Глава 10. Субъекты валютного контроля - органы и агенты валютного контроля

§ 1. Система субъектов валютного контроля

Напомним, что созданная в Российской Федерации система органов и агентов валютного контроля опирается на существующую банковскую инфраструктуру и банковский надзор Банка России. Она дополняется деятельностью специально уполномоченного органа исполнительной власти - Росфиннадзора. К выполнению функций валютного контроля привлекаются также налоговые и таможенные органы.

Статьи 22 и 23 Закона о валютном регулировании задают основы устройства системы субъектов валютного контроля, детализация и конкретизация этих норм происходит на уровне подзаконных нормативных актов.

Наряду с Банком России, а также специально уполномоченным органом исполнительной власти, уполномоченными банками и иными агентами валютного контроля п. 1 ст. 22 Закона о валютном регулировании называет в числе субъектов валютного контроля Правительство РФ. При этом ни органом, ни агентом валютного контроля Правительство РФ по этому Закону не является, поскольку само непосредственно никаких контрольных мероприятий не проводит. Правительство РФ находится как бы за скобками, за рамками системы валютного контроля, выполняя следующие функции:

- наделяет полномочиями органа валютного контроля орган исполнительной власти, ответственный за валютный контроль (сейчас это Росфиннадзор);

- посредством издания нормативных правовых актов обеспечивает взаимодействие между этим органом валютного контроля и не входящим в систему органов исполнительной власти Центральным банком РФ;

- посредством издания нормативных правовых актов обеспечивает взаимодействие с Банком России агентов валютного контроля - иных, чем уполномоченные банки (это подконтрольные ФСФР России профессиональные участники рынка ценных бумаг, не являющиеся кредитными организациями, а также агенты валютного контроля - таможенные и налоговые органы).

Для уяснения организации валютного контроля в Российской Федерации недостаточно лежащего на поверхности деления субъектов на органы и агентов валютного контроля. Такое деление исчерпывающе описывало бы только состав самой простой из возможных систем построения валютного контроля. Это система банковского валютного контроля, при которой:

- агенты - это частные банки;

- органы - это центральный (национальный) банк страны и его территориальные подразделения, которым поднадзорны частные банки.

Такая система существовала в момент перехода СССР от валютной монополии к валютному регулированию, т.е. в 1990 - 1991 гг.

Система субъектов валютного контроля в России устроена гораздо более сложно. Органы и агенты в ней - разнородные по своему внутреннему составу группы субъектов. Указание на то, что тот или иной субъект является органом или агентом валютного контроля, мало что дает. Например, и налоговая инспекция, и банк в качестве субъектов валютного контроля именуются одинаково - агенты, но их компетенция и полномочия принципиально различны. То же можно сказать и об органах валютного контроля - Банке России и Росфиннадзоре. Единственная общая для всех агентов валютного контроля черта, отличающая их от органов валютного контроля, - это то, что агенты не могут самостоятельно привлекать нарушителей валютного законодательства к административной ответственности, а у органов такие полномочия есть.

Поэтому в дополнение к делению субъектов на органы и агентов валютного контроля необходимо прибегнуть к более сложному делению, позволяющему сгруппировать субъекты в более или менее однородные звенья определенным образом устроенной системы, со своими связями и взаимоотношениями между звеньями.

Фактически сложившаяся система субъектов валютного контроля в России состоит из четырех разных звеньев, различающихся организационно-правовой формой внутреннего построения, хотя, оговоримся, формально такие звенья законодательством не выделяются.

1. Банковский валютный контроль. Он выполняется преимущественно уполномоченными банками под надзором Банка России, посредством наблюдения, т.е. постоянного сбора и обобщения информации о всех валютных операциях банков и их клиентов. Основной принцип организации контрольной деятельности - использование информации, объективно доступной банку или аналогичному финансовому учреждению при исполнении клиентских поручений. Банки - агенты валютного контроля выступают одновременно и контролирующими субъектами клиентов, и подконтрольными (поднадзорными) субъектами в их отношениях с органом валютного контроля - Банком России. Функции банковского валютного контроля выполняют:

- Центральный банк РФ - орган валютного контроля;

- агенты валютного контроля - уполномоченные банки (собственно банки и небанковские кредитные организации, лицензия которых позволяет проводить валютные операции);

- агенты валютного контроля - иные финансовые учреждения, выполняющие аналогичные контрольные функции: государственная корпорация "Внешэкономбанк" <1>, а также не являющиеся банками профессиональные участники рынка ценных бумаг.

--------------------------------

<1> Государственная корпорация "Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)".

Это звено организовано таким образом, что агенты на постоянной основе собирают информацию о валютных операциях (не только о нарушениях, а о всех вообще; разумеется, информация о нарушениях выделяется отдельно) и регулярно передают сведения Банку России.

2. Валютный контроль органа исполнительной власти специальной компетенции. В настоящее время функции валютного контроля возложены на Росфиннадзор и его территориальные управления. Основной метод, используемый этими органами, - документальные проверки любых лиц (физических и юридических), в отношении которых получена информация о признаках нарушения ими валютного законодательства. Эти органы вправе выносить постановления о привлечении к административной ответственности за нарушения валютного законодательства.

3. Вспомогательный валютный контроль. К нему следует отнести контрольную деятельность органов исполнительной власти, наделенных полномочиями по проведению проверок соблюдения валютного законодательства в дополнение к своим основным обязанностям. Это таможенные и налоговые органы. Они называются агентами валютного контроля, как и уполномоченные банки, но между контрольными полномочиями этих агентов двух видов больше различий, чем сходства. В отличие от агентов банковского валютного контроля, налоговые и таможенные органы могут проверять широкий круг лиц (контрольные полномочия банков распространяются только на их клиентов, лиц, с которыми они состоят в договорных отношениях, и на те операции, которые клиент проводит через конкретный банк) и могут составлять протоколы об административных правонарушениях. Основной применяемый ими метод не наблюдение, а проверка. Так что их можно условно и неофициально назвать суперагентами валютного контроля. Сходство исчерпывается тем, что функционально они могут только выявить и зафиксировать факт предполагаемого правонарушения, но не могут самостоятельно вынести суждение и привлечь проверяемое лицо к административной ответственности.

4. Внутрихозяйственный валютный контроль. Валютное регулирование требует от участников валютных операций соблюдения валютных ограничений, а также выполнения в определенные сроки дополнительных обязанностей, связанных с мероприятиями валютного контроля (заполнение паспортов сделок, составление справок, представление подтверждающих документов, направление уведомлений о зарубежных счетах и др.).

Большую часть документов валютного контроля участники валютных операций обязаны составлять самостоятельно, аналогично тому, как налогоплательщики самостоятельно составляют налоговые декларации. Правовой режим валютного регулирования предполагает активную деятельность субъектов права, обеспечивающую выполнение правовых предписаний. Соблюдение многообразных правил и сроков должно поддерживаться не только внешним контролем, но и внутренним.

В компаниях, регулярно совершающих валютные операции, например в связи с внешней торговлей либо закупкой и последующим обслуживанием импортного оборудования, число требующих оформления документов валютного контроля может измеряться сотнями в день. В таких случаях всегда создаются внутренние службы, ответственные за соблюдение валютного законодательства, что позволяет избежать ошибок, допускаемых по недосмотру.

Правовой основой такой работы служат внутренние документы организации, как правило это приказ руководителя о создании службы внутреннего валютного контроля и об утверждении регламента, устанавливающего общий алгоритм ее работы и алгоритмы типовых валютных операций организации. Внутренняя служба может, например, отслеживать приближение срока репатриации валюты и инициировать переписку с контрагентом, чтобы обеспечить получение выручки в срок. Такие службы контролируют своевременность подачи документов валютного контроля в уполномоченные банки.

Валютное законодательство не обязывает создавать отдельные контрольные подразделения в системе органов управления юридического лица <1>, вопрос о способе организации внутреннего валютного контроля зависит от усмотрения руководителя. Если подразделение, ответственное за соблюдение валютного законодательства, организационно не выделено, то ответственность несет руководитель юридического лица <2>.

--------------------------------

<1> Напомним, что применительно к бухгалтерскому учету имеется нормативное требование к организациям о наличии как минимум главного бухгалтера либо о заключении договора на ведение бухгалтерского учета со специализированной компанией.

<2> Отнесение внутрихозяйственного контроля к валютному контролю, разумеется, требует оговорок. Внутрихозяйственный валютный контроль не предполагает обязательного институционального оформления, для его реализации в любом случае не создается какой-либо уполномоченный субъект права. Поэтому внутрихозяйственный валютный контроль не подпадает под определение валютного контроля как деятельности уполномоченных государством органов и организаций, но вполне может рассматриваться как проявление финансового контроля, понимаемого как часть правового режима валютного регулирования, а равно и как элемент механизма обратной связи в валютном регулировании в широком смысле слова.

Фактически внутренний валютный контроль наличествует у любого субъекта, совершающего валютные операции. Другое дело, что выполнение этой функции может никак организационно не обособляться. В небольших организациях и у индивидуальных предпринимателей документы для уполномоченного банка чаще всего готовят сотрудники бухгалтерии (валютный контроль - разновидность финансового контроля, а на бухгалтерию возлагается внутрихозяйственный финансовый контроль). Но, еще раз подчеркнем, если приказом руководителя на то или иное подразделение прямо не возложена ответственность за соблюдение валютного законодательства, отвечать в качестве должностного лица будет сам руководитель.

Что касается граждан, совершающих не связанные с предпринимательской деятельностью валютные операции, будь то обмен валюты или оплата приобретаемых за рубежом товаров, то говорить о выполнении ими функций контроля было бы явным преувеличением. Все формальности им помогает выполнить уполномоченный банк. Однако, несмотря на это, ответственность за соблюдение валютного законодательства несет сам гражданин. Если гражданин был введен в заблуждение относительно законности своей валютной операции уполномоченным банком, то теоретически может ставиться вопрос об отсутствии вины гражданина, притом что для совершения операции он обратился к профессиональному посреднику - банку и мог рассчитывать, что тот соответствующими познаниями обладает. Поскольку такие ситуации на практике не возникали, в настоящее время трудно прогнозировать, как будет воспринята такая аргументация при рассмотрении спора административным органом или судом.

Выделить такие звенья, или организационно-правовые формы, в системе субъектов валютного контроля позволяют следующие факты и обстоятельства.

1. Разделение функций между звеньями. Банковский валютный контроль служит основным источником информации для системы в целом: именно при этом на основании получаемых от подконтрольных субъектов сведений формируется база статистики валютных операций, необходимая Банку России для проведения валютной политики (элемент обратной связи). Кроме того, наблюдая на постоянной основе за всеми валютными операциями, агенты выявляют признаки нарушений валютного законодательства и передают сведения о них в Банк России, который, в свою очередь, передает эти сведения в Росфиннадзор для применения санкций. Налоговые и таможенные органы также собирают информацию, но не о всех валютных операциях, а только в пределах предмета своего ведения, и сведения о выявленных нарушениях валютного законодательства также передают в Росфиннадзор.

Итак, несколько упрощая и обобщая ситуацию, получаем:

- банковский валютный контроль - информация. Это основное звено сбора информации (общая статистика валютных операций плюс сведения о признаках нарушений валютного законодательства);

- внутрихозяйственный валютный контроль - информация. Это звено - источник информации для внешнего контроля; может также выполнять функцию предотвращения правонарушений;

- вспомогательный валютный контроль - информация. Это дополнительное звено сбора информации, преимущественно информации о признаках нарушений валютного законодательства, но в ряде случаев и аналитической, статистической информации;

- валютный контроль органа исполнительной власти специальной компетенции (Росфиннадзор) - ответственность. Это звено, реализующее функцию рассмотрения административных дел о нарушениях валютного законодательства на основании сведений, полученных от других звеньев либо собранных самостоятельно.

В отношении уполномоченных банков, нарушивших валютное законодательство, Банк России может выносить решения о привлечении их к ответственности (административной ответственности). Однако это не изменяет, на наш взгляд, основного предназначения банковского валютного контроля как источника информации для всех звеньев системы. Привлечение к ответственности уполномоченных банков - вспомогательный инструмент в руках Банка России, обеспечивающий выполнение уполномоченными банками своих агентских функций. Круг валютных ограничений для уполномоченных банков настолько невелик, что число нарушений объективно мало; основные нарушения валютного законодательства, совершаемые уполномоченными банками, - это именно нарушения, связанные с ненадлежащим исполнением функций агентов валютного контроля.

2. Разделение предмета контроля. Банковский валютный контроль наиболее всеобъемлющ, так как охватывает все сосредоточенные в уполномоченных банках валютные операции физических и юридических лиц. Собственные валютные операции уполномоченных банков контролируются Банком России. Предмет валютного контроля органа исполнительной власти специальной компетенции - Росфиннадзора - составляют практически любые валютные операции, кроме валютных операций уполномоченных банков, но на выборочной основе, так как он предназначен для выявления нарушений, а не для сбора и обобщения информации. Предмет вспомогательного контроля - отдельные виды валютных операций: офшорные, зарубежные - для налоговых органов <1>, внешнеторговые - для таможенных органов.

--------------------------------

<1> Это утверждение может быть оспорено. Как будет показано в дальнейшем, в законодательстве нет прямого ограничения предмета проверок, проводимых налоговыми органами в качестве агентов валютного контроля. Однако позиция автора состоит в том, что тогда функции налоговых органов и Росфиннадзора будут дублироваться. На практике такие проверки эпизодические, единичные. Но есть область компетенции налоговых органов в валютной сфере, где они не конкурируют с другими контролирующими субъектами и выполняют свои функции на постоянной и повседневной основе. Это учет информации о зарубежных счетах резидентов, т.е. об офшорных, или зарубежных, валютных операциях, и выявление случаев нарушения соответствующих правил валютного законодательства о зарубежных счетах и о раскрытии информации о них.

Подчеркнем, что выборочный характер проверок в системе валютного контроля не может пониматься как порядок, допускающий неполноту охвата валютных операций валютным контролем. Логика здесь следующая: банковский валютный контроль методом наблюдения охватывает практически все валютные операции и сигнализирует Росфиннадзору о конкретных случаях, содержащих признаки нарушений. Росфиннадзор отрабатывает проверками эти сигналы, а также дополнительно формирует свою выборку, основываясь на профессиональном суждении своих специалистов. Тем самым выборочным становится только последующий вторичный контроль - углубленные проверки операций, прошедших через сито наблюдения.

3. Различная подзаконная нормативная правовая база функционирования каждого звена. Статья 23 Закона о валютном регулировании очерчивает круг органов и агентов, а также определяет основы их компетенции. Однако вопросы непосредственного порядка их действий (как собирать информацию, какие формы документов учета собирать от участников валютных операций, как назначать, проводить и оформлять проверку и т.д.) регулируются для каждого звена отдельно на подзаконном уровне. Если быть точным, везде, кроме банковского валютного контроля, регулирование проводится применительно даже не к звену, а к каждому субъекту в отдельности.

Звенья валютного контроля действуют не изолированно, что позволяет утверждать, что валютный контроль в своем организационном аспекте представляет собой определенным образом упорядоченную систему взаимоотношений между его субъектами:

1) разделение функций между звеньями направлено на достижение цели и решение задач валютного контроля системой в целом;

2) субъекты внутри звеньев и звенья на постоянной основе взаимодействуют, обмениваясь информацией и документами (будет подробнее показано далее при описании субъектов и методов контроля). Это не эпизодическое взаимодействие по отдельным делам, а способ функционирования системы как таковой;

3) нормальная работа одного звена невозможна в отрыве от работы других звеньев;

4) в рамках интеграционных процессов в ЕЭП, ЕврАзЭС и Таможенном союзе страны стремятся гармонизировать национальные системы валютного регулирования в целом, а значит, можно предположить, что они должны обеспечивать взаимодействие между системами, а не между отдельными органами валютного контроля.

Остановимся на взаимодействии в рамках интеграционных процессов чуть более подробно. Согласно ст. 5 Соглашения Российской Федерации, Республики Беларусь, Республики Казахстан от 9 декабря 2010 г. "О согласованных принципах валютной политики" (далее - Соглашение, Соглашение о принципах) "взаимодействие уполномоченных органов, осуществляющих валютный контроль, осуществляется путем: