§ 2. Функции валютного контроля

Применительно к любому из названных значений термина "валютный контроль", отражающих разные аспекты этого явления, важно помнить, что валютный контроль выполняет в государстве две функции: функцию выявления нарушений и функцию обратной связи в системе управления.

Эти функции, определяющие смысл контрольных действий, неразрывно связаны. Нельзя сказать, например, что выездные проверки направлены только на выявление правонарушений, а ведение паспортов сделок призвано служить исключительно целям статистики и учета. Но по мере сокращения числа валютных ограничений на первый план в реализации валютной политики государства выходят не административные, а экономические меры. Следовательно, значение валютного контроля как способа обратной связи возрастает, а как способа выявления правонарушений - относительно сокращается вслед за сокращением круга валютных запретов и предписаний.

§ 3. Методы и меры валютного контроля

Будучи видом государственного финансового контроля, валютный контроль характеризуется использованием тех же методов (устойчивых совокупностей приемов и способов контроля), которые входят в арсенал финансового контроля в целом. Однако из пяти методов финансового контроля (обследование, наблюдение, анализ, проверка, ревизия) в валютном контроле широко используются только два:

1) наблюдение, т.е. постоянный массовый сбор и обработка текущей информации о валютных операциях посредством стандартизированных форм учета и отчетности (справок, паспортов сделок);

2) проверка, т.е. выборочный последующий контроль посредством изучения документов о совершенных валютных операциях.

В Законе о валютном регулировании из этих двух методов прямо назван только один - проверка. Наблюдение - название метода, давно сложившееся в теории финансового контроля <1>, но не воспринятое в валютном законодательстве <2>. Поэтому второй метод в Законе о валютном регулировании не выделяется отдельно и не именуется наблюдением; он присутствует в виде указания на конкретные контрольные процедуры: оформление паспортов сделок, ведение учета и отчетности, представление документов органам и агентам валютного контроля. Содержание обоих методов детализируется в подзаконных правовых актах.

--------------------------------

<1> См., например: Белобжецкий И.А. Ревизия и контроль в промышленности. М., 1987; Вознесенский Э.А. Финансовый контроль за деятельностью предприятия. Л., 1965. Подчеркнем, что имеется в виду не визуальное наблюдение (один из приемов фактического контроля), а метод документального контроля. Мы предлагаем использовать этот термин для обозначения совокупности приемов и способов валютного контроля, нацеленных на постоянное получение информации, чтобы отличать эти приемы и способы от традиционных проверок. См.: Хаменушко И.В. Указ. соч. С. 86 - 89.

Некоторые альтернативные варианты, предлагаемые в специальной литературе, не позволяют отразить различия между двумя объективно существующими методами с максимальной точностью и содержательностью. Так, профессор Ю.А. Крохина предлагает различать метод проверки и метод запроса (см.: Крохина Ю.А., Абрамова Н.Е., Волова Л.И. и др. Указ. соч. С. 290 - 292). Но такой подход встречает два возражения. Первое состоит в том, что запрос, понимаемый как истребование документов, - это неотъемлемая часть большинства проверок, это одна из юридических процедур, оформляющих получение источников информации, способ получения доказательств, служащий элементом метода, а не самостоятельный метод. Второе сводится к тому, что при таком подходе не получается выявить принципиальные различия между проверкой как методом единичным, предполагающим глубокое изучение деятельности проверяемого субъекта при наличии существенных к тому оснований, и методом гораздо более поверхностным, зато массовым и всеохватным.

<2> В близком, хотя и весьма своеобразном, значении термин "наблюдение" используется в законодательстве о национальной платежной системе. Под наблюдением в нем понимается сбор информации о платежных системах для оценки их деятельности с точки зрения следования рекомендациям Банка России и "инициирования изменений". См., в частности, ст. 1, п. 5 ст. 31, ст. 35 Федерального закона "О национальной платежной системе", а также Положение о порядке осуществления наблюдения в национальной платежной системе, утвержденное Банком России 31 мая 2012 г. N 380-П.

Выделение отдельных методов валютного контроля имеет практическое значение в первую очередь с точки зрения соблюдения прав подконтрольных субъектов. Реализация любых приемов и способов контроля сопровождается вторжением в их повседневную деятельность. В основе наблюдения и проверки лежат приемы и способы документального контроля, т.е. источником информации служит документ. Чтобы этот документ проанализировать, его сначала надо получить.

Значит, для обоих методов контроля нужны опосредующие их меры контроля, позволяющие формализовать взаимоотношения контролирующего и подконтрольного субъектов, возникающие вследствие применения различных приемов и способов контроля. Меры валютного контроля можно определить как юридические процедуры, направленные на сбор информации и доказательств, состоящие в возложении на подконтрольных субъектов обязанности представлять документы под угрозой государственного принуждения.

Название процессуальных действий для таких мер контроля было бы слишком громким, так как валютный контроль, хотя и имеет упорядоченный характер, все же не облекается в процессуальную форму в полном смысле этого слова. Тем не менее смысл здесь очень похож: нет дела - нет процессуальных действий, а за рамками наблюдения или назначенной проверки - нет обязанности представлять документы. Вне метода контроля нет мер контроля.

Методы контроля ни в коем случае не признаются нейтральными по отношению к проверяемым субъектам:

1) они всегда сопровождаются установлением дополнительных обязанностей:

- по составлению документов учета и отчетности о валютных операциях на основе предписаний нормативных правовых актов - в случае наблюдения;

- по представлению документов в силу запроса, истребования документов - в случае проверки;

2) они могут создать правовые основания для последующего привлечения лица к юридической ответственности, а значит, уже на этом этапе затрагивают его права, включая право на защиту.

Вне рамок предписанных законодательством методов контроля органы и агенты не должны иметь права обязывать участников валютных операций представлять им какие бы то ни было документы, информацию, сведения или пояснения. Либо они получают предписанные законодательством документы, предусмотренные порядком наблюдения в отношении конкретной валютной операции (паспорт сделки, подтверждающие документы по сделке и т.п.), и ничего сверх того. Либо они обязаны назначить в установленном порядке проверку и запрашивать в рамках проверки любые документы при условии, разумеется, что таковые относятся к валютной операции.

Между тем из-за того, что Закон о валютном регулировании не выделяет конкретных методов валютного контроля и не соотносит их с процедурами получения информации и доказательств, возникает впечатление, что запрос документов - самостоятельное контрольное действие, которое может совершаться наряду с проверкой.

Однако такое понимание Закона о валютном регулировании было бы неверным: документы запрашиваются не просто так, а для проверки, и не для чего иного. Для наблюдения запрос не нужен, там ограниченный круг документов представляется в силу предписаний нормативных правовых актов. Можно, конечно, предположить, что документы нужны во внутренней деятельности государственного органа - для вынесения решения об отборе лиц, подлежащих проверке. Однако такая административная деятельность, предшествующая проверке, не должна затрагивать прав третьих лиц - участников валютных операций и возлагать на них дополнительные обязанности. Для нее следует ограничиваться информацией, уже имеющейся у субъектов валютного контроля <1>, тем более что система наблюдения посредством различных агентов валютного контроля - уполномоченных банков, таможенных и налоговых органов позволяет субъектам получать обширную информацию и обмениваться ей.

--------------------------------

<1> Именно так этот вопрос решен, например, в п. 4.1 Инструкции Банка России от 25 августа 2003 г. N 105-И "О порядке проведения проверок кредитных организаций (их филиалов) уполномоченными представителями Центрального банка Российской Федерации": "Подготовка к проведению проверок кредитных организаций (их филиалов) (далее - предпроверочная подготовка) осуществляется на основе имеющейся в Банке России информации для уточнения вопросов, подлежащих проверке, проверяемого периода и определения объема выборки документов (информации), необходимых для проведения проверок" (выделено мной. - И.Х.).

В противном случае теряется всякий смысл правового регулирования методов контроля, размываются правовые рамки взаимодействия субъектов контрольного правоотношения, исчезает определенность их прав и обязанностей. В итоге не исключены случаи, когда сотрудники государственного органа могут без ведома своего руководства имитировать проверку, преследуя цели, далекие от валютного контроля. Кроме того, "как бы непроверки" могут приводить к искажению официальной статистики эффективности проверок, поскольку позволяют формально назначить проверку только в том случае, когда ее результат получен заранее посредством проведения разного рода предварительных мероприятий неизвестной правовой природы.