§ 4. Правовые основы выполнения функций

органа валютного контроля

Центральным банком Российской Федерации

Центральный банк РФ (Банк России) - одновременно орган валютного регулирования и орган валютного контроля.

В качестве органа валютного регулирования он проводит валютную политику, направленную на защиту национальной валюты. Для этого Банк России применяет специальные экономические меры валютного регулирования. В частности, в числе мер денежно-кредитной политики Банк России осуществляет валютные интервенции, а также устанавливает официальный валютный курс <1>.

--------------------------------

<1> См.: абзац первый ст. 3, п. 5 ст. 35, ст. 53 Закона о Центральном банке.

Деятельность Банка России как органа валютного контроля - дополнительная к его функциям органа валютного регулирования: она направлена преимущественно на получение информации для реализации валютной политики (контроль как обратная связь). Выявление правонарушений в этом смысле хотя и не менее важная, но не основная, а вторичная задача Банка России. Вследствие этого полномочия Банка России в сфере валютного контроля принципиально отличаются от полномочий другого органа валютного контроля - Росфиннадзора, у которого, напротив, функция выявления правонарушений является основной. Эти органы валютного контроля не дублируют своей деятельности.

Предмет валютного контроля Банка России:

- опосредованно, через систему уполномоченных банков - агентов валютного контроля, - практически все валютные операции, так как значительная часть валютных операций в соответствии с законом проводится через уполномоченные банки;

- валютные операции уполномоченных банков и выполнение этими банками функций агентов валютного контроля.

В проведении валютного контроля задействованы центральный аппарат и территориальные учреждения Банка России - главные управления в краях, областях и автономных округах Российской Федерации, Москве и Санкт-Петербурге; национальные банки республик в составе Российской Федерации. По Закону о валютном регулировании статусом органа валютного контроля наделен собственно Банк России <1>, но территориальные учреждения выполняют все его функции на подведомственной им территории <2>.

--------------------------------

<1> См.: ч. 2 ст. 22 Закона о валютном регулировании.

<2> См.: ст. 58 Закона о Центральном банке, а также п. 1 ст. 1, ст. ст. 3 и 17 Положения о территориальных учреждениях Банка России от 29 июля 1998 г. N 46-П, утвержденного Советом директоров Банка России 10 апреля 1998 г., Протокол N 15. Для краткости изложения в учебном пособии мы указываем на Центральный банк РФ в целом. Только там, где из контекста не ясно, идет ли речь об этом государственном финансовом институте в целом, о его центральном аппарате или о его территориальном учреждении, делается специальная оговорка.

С уполномоченными банками непосредственно взаимодействуют именно территориальные учреждения по месту их нахождения, которым уполномоченные банки представляют регулярную отчетность о валютных операциях и сведения о правонарушениях клиентов.

Территориальные учреждения Банка России могут выполнять функции уполномоченных банков - агентов валютного контроля, связанные с ведением паспортов сделок, в ситуациях, когда расчеты по таким сделкам ведутся через счета резидента в банках за рубежом.

Банк России входит в звено банковского валютного контроля, будучи в нем главным субъектом. Это проявляется, в частности, в том, что Банк России:

- издает нормативные правовые акты, обязательные для участников валютных операций, определяющие порядок представления ими документов и информации уполномоченным банкам;

- нормативными правовыми актами конкретизирует права и обязанности уполномоченных банков как агентов валютного контроля;

- издает нормативные правовые акты, определяющие порядок представления уполномоченными банками отчетности о валютных операциях и информации о выявленных ими нарушениях валютного законодательства;

- проводит проверки уполномоченных банков по вопросам соблюдения ими валютного законодательства;

- обобщает и анализирует информацию о валютных операциях, использует ее для формирования финансовой статистики (платежного баланса России и др.), а также для выработки и проведения денежно-кредитной и валютной политики.

Методы валютного контроля, применяемые Банком России:

1) наблюдение. Этот метод реализуется Банком России с помощью агентов валютного контроля. Уполномоченные банки собирают информацию о валютных операциях своих клиентов и передают ее в территориальное учреждение Банка России по месту своего нахождения. Основной инструмент наблюдения для Банка России - это регулярно получаемая отчетность кредитных организаций, содержащая, среди прочего, и формы отчетности о валютных операциях. Именно она служит источником массовой статистической информации, необходимой для корректировки валютной политики государства. Кроме того, поскольку в рамках наблюдения уполномоченные банки выявляют признаки нарушений валютного законодательства, Банк России получает от них такие сведения и передает Росфиннадзору;

2) проверка. Банк России (его территориальные учреждения) проводит проверки соблюдения валютного законодательства кредитными организациями в общем порядке в процессе банковского надзора. Надо обратить внимание, что подконтрольные субъекты для Банка России - любые российские кредитные организации, в том числе не имеющие лицензии на проведение валютных операций для своих клиентов (банковских операций со средствами в иностранной валюте), т.е. не являющиеся уполномоченными банками. Предметом проверки в уполномоченном банке будет соблюдение им валютного законодательства при выполнении собственных валютных операций, клиентских валютных операций, а также при выполнении функций агента валютного контроля. При проверке прочих кредитных организаций предметом проверки будет соблюдение ими валютного законодательства при проведении собственных валютных операций.

Порядок проведения проверок регулируется ст. 73 Закона о Центральном банке, а также Инструкцией Банка России от 25 августа 2003 г. N 105-И "О порядке проведения проверок кредитных организаций (их филиалов) уполномоченными представителями Центрального банка Российской Федерации".

Вследствие разделения функций и компетенции в системе субъектов валютного контроля Банк России наделен полномочиями по реагированию на выявленные нарушения только для кредитных организаций. Факт нарушения может выявляться не только в результате проверки, но и стать известным из других источников. Так, если нарушение состоит в непредставлении в срок надлежащей отчетности, для его выявления не нужно проводить проверку, оно становится очевидным Банку России вследствие наблюдения за сдачей отчетности.

Меры реагирования на нарушения следующие.

Предписания. Банк России (его территориальные учреждения) вправе направлять кредитным учреждениям предписания <1> об устранении выявленных нарушений валютного законодательства. Это ненормативные правовые акты, обязывающие кредитную организацию устранить нарушение в указанный срок под угрозой применения мер ответственности за неисполнение <2>;

--------------------------------

<1> См.: ст. 23 Закона о валютном регулировании и ст. 73 Закона о Центральном банке.

<2> Официальное определение предписания Банка России содержится в приложении 1 к Инструкции "О применении к кредитным организациям мер воздействия за нарушения пруденциальных норм деятельности", утвержденной Приказом Банка России от 31 марта 1997 г. N 02-139:

"Предписание - это документ, направляемый кредитной организации, в котором надзорный орган со ссылкой на конкретные положения федеральных законов, нормативных актов Банка России констатирует выявленные нарушения (недостатки) в деятельности кредитной организации, указывает срок для их устранения, а также конкретные принудительные меры воздействия, применяемые к кредитной организации".

Привлечение к юридической ответственности. В этом вопросе полной ясности нет. Меры юридической (точнее, административной) ответственности кредитных организаций предусмотрены:

- ст. 15.26 КоАП РФ - в случаях нарушения законодательства о банковской деятельности, включая нарушение "обязательных требований" Банка России; к таким обязательным требованиям можно отнести как нормативные правила представления отчетности, так и требования, выраженные в предписаниях. При квалификации нарушения по этой статье должностные лица Банка России вправе составить протокол об административном правонарушении (п. 81 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ). Постановление по делу выносит арбитражный суд (ст. 23.1 КоАП РФ);

- ст. 15.25 КоАП РФ - в случаях нарушения валютного законодательства. При квалификации нарушения, допущенного кредитной организацией, должностные лица Банка России вправе составить протокол (п. 80 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ). Однако они не имеют права вынести постановление по делу <1>. В этом случае протокол и материалы дела об административном нарушении должны быть переданы Росфиннадзору;

--------------------------------

<1> Статья 23.60 КоАП РФ в ч. 1 предусматривает, что дела по ст. 15.25 рассматриваются "органами валютного контроля". Однако ч. 2, конкретизирующая перечень должностных лиц, обладающих соответствующими полномочиями, называет среди них только должностных лиц "федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области валютного контроля", т.е. должностных лиц Росфиннадзора и его структурных подразделений и территориальных органов.

- ст. 74 Закона о Центральном банке - "в случаях нарушения кредитной организацией федеральных законов, издаваемых в соответствии с ними нормативных актов и предписаний Банка России, непредставления информации, представления неполной или недостоверной информации". Процедура применения мер ответственности, предусмотренных этой статьей, не предполагает составления протокола, решение выносят должностные лица Банка России.

Эти нормы в некоторой степени конкурируют между собой, кроме того, очевидно, что процессуальный порядок применения мер ответственности, предусмотренных Кодексом РФ об административных правонарушениях, принципиально отличается от порядка применения мер, установленных ст. 74 Закона о Центральном банке <1>.

--------------------------------

<1> Исчерпывающий анализ мер воздействия Банка России, в том числе анализ соотношения административной ответственности, предусмотренной ст. 15.26 КоАП РФ и ст. 74 Закона о Центральном банке, см.: Ефимова Л.Г. Банковское право. М., 2010. Т. 1: Банковская система Российской Федерации. С. 103 - 112.

В случаях если информация о признаках нарушения валютного законодательства связана с деяниями иных лиц, не являющихся кредитными организациями, мерой реагирования служит передача информации Росфиннадзору в течение семи рабочих дней со дня, следующего за днем ее выявления.

Передача информации регламентируется разд. IV Правил представления органами и агентами валютного контроля в уполномоченный Правительством Российской Федерации орган валютного контроля (Федеральную службу финансово-бюджетного надзора) необходимых для осуществления его функций документов и информации <1>.

--------------------------------

<1> Утверждены Постановлением Правительства РФ от 24 февраля 2009 г. N 166.