Глава 7. Валютные ограничения: определение и классификация

§ 1. Юридическое определение валютных ограничений

Валютное регулирование в широком смысле слова, валютная политика представляют собой совокупность экономических и юридических мер. Юридические меры, образующие правовой режим валютного регулирования (валютное регулирование в узком смысле слова), делятся, в свою очередь, на валютные ограничения и обеспечивающие их меры валютного контроля.

В условиях сильной, развитой экономики государству достаточно экономических мер валютной политики в сочетании с иными мерами денежно-кредитной, налоговой, бюджетной (в целом финансовой) политики. Экономические меры валютного регулирования хороши тем, что не требуют государственного принуждения. С юридической точки зрения они будут представлять собой сделки, заключаемые Центральным банком РФ и иными финансовыми институтами на рыночных условиях.

Но для экономических мер нужна экономическая база. Представим ситуацию избытка иностранной валюты и избыточного повышения курса рубля в условиях положительного сальдо торгового баланса, имевшую место в 2007 - 2008 гг. Банк России относительно легко управлял ситуацией посредством скупки валюты на межбанковском валютном рынке. С помощью обратных действий, распродажи иностранной валюты из международных резервов Банка России, была преодолена угроза резкого снижения курса рубля осенью 2008 г.

Если же вспомнить ситуацию начала 1990-х гг., ситуацию дефицита иностранной валюты при неразвитости валютного рынка, то становится понятно, что в той ситуации рыночные операции Банка России не дали бы положительного эффекта. Преодолеть недоверие к резко обесценившейся национальной валюте и восполнить дефицит твердой валюты экономическими мерами невозможно: когда рубль ничего не стоит, на него нельзя купить иностранную валюту ни в стране, ни за рубежом, нечего предложить на внутреннем валютном рынке. В таких условиях валютные ограничения, т.е. принудительные меры, могут оказаться единственным выходом для государства, желающего сохранить собственную национальную валюту, не вводя валютной монополии по советскому образцу.

Такие ограничения нужнее всего в кризисный период, они могут затем постепенно отменяться по мере стабилизации обстановки. Поэтому можно говорить о валютных ограничениях как о срочных (вводимых на ограниченный срок) или временных мерах принудительного воздействия на участников валютных операций. Внешне они могут выглядеть как меры, предусмотренные нормами с неограниченным сроком действия, но экономическая подоплека их введения предполагает перспективу их последующей отмены при благоприятных обстоятельствах. Поэтому срочность или временность их введения относится не столько к юридической природе валютных ограничений (они не престанут быть таковыми, если законодатель не оговорил их возможной отмены в будущем), сколько к объяснению их места в валютной политике государства.

Валютные ограничения - это основной элемент валютного регулирования как правового режима. Они представляют собой совокупность устанавливаемых государством правил, призванных в целях защиты национальной валюты воздействовать на поведение участников валютных операций установлением запретов или дополнительных обременений тех или иных валютных операций.

Валютные ограничения обязательны, их исполнение обеспечивается государственным принуждением. В случае нарушения валютных ограничений к правонарушителям применяются меры публично-правовой ответственности - административной или уголовной <1>.

--------------------------------

<1> См.: ст. 15.25 КоАП РФ; ст. 193 УК РФ. См. также: гл. 13 настоящего пособия.

В отличие, например, от налогового законодательства, где каждый налог выделен и урегулирован отдельно, валютное законодательство зачастую не обособляет отдельных валютных ограничений в явной форме, оно даже не оперирует этим термином. Тем не менее ограничения вполне можно выделить. Это необходимо для уяснения смысловой основы валютного регулирования. Иначе валютное законодательство будет представляться бессистемным набором правил, что, конечно, совершенно не так.

Отдельное валютное ограничение образует такая совокупность норм валютного законодательства, для которой особенны:

- цель;

- предмет правового регулирования (вид валютных операций, на которые направлено валютное законодательство);

- круг обязанных субъектов;

- содержание (права и обязанности субъектов);

- исключения (льготы).

Наличие этих характеристик, не совпадающих с характеристиками другого валютного ограничения, позволяет судить о существовании отдельного, самостоятельного валютного ограничения, под действием которого складывается особая группа регулятивных валютных правоотношений. (К этим характеристикам необходимо будет вернуться в дальнейшем, при разборе действующих валютных ограничений по законодательству РФ.)

Система валютных ограничений может строиться по одному из двух принципов, следующих из двух возможных типов регулирования в праве <1>:

--------------------------------

<1> См.: Алексеев С.С. Указ. соч. С. 219.

1) дозволительному;

2) разрешительному.

При использовании дозволительного принципа любые валютные операции считаются разрешенными и могут проводиться без ограничений, если нормами публичного права не установлено иное в отношении отдельных видов валютных операций.

При использовании разрешительного принципа валютные операции совершать запрещено, если иное не установлено нормами публичного права в отношении отдельных видов валютных операций или не разрешено индивидуальными актами органов валютного контроля для конкретных сделок.

В валютном законодательстве РФ используется преимущественно дозволительный принцип. Валютные ограничения в большинстве своем устанавливаются непосредственно законом, и лишь в редких случаях <1> закон наделяет таким правом органы валютного регулирования. Если же валютная операция не ограничена (не запрещена, не обременена дополнительными обязанностями и условиями), она может проводиться свободно. Органы валютного регулирования не могут произвольно вводить валютные ограничения. Однако они не могут и выдавать индивидуальные разрешения, т.е. не могут устанавливать какие-либо изъятия из действия валютных ограничений, предусмотренных правом.

--------------------------------

<1> Напомним, что практически единственный пример в настоящее время - ограничения суммы электронных платежей и переводов без открытия банковского счета, устанавливаемые Банком России (мера на стыке валютного регулирования и борьбы с отмыванием денег).

Система валютных ограничений, основанная на дозволительном принципе, более стабильна и предсказуема. Она в сравнительно меньшей степени препятствует международной торговле и функционированию внутреннего валютного и фондового рынка. Единственное преимущество разрешительной системы - ее несколько большая гибкость для крупных инвестиционных проектов, в отношении которых действует легальная прозрачная процедура принятия индивидуальных решений. В известной степени недостаток гибкости в дозволительной системе восполняется законодательным установлением льгот, изымающих отдельные виды операций из сферы действия валютных ограничений.

Такие льготы могут устанавливаться для категорий субъектов и (или) видов валютных операций:

- непосредственно в Законе о валютном регулировании;

- в других федеральных законах, изданных по иным вопросам;

- если Закон о валютном регулировании разрешает введение ограничений подзаконным актом - тем же самым актом или актом того же уровня.

Характерный пример установления такого рода льгот в Законе о валютном регулировании - введение перечня исключений из требования репатриации экспортной валютной выручки в ч. 2 ст. 19 Закона для рыболовецких, транспортных и других предприятий.

Установление льгот вне Закона о валютном регулировании в иных нормативных правовых актах привело бы к размыванию валютного законодательства, к появлению скрытых или дискриминационных льгот. Поэтому хотя из валютного законодательства нельзя вывести безусловный запрет на "внесистемные" льготы, их появление было бы негативным явлением. Примерами действующих внесистемных льгот автор в настоящее время не располагает. Но поскольку подобные льготы зачастую возникают в различных законопроектах, полностью исключить их появление в будущем нельзя.

Валютное законодательство не содержит явно выраженного запрета на установление индивидуальных льгот, хотя такой запрет следует из общего смысла его норм. Согласно ч. 3 ст. 5 Закона о валютном регулировании "не допускается установление органами валютного регулирования требования о получении резидентами и нерезидентами индивидуальных разрешений". Таким образом, Закон запрещает установление валютных ограничений, основанных на индивидуально-разрешительном принципе.

Логическим продолжением этого правила, обеспечивающего формально-юридическое равенство всех участников валютных операций, должен быть подход, в силу которого льготы могут устанавливаться лишь в отношении категорий лиц или видов валютных операций. То есть не только валютное ограничение не может конструироваться по принципу "операция запрещена, если не получено разрешение на ее проведение", но и непосредственно в законе не должно содержаться индивидуальных изъятий из сферы действия валютных ограничений. Льготы не должны иметь форму индивидуального разрешения для конкретного лица (лиц) и (или) сделки, будь то разрешение органа валютного контроля или разрешение, закрепленное в законодательном акте.