§ 4. Цель, задачи и направления валютного контроля

Цель и задачи валютного контроля предопределяются тем, что он есть продолжение валютной политики государства, неотъемлемый элемент системы валютного регулирования. Однако следствия этого в реальной жизни не так прямолинейны, как можно было бы ожидать, в силу специфики контрольной деятельности.

Конечная цель валютного контроля в принципе та же, что и цель валютного регулирования, - это защита национальной валюты от конкуренции со стороны других валют. Если валютные ограничения направлены на достижение этой цели прямо, то система контрольных мер достигает ее опосредованно, будучи средством поддержки работоспособности, эффективности валютных ограничений.

Решаемые валютным контролем задачи также соответствуют общим задачам валютного регулирования (поддержание стабильного курса валюты, контроль над текущими операциями и движением капитала, поддержание оптимальной структуры платежного баланса и т.д.). Однако функции контроля предопределяют наличие минимум трех специальных задач, на решение которых он направлен прямо и непосредственно:

1) предотвращение нарушений валютного законодательства;

2) выявление нарушений валютного законодательства для последующего привлечения виновных к административной (в ряде случаев - уголовной) ответственности;

3) учет, обобщение и анализ информации о валютных операциях для стратегического планирования и текущей корректировки государственной валютной политики.

Напрашивается утверждение, что одной из задач должно быть также пресечение длящихся правонарушений. Однако применительно к валютному законодательству это не вполне реализуемо по двум причинам:

1) предусмотренные действующим законодательством составы правонарушений сконструированы как ответственность за деяния, совершенные (оконченные) в момент нарушения запрета или в момент нарушения срока исполнения обязанности. С юридической точки зрения эти деяния не признаются длящимися; в этом смысле они поддаются не столько "пресечению", сколько выявлению;

2) фактически невозможно "пресечь" специфические нарушения, такие как оставление за рубежом выручки, посредством принуждения лица исполнить эту обязанность. Нет такого правового механизма, который позволил бы принудительно вернуть деньги из-за рубежа, по аналогии, скажем, с принудительным взысканием налоговой недоимки. Даже если такой механизм создать, он не будет иметь особого практического смысла. Ведь эти валютные ресурсы не подлежат зачислению в казну ни посредством изъятия, ни посредством обязательной продажи за рубли, собственник вправе их вывести снова за рубеж в тот же день.

Оговоримся, что это высказывание справедливо лишь для действующей модели мягкого валютного регулирования. В условиях более жесткого регулирования в 1990-е гг., когда действовали разрешительный порядок вывоза капитала и норма обязательной продажи валютной выручки за рубли, валютное законодательство предполагало принуждение к исполнению обязанности по репатриации. Впрочем, на практике это требование оставалось практически неисполнимым.

Если цели и задачи валютного контроля более или менее ясны, то возникает вопрос: как именно государство должно организовать валютный контроль для достижения максимального результата? Должны ли контрольные мероприятия выстраиваться применительно к валютным операциям, к видам валютных операций? Например, одна методика контроля - для капитальных операций, другая - для текущих? Может быть, удобнее строить систему контроля, отправляясь от системы валютных ограничений? Или определяющим фактором будет решение конкретных задач: одни мероприятия - для поиска нарушителей, другие - для сбора статистической информации? Иными словами, как именно могут быть определены направления валютного контроля? Простого ответа здесь нет.

В качестве теоретической гипотезы можно предложить выстраивать систему валютного контроля, отправляясь от основанной на предмете правового регулирования классификации валютных операций. Это позволит одновременно учесть и специфику определенной группы валютных операций, и соответствующие им ограничения, и те непосредственные задачи, которые ставит перед собой государство исходя из влияния операций каждого вида на его интересы в валютной сфере. Тогда получим следующие направления:

- контроль международных операций движения капитала;

- контроль международных текущих операций;

- контроль валютных операций внутри страны;

- контроль офшорных (зарубежных) валютных операций.

Однако в действительности предметом анализа выступает не структурированный подобным образом валютный контроль в его исторически сложившемся виде. Это не означает, что регулирующие его правовые нормы и соответствующая им деятельность не могут быть соотнесены с тем или иным видом валютной операции. Напротив, имея дело с конкретным приемом контроля, надо всегда задаваться вопросом: на проверку (и (или) учет) какой конкретно операции он направлен, какого вида эта операция, в какой степени она важна с точки зрения защиты национальной валюты? Как можно адаптировать контроль, исходя из особенностей операции, чтобы он не превратился в формальность, бессодержательную для государства и обременительную для участников валютных операций?

Поясним это несколько абстрактное рассуждение примером.

Действующее законодательство предполагает составление паспортов сделок по всем внешнеторговым и кредитным/заемным валютным операциям, если их сумма превышает эквивалент 50 тыс. долл. При этом процедура контроля такова, что от российского участника сделки требуется скрупулезно отчитаться за каждый цент, доказать, что сумма платежа по сделке полностью совпадает и с условиями договора, и с фактической суммой встречного предоставления - будь то товар, услуга или финансовая (читай - капитальная) операция.

Такая точность нужна по большому счету исключительно для экспортных операций, предполагающих зачисление в страну валютной выручки, да и то только лишь при наличии действующих правил, обязывающих экспортера продать часть этой самой выручки за рубли.

Если законом такие правила отменены, то все, что требуется, - это отличать оплату по реальным торговым сделкам от скрытого нелегального вывода капитала за рубеж под прикрытием фиктивных сделок, маскируемых под обычную торговлю или финансирование. То есть задача предполагает ответ "да" - "нет": подозрительная сделка или нет, для последующей углубленной проверки, ровно так, как это реализовано, к примеру, в близких по сфере приложения правилах борьбы с отмыванием денег.

Разумеется, есть еще и задача учета суммы операции для целей работы механизма обратной связи - сделка должна быть учтена в итоге в платежном балансе страны. Но эта задача решается обязанием уполномоченного банка составлять аналитическую отчетность по суммам валютных платежей его клиентов. Искать "бестоварные" сделки для этой нехитрой цели как раз не надо. Кроме того, небольшими расхождениями между контрактом и фактическим исполнением можно пренебречь, тем более что государство сделало самый смелый шаг в этом направлении и нормативно зафиксировало, что пренебречь можно контролем всех сделок меньше 50 тыс. долл.

Получается, что адаптация правил контроля к сущности операций и реально необходимые для нужд государства задачи в этом примере позволили бы:

- принципиально упростить процедуру контроля внешнеторговых сделок, отказавшись от громоздкой паспортизации и сплошного сбора первичных "подтверждающих документов" по всем таким сделкам;

- отделить процедуру контроля внешнеторговых сделок от процедуры контроля займов и кредитов, включив последнюю в какую-то простую и стандартизированную систему контроля международного движения капитала, которой сейчас попросту нет;

- отменить практически бесполезную систему ведения паспортов сделок в отношении услуг и кредитов (займов) в тех ситуациях, когда сделки искусственно отнесены к валютным операциям исключительно по признаку субъектного состава.

Тем не менее поскольку дальше анализируется не идеальная, а конкретно-историческая действующая модель валютного контроля в Российской Федерации, то с учетом оговорки, что представление о направлениях валютного контроля может иметь некоторую практическую ценность, дальнейшее изложение для простоты восприятия будет построено не по направлениям, а по субъектам и методам контроля.