§ 5. Правовые основы выполнения функций

органа валютного контроля Росфиннадзором

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзор) - это федеральный орган исполнительной власти, который в соответствии с ч. 2 ст. 22 Закона о валютном регулировании уполномочен Правительством РФ выполнять функции органа валютного контроля <1>.

--------------------------------

<1> См.: п. 1 Постановления Правительства РФ от 8 апреля 2004 г. N 198 "Вопросы Федеральной службы финансово-бюджетного надзора", а также подп. 5.1.2 Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 15 июня 2004 г. N 278.

Непосредственно Росфиннадзор и его территориальные органы образуют самостоятельное звено системы субъектов валютного контроля (валютный контроль органа исполнительной власти специальной компетенции). Основная задача этого звена - выявление нарушений валютного законодательства. Аналитическая работа тоже проводится, но в ограниченном объеме - в части анализа статистики нарушений, выявления причин, способствующих их совершению, и подготовки предложений, направленных на устранение таких причин.

Функция анализа информации должна быть присуща этому звену исходя из теории финансового контроля: контроль не может ограничиваться только поиском нарушений, ему объективно присуще исполнение функции обратной связи в системе управления.

Росфиннадзор действительно ведет эту работу, что видно из открытых источников информации, в частности из тех статистических данных, которые приводятся на официальном сайте Росфиннадзора. Однако в явном виде в документах, определяющих полномочия Росфиннадзора, об этом не говорится ничего. Имеется только общее указание на сбор и обработку информации. Согласно п. 5.8 Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора эта служба "осуществляет в установленном порядке сбор, накопление и обработку отчетности и иной документированной информации в установленной сфере деятельности".

На уровне Положения о территориальных органах функция обратной связи предусмотрена - но не для валютного, а для бюджетного контроля. Территориальный орган "представляет в Федеральную службу финансово-бюджетного надзора аналитическую информацию по результатам контрольных мероприятий и предложения по совершенствованию законодательства Российской Федерации в финансово-бюджетной сфере" (п. 5.7 Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденного Приказом Минфина России от 11 июля 2005 г. N 89н).

Росфиннадзор находится в ведении Минфина России. При анализе нормативных документов, связанных с его деятельностью, надо учитывать некоторые особенности создания этой службы и ее функциональной нагрузки.

Служба создана вместо бывшего контрольно-ревизионного управления Минфина России. Это было управление, занимавшееся проверками и ревизиями получателей бюджетных средств, т.е. финансовым контролем в бюджетной сфере. Функция бюджетного контроля осталась у Росфиннадзора, в настоящее время она исторически первая и основная, что и нашло отражение в полном наименовании службы. Функции органа валютного контроля Росфиннадзор получил в связи с упразднением специализированного органа исполнительной власти в сфере валютного контроля - Федеральной службы валютно-экспортного контроля.

Совмещение функций валютного и бюджетного контроля надо учитывать при анализе нормативных правовых документов, определяющих полномочия Росфиннадзора. Ряд полномочий по применению способов и приемов фактического контроля (инвентаризации, испытания, экспертизы) характерны только для углубленной ревизионной деятельности в бюджетной сфере, но не для проведения документальных проверок соблюдения валютного законодательства. Поскольку в Положении о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора права службы приведены единым списком, для понимания объема ее полномочий в части выполнения функций валютного контроля необходимо внимательно смотреть соответствующий Административный регламент <1>.

--------------------------------

<1> См.: Административный регламент Федеральной службы финансово-бюджетного надзора по исполнению государственной функции органа валютного контроля, утвержденный Приказом Минфина России от 6 ноября 2007 г. N 98н.

Предмет валютного контроля Росфиннадзора (его территориальных органов) <1> составляют любые валютные операции любых резидентов и нерезидентов в пределах юрисдикции России, за исключением собственных (неклиентских) валютных операций уполномоченных банков.

--------------------------------

<1> Здесь и далее, если иное прямо не оговорено или не следует из контекста, под Росфиннадзором мы понимаем как центральный аппарат этой службы, так и ее территориальные органы, а также имеющих право действовать от их имени должностных лиц.

Фактическим ограничением предмета контроля выступает только объем валютных операций. Штатная численность службы не так велика, как, например, численность налоговых органов. Ее территориальные органы создаются по субъектам Федерации; структурного уровня, аналогичного налоговым инспекциям на местах, у Росфиннадзора нет. Задача охвата проверками всех валютных операций перед этой службой не ставится. Ее деятельность опирается на работу банковского звена системы субъектов валютного контроля: уполномоченные банки методом наблюдения контролируют наибольшую часть всех валютных операций и передают через Банк России в Росфиннадзор информацию о нарушениях. Те операции, которые не проходят через уполномоченные банки, контролируются звеном вспомогательного контроля, т.е. налоговыми и таможенными органами.

Таким образом, первичное выявление нарушений происходит преимущественно на уровне банковского и вспомогательного звеньев контроля. По результатам анализа полученной от них информации о наличии признаков нарушения валютного законодательства в деятельности конкретных лиц <1> Росфиннадзор проводит отбор подконтрольных субъектов для проверки.

--------------------------------

<1> У читателя не должно тем не менее создаваться впечатление, что роль Росфиннадзора сводится к процессуальному оформлению нарушений, выявленных другими звеньями, и привлечению виновных к ответственности. Тогда бы эта деятельность не была контролем, это было бы уже производство по делам об административных нарушениях, процесс привлечения к ответственности, а не поиск нарушений. Информация от других субъектов имеет только характер ориентирующего сигнала. Росфиннадзор наделен полномочиями проверки не сугубо тех фактов, о которых он получил сведения, а любых валютных операций попавшего в его поле зрения субъекта.

Единственный метод валютного контроля, применяемый Росфиннадзором как органом валютного контроля, - это проверка. Ее процедура детально урегулирована Административным регламентом Росфиннадзора по исполнению государственной функции органа валютного контроля. Росфиннадзор имеет право запрашивать документы об относящихся к предмету его ведения валютных операциях у любых других субъектов валютного контроля и у подконтрольных субъектов.

Применительно к запросу документов Росфиннадзором у подконтрольных субъектов наличествует та же правовая проблема, что и в отношении любых других проверок валютного контроля. Право Росфиннадзора (и его территориальных органов) на запрос документов напрямую не увязано с назначением проверки, что теоретически позволяет Росфиннадзору обязывать третьих лиц представлять ему документы вне проверок, до проверок или после формального окончания контрольных действий. Пункт 5 Административного регламента неизбежно копирует не вполне удачную формулировку ч. 1 ст. 23 Закона о валютном регулировании, называя право запрашивать документы в одном ряду с правом проводить проверки, т.е. как отдельное полномочие, а не как элемент проверки.

Метод наблюдения Росфиннадзор не применяет. Это не противоречит тому обстоятельству, что Росфиннадзор на постоянной основе получает информацию от других субъектов валютного контроля. В контрольном правоотношении по наблюдению участвуют банки и их клиенты, налоговые органы и налогоплательщики, таможенные органы и лица, перемещающие товары в Российскую Федерацию и из Российской Федерации. Росфиннадзор в названных правоотношениях не является стороной. Он участвует в административных отношениях по взаимодействию и обмену информацией с другими субъектами валютного контроля, используя результаты их деятельности.

Росфиннадзор наделен различными полномочиями реагирования на выявленные нарушения (признаки нарушений) валютного законодательства. В компетенцию Росфиннадзора в отношении нарушений валютного законодательства входит составление протокола, производство и вынесение постановлений по делам об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 15.25 КоАП РФ <1>.

--------------------------------

<1> Здесь имеется в виду административная ответственность именно за нарушение валютного законодательства, т.е. за нарушение валютных ограничений или неисполнение специальных правил учета и отчетности о валютных операциях, являющихся специфическими мерами валютного контроля, элементами метода наблюдения. Эта оговорка нужна, потому что Росфиннадзор вправе вести производство и по другим делам об административных правонарушениях, которые связаны с проведением контроля, но не представляют собой нарушения собственно валютного законодательства (нарушения против порядка управления).

Выбор способа реагирования в конкретной ситуации зависит от того, в какой форме получена информация о нарушении, а также от того, имеется ли уже возбужденное производство по делу об административном правонарушении:

1) наблюдение -> проверка -> протокол -> постановление. На основании поступающей регулярной информации о нарушениях от других субъектов валютного контроля и из иных источников Росфиннадзор планирует и проводит проверки, с тем чтобы получить детальное представление о валютных операциях проверяемого субъекта, выявить и зафиксировать все нарушения за проверяемый период. Фиксация нарушений проводится посредством акта проверки, содержащего ссылки на конкретные документальные доказательства. На основании акта проверки составляется протокол об административном правонарушении, ведется производство по делу и выносится постановление.

Следует обратить внимание на следующее правило: один факт - один протокол. Акт проверки может фиксировать неограниченное количество фактов, свидетельствующих о нарушении, - столько, сколько выявлено проверкой. Поэтому один акт может послужить основанием для составления нескольких протоколов с последующим производством по нескольким делам - по одному на каждое нарушение;

2) наблюдение -> протокол -> постановление. Если в первой ситуации полученной информации достаточно для вывода о наличии административного правонарушения, проверка может не проводиться, по каждому факту составляется протокол и начинается производство по делу об административном правонарушении с последующим вынесением постановления по нему;

3) протокол -> постановление. Если информация поступила от агентов валютного контроля, имеющих право составлять протоколы по делам об административных нарушениях валютного законодательства, т.е. от налоговых и таможенных органов, то такая информация чаще всего уже облечена в процессуальную форму протокола с приложением материалов дела (акта проверки и документальных доказательств). В этом случае в задачу Росфиннадзора входит производство по делу с вынесением постановления;

4) проверка -> протокол -> постановление. Если информация поступила от агентов валютного контроля - налоговых или таможенных органов в виде акта проверки, то должностными лицами Росфиннадзора составляется протокол, ведется производство по делу об административном правонарушении и выносится постановление;

5) наблюдение/проверка -> предписание. Во всех случаях выявления факта нарушения валютного законодательства Росфиннадзор вправе, даже до решения о привлечении лица к ответственности, вынести обязательное предписание об устранении нарушений валютного законодательства (ч. 2 ст. 23 Закона о валютном регулировании);

6) наблюдение/проверка -> передача информации для возбуждения уголовного дела. Если поступившая информация указывает на признаки преступления или такие признаки выявлены в ходе проверки и производства по делу об административном правонарушении, информация, включая акт проверки, передается в правоохранительные органы и органы прокуратуры. В этом случае производство по делу об административном правонарушении по этим фактам не возбуждается/прекращается.

В соответствии с ч. 2 ст. 23.60 КоАП РФ рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 15.25 КоАП РФ, от имени Росфиннадзора вправе:

- руководитель Росфиннадзора, его заместители;

- руководители структурных подразделений Росфиннадзора, их заместители;

- руководители территориальных органов Росфиннадзора, их заместители.

Следует помнить, что для обеспечения своей контрольной деятельности Росфиннадзор уполномочен вести производство по делам об административных правонарушениях, предусмотренных рядом других статей КоАП РФ, устанавливающих ответственность за нарушения, посягающие на институты государственной власти и против порядка управления:

- ст. 17.7 "Невыполнение законных требований прокурора, следователя, дознавателя или должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении";

- ст. 19.4 "Неповиновение законному распоряжению должностного лица органа, осуществляющего государственный надзор (контроль)";

- ст. 19.5 "Невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль)";

- ст. 19.6 "Непринятие мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения";

- ст. 19.7 "Непредставление сведений (информации)";

- ст. 20.25 "Уклонение от исполнения административного наказания".

По нарушениям, предусмотренным названными статьями, если они затрагивают деятельность Росфиннадзора, должностные лица Росфиннадзора наделены правом составлять протоколы об административных нарушениях; постановление по этим делам выносится судьей (ч. 1 ст. 23.1 КоАП РФ). Исключение составляет ст. 20.25 КоАП РФ, поскольку постановление о наказании за неуплату штрафа может вынести должностное лицо Росфиннадзора, вынесшее первоначальное постановление о наложении административного штрафа по ст. 15.25 КоАП РФ.

Вопросы и задания

Вопросы для самопроверки

1. Какие признаки позволяют охарактеризовать совокупность органов и агентов валютного контроля как систему? В какой степени эта система обладает организационным единством?

2. Согласны ли вы с мнением о том, что внутрихозяйственный валютный контроль - необходимое звено системы валютного контроля?

3. Каким образом проводят валютный контроль уполномоченные банки? Какой метод они используют, какие способы и приемы входят в этот метод?

4. Что должен сделать уполномоченный банк, установив факт нарушения валютного законодательства его клиентом: предписать клиенту устранить нарушение? Уведомить Банк России? Уведомить Росфиннадзор?

5. Может ли Росфиннадзор запросить документы о деятельности проверяемого им лица непосредственно в уполномоченном банке, минуя обращение в Банк России?

6. Какие функции выполняет Банк России в качестве органа валютного контроля? Какие категории лиц выступают подконтрольными субъектами для Банка России?

7. Опишите информационное взаимодействие между таможенными органами и уполномоченными банками. Какую информацию получают таможенные органы от уполномоченных банков? Какую информацию получают от таможенных органов уполномоченные банки?

8. Что делает необходимым включение налоговых органов в число агентов валютного контроля?

9. Органы прокуратуры считаются органами или агентами валютного контроля?

10. В отношении каких валютных операций реализация валютного контроля практически полностью возложена на налоговые органы? Чем это объясняется?

11. В отношении каких валютных операций валютный контроль выполняется исключительно силами таможенных органов, без участия иных контролирующих субъектов?

12. Какие контрольные мероприятия вправе проводить Росфиннадзор (его территориальные органы)? К каким методам финансового контроля они относятся?

13. Как разграничиваются полномочия Росфиннадзора и Центрального банка РФ в области валютного контроля?

14. Какие агенты валютного контроля вправе составлять протоколы об административных нарушениях, а какие - нет?

15. Если налоговый орган выявил нарушение уполномоченным банком правил валютного законодательства (например, исполнение поручения клиента о переводе средств на зарубежный счет в отсутствие уведомления об открытии счета), какой орган валютного контроля будет вести дальнейшее производство по делу?

Задания на использование ресурсов Интернета

1. Зайдите на официальный сайт Росфиннадзора. Определите, какова организационная структура этой службы на текущий момент. Имеются ли территориальные управления Росфиннадзора во всех субъектах Федерации?

2. Используя материалы официального сайта Росфиннадзора, определите, какой субъект валютного контроля для этой службы - основной "поставщик информации" о нарушениях валютного законодательства подконтрольными субъектами. С чем это может быть связано?

Задания на использование СПС "КонсультантПлюс"

1. С помощью правовой базы найдите нормативные документы, которыми регулируется контрольная деятельность таможенных органов Российской Федерации. Составьте список этих документов. Имеется ли среди них специальный административный регламент выполнения таможенными органами государственной функции валютного контроля?

2. Используя ресурсы правовой базы, сделайте подборку нормативных актов, регулирующих обмен документами и информацией между органами и агентами валютного контроля. На основе анализа этих актов составьте схему движения документов и информации.