. До сих пор ощутимого прогресса в решении этой задачи нет. Главная проблема - это повсеместное сохранение затратной сметной модели финансового управления, которая не позволяет оптимизировать бюджетные расходы, не стимулирует выявление внутренних резервов, не пробуждает инициативу бюджетополучателей всех уровней, которые обращаются за дополнительными ассигнованиями, не проводя внутренней реорганизации и не стремясь повысить качество и эффективность своей деятельности. В то же время отрадно, что для решения указанных проблем по инициативе президента России в Госдуму внесены проекты ряда федеральных законов, имеющих непосредственное отношение к проблеме совершенствования межбюджетных отношений. Эти законопроекты отражают новый подход во взаимоотношениях между федеральным центром и регионами, построению новых межбюджетных отношений, которые должны сочетать централизацию и децентрализацию систем управления и финансов, разграничение полномочий федерального Центра, регионов и муниципальных образований¹¹.

Само собой разумеется, что принятие этих законопроектов должно сочетаться с внесением соответствующих поправок в Бюджетный и Налоговый кодексы. Причем совершенствование Бюджетного кодекса необходимо во всех вопросах, связанных с межбюджетными отношениями, в том числе и в сфере организации государственного и муниципального финансового контроля за этими отношениями. Межбюджетные отношения должны быть справедливыми, прозрачными, прогнозируемыми. Они призваны максимально стимулировать регионы к выходу на финансовую самодостаточность, к развитию собственной налоговой базы. Количество дотационных регионов должно сокращаться, при этом должно происходить улучшение состояния региональных финансов, переход к более эффективным методам и технологиям государственного и местного управления, повышение прозрачности финансовой системы страны¹².

_______________________

¹¹ Об итогах исполнения федерального бюджета за 1997 г. и задачах органов финансовой системы Российской Федерации на 1998 г. (решение расширенной коллегии МФ РФ от 20.02.98 г.) // Финансы.- 1998.- № 4. – С.15-18.

¹² Экономическое законодательство и деятельность органов власти // Финансы российских регионов. – 2004. - №30(458). – С.33-36.

В рамках реализации контракта на оказание услуг по проекту «Развитие федерального и регионального законодательства по межбюджетным отношениям и субнациональным финансам» началась работа по сбору и анализу аналитических и законодательных материалов, статистических данных, их обобщению и систематизации в тематические материалы, подготовке проектов законодательных актов.

1. Подготовлен рабочий материал «Проблемы бюджетного статуса муниципальных образований», где констатируется, что основная проблема действующего законодательства, регламентирующего бюджетный статус муниципалитетов, состоит в том, что оно не учитывает фактического наличия двух уровней местного самоуправления. Для реализации реформы местного самоуправления предлагается:

- отразить в Бюджетном кодексе и Законе «О финансовых основах местного самоуправления в РФ» факта существования двух уровней бюджетной системы на субрегиональном а уровне и разработка критериев отнесения муниципальных образований к той или иной категории;

- разрешить регионам расширять список доходных и расходных полномочий муниципалитетов нижнего уровня;

- закрепить в ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в РФ» и ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в РФ» права соседних поселений образовывать территориальные ассоциации с передачей последним прав и полномочий, ранее принадлежавших административно созданным крупным муниципальным образованиям.

2. Представлена Записка о возможности применения минимальных социальных стандартов в бюджетном процессе, в которой дается анализ концепции минимальных государственных социальных стандартов, заложенной в Бюджетном кодексе РФ. Выдвинуты предложения по изменению концепции минимальных государственных социальных стандартов и сделаны выводы о том, что работа над системой минимальных социальных стандартов должна заключаться в ревизии всей системы социальных гарантий, предполагающей ликвидацию не финансируемых федеральных мандатов за счет приведения расходов на социальную политику в соответствие с возможностями бюджетной системы России.

3. В рамках анализа действующей нормативно-правовой и методической базы, регулирующей систему распределения бюджетных доходов и налоговых полномочий между уровнями государственной власти, а также уровнями государственной власти и муниципальными властями подготовлен рабочий материал «Распределение полномочий в области налогообложения между органами власти различных уровней».

В нем представлена структура полномочий в области налогообложения органов государственной власти Российской Федерации, органов местного самоуправления в соответствии с действующим законодательством государственной власти субъектов Российской Федерации. Соответствующие параграфы работы посвящены следующим темам:

- разграничение полномочий по установлению и введению налогов;

- полномочия по установлению налоговых ставок и налоговых льгот;

- полномочия по распределению налоговых доходов;

- разграничение полномочий между органами власти различного уровня в сфере налогового администрирования;

- собственные и регулирующие налоговые доходы бюджетов;

- полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении налоговых доходов местных бюджетов;

- разграничение налоговых полномочий между краем, областью и входящим в их состав автономным округом¹³.

Разработана концепция изменений в налоговом и бюджетном законодательстве, направленных на повышение эффективности системы распределения налоговых полномочий и налоговых доходов между бюджетами различного уровня.

_______________________

¹³ Подпорина И. Современные проблемы бюджетного регулирования // Экономист. - 1999. - №7. - С.28-3

4. Подготовлен отчет «Анализ действующего федерального законодательства, регламентирующего вопросы бюджетного процесса на региональном и муниципальном уровне», состоящий из следующих разделов:

- общие положения о бюджетном процессе;

- участники бюджетного процесса;

- составление проектов бюджета;

- рассмотрение и утверждение бюджетов;

- исполнение бюджетов;

- государственный и муниципальный контроль;

- бюджеты государственных внебюджетных фондов.

В отчете сделаны следующие выводы:

1. Необходимо изменить понятия бюджета и расходов бюджета, содержащиеся в статье 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

2. Следует дополнить перечень органов, обладающих бюджетными полномочиями, закрепленный в статье 151 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

3. Необходимо исключить из состава органов исполнительной власти органы местного самоуправления (статьи 152, 169, 215, 217, 226, 230 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

4. Следует упорядочить терминологию абзаца первого статьи 169 Бюджетного кодекса Российской Федерации в части составления и разработки проектов бюджетов.

5. Статью 81 Бюджетного кодекса Российской Федерации необходимо дополнить нормами о порядке определения размера резервных фондов в бюджетах муниципальных образований.

6. Необходимо уточнить положения статьи 143 Бюджетного кодекса Российской Федерации об образовании государственных внебюджетных фондов только на федеральном уровне и об управлении указанными фондами только органами государственной власти Российской Федерации.

7. Необходимо предусмотреть механизм реализации нормы статьи 134 Бюджетного кодекса Российской Федерации об установленном для субъектов Российской Федерации - получателей финансовой помощи из федерального бюджета запрете ставить своих государственных служащих в лучшие условия по сравнению с федеральными государственными служащими.

8. Необходимо уточнить положения статьи 143 Бюджетного кодекса Российской Федерации об образовании государственных внебюджетных фондов только на федеральном уровне и об управлении указанными фондами только органами государственной власти Российской Федерации.

9. Необходимо дальнейшее совершенствование Бюджетного Кодекса в части предоставления возможностей субъектам РФ формировать местные бюджеты разных уровней: районов и городов областного значения, поселков, сельских администраций с разграничением между ними налогово-бюджетных полномочий¹⁴.

Сделаны выводы о необходимо дальнейшее совершенствование Бюджетного Кодекса в сфере государственного и муниципального финансового контроля.

Вторым направлением работы в рамках проекта является разработка программ для Правительства Российской Федерации по реформированию межбюджетных отношений, обоснование основных направлений реформирования межбюджетных отношений и субнациональных финансов в рамках Программы развития бюджетного федерализма на период до 2005 г. и планов подготовки нормативных правовых актов. Уже сейчас эксперты приступили к подбору материалов по вопросам информационного обеспечения формирования межбюджетных отношений, мониторинга территориальных бюджетов и осуществления бюджетного процесса органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

______________________

¹⁴ Максимова Н.С. О реформировании межбюджетных отношений в Российской Федерации // Финансы. – 1998. - № 6. – С.23-27.

К важнейшим направлением работы относятся разработка и экспертиза федеральных нормативно-правовых актов по вопросам межбюджетных отношений и субнациональных финансов, введение в действие поправок к действующей федеральной законодательной базе и новых федеральных нормативных правовых актов, обеспечивающие проведение в 2001-2005 гг. нового этапа реформы межбюджетных отношений и субнациональных финансов.

В течение первых месяцев работы закончены и подготовлены соответствующие законопроекты, подкрепленные финансовыми обоснованиями. Разработан Проект Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в статью 135 Бюджетного кодекса Российской Федерации». Кроме того, была разработана «Концепция законодательного регулирования процесса распределения средств Фонда финансовой поддержки регионов между субъектами Российской Федерации».

В данной Концепции обоснована необходимость законодательного регулирования порядка распределения средств федеральных выравнивающих трансфертов между субъектами Федерации. Предлагается изменить действующую редакцию статьи 135 Бюджетного кодекса Российской Федерации с целью устранения существующих противоречий в концепции федеральной финансовой помощи для выравнивание минимальной бюджетной обеспеченности, а также действующего порядка распределения трансфертов из Фонда финансовой поддержки регионов.

Подробно проанализированы условия оказания финансовой помощи из ФФПР и выработаны механизмы обеспечения среднесрочной стабильности размеров дотаций из ФФПР отдельным регионам.

Разработан Проект Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в бюджетный кодекс РФ» и Концепция внесения изменений в Бюджетный Кодекс по вопросам привлечения субъектами РФ и муниципальными образованиями заимствований и выдачи гарантий в рамках проектов, финансируемых международными финансовыми организациями, включающая в себя два раздела:

1. Снятие неоправданных ограничений на направления использования и годовой объем заимствований. На практике отдельные положения статьи 92 Бюджетного кодекса РФ препятствует субъектам Федерации и муниципалитетам осуществлять займы инвестиционного характера, так как такие займы обычно осуществляются раз в несколько раз на крупную сумму, кроме того, в некоторых случаях повышение масштаба заимствований позволяет добиться экономии на расходах по обслуживанию долга. Авторами Концепции предлагается снять количественные ограничения на предельный размер дефицита субнациональных бюджетов.

2. Повышение ответственности бюджетов по своим долговым обязательствам. Предложены симметричные изменения Бюджетного и Гражданского кодексов, предусматривающие, что исполнительные документы судов на сумму, не превышающую определенный процент от общего объема доходов бюджета (например, 10%), подлежат безусловному взысканию с бюджетных счетов, что является основанием для последующего применения секвестра.

Заключение

Государственный бюджет, являясь основным финансовым планом государства, главным средством аккумулирования финансовых средств, дает политической власти реальную возможность осуществления властных полномочий, дает государству реальную экономическую и политическую власть. С одной стороны, бюджет, являясь всего лишь комплексом документов, разрабатываемых одной ветвью власти и утверждаемых другой, выполняет довольно утилитарную функцию - фиксирует избранный государством стиль осуществления управления страной. Бюджет по отношению к осуществляемой властью экономической политике является производным продуктом, он полностью зависит от избранного варианта развития общества и самостоятельной роли не играет.

Однако именно бюджет, показывая размеры необходимых государству финансовых ресурсов и реально имеющихся резервов, определяет налоговый климат страны, именно бюджет, фиксируя конкретные направления расходования средств, процентное соотношение расходов по отраслям и территориям, является конкретным выражением экономической политики государства. Через бюджет происходит перераспределение национального дохода и внутреннего валового продукта. Бюджет выступает инструментом регулирования и стимулирования экономики, инвестиционной активности, повышения эффективности производства, именно через бюджет осуществляется социальная политика.

Современное состояние межбюджетных отношений требует серьезного реформирования. Практика трансфертов из федерального бюджета в бюджеты субъектов Российской Федерации не только не привела к выравниванию уровней социально – экономического развития регионов, но и усугубила их различия. Зависимость регионов от помощи федерального бюджета возрастает.

Очевидно, что в том случае, если бы органы местного самоуправления собирали платежи не в вышестоящий, а в свой, местный бюджет, проблем со стимулированием их работы и необходимости их дотирования было бы гораздо меньше. Только в том случае, если будет проведено разграничение доходов, если за местными бюджетами будут закреплены реальные размеры доходов, можно говорить о финансовой состоятельности местного самоуправления в России.

Предполагается повысить финансовую самостоятельность бюджетов субъектов Российской Федерации. Должна возрасти роль и ответственность региональных бюджетов по финансированию комплекса расходов, связанных с профессионально – техническим обучением: проведением землеустроительных и природоохранных работ и мероприятий с одновременным отстранением федерального бюджета от финансирования не свойственных ему функций.

Следует исключить практику многоканального финансирования одних и тех же бюджетных потребностей субъекта Российской Федерации. Вся поддержка по текущим бюджетным расходам должна осуществляться только через федеральный фонд финансовой поддержки регионов по единой методике. В федеральном бюджете следует предусматривать капитальные субвенции, определяемые по единой формуле, направляемые на развитие инфраструктуры субъектов Российской Федерации.

Список литературы

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (с изменениями от 20 августа 2004 г.). – М.: Юрайт, 2005.

2. Закон «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» от 10 октября 1991 года №1734-1 // Сборник законов РСФСР. – М., 1992.

3. Закон РФ «Об основах бюджетных прав и прав по формулированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов власти республик в составе РФ, краев, областей, городов Москвы т Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» от 15 апреля 1993 г №4807-1 // Сборник законов РФ. – М., 1994.

4. Закон РФ «Об основах налоговой системы в РФ» от 27 декабря 2001 №2118-1 // Сборник законов РФ. – М., 2002.

5. Закон РФ «О субвенциях республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономным округам, городам Москве и Санкт - Петербургу» от 15 июля 1992 г. №3303-1 // Сборник законов РФ. – М., 1993.

6. Указ Президента РФ №2268 «О формировании республиканского бюджета РФ и взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ в 1994 г.»

7. Беляев Ю. А. Финансы местного самоуправления.//Финансы.- 1997.- № 11. – С.48-50.

8. Коков В., Любимцев Ю. Бюджетный федерализм: проблемы и перспективы // Экономист. –1996. – №11. – С.22-26.

9. Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации / Под ред. А.Н. Козырина. – М.: Экар, 2004. – 456с.

10. Лексин В., Швецов А. Бюджетный федерализм в период кризиса и реформ // Вопросы экономики. – 1998.- № 3. – С.18-22.

11. Максимова Н.С. О реформировании межбюджетных отношений в Российской Федерации // Финансы. – 1998. - № 6. – С.23-27.

12. Местные финансы и формирование бюджетов муниципальных образований // Финансы. - 1997. - № 11. – С.45-48.

13. Об итогах исполнения федерального бюджета за 1997 г. и задачах органов финансовой системы Российской Федерации на 1998 г. (решение расширенной коллегии МФ РФ от 20.02.98 г.) // Финансы.- 1998.- № 4. – С.15-18.

14. Подпорина И. Современные проблемы бюджетного регулирования // Экономист. - 1999. - №7. - С.28-31.

15. Экономическое законодательство и деятельность органов власти // Финансы российских регионов. – 2004. - №30(458). – С.33-36.

28