§ 2. Юридическое определение валютного регулирования

Валютное регулирование можно определить как институт финансового права, объединяющий нормы, устанавливающие валютные ограничения и меры валютного контроля.

Примером валютных ограничений могут служить правило о запрете расчетов в иностранной валюте между резидентами Российской Федерации или правило репатриации валютной выручки российских экспортеров. Валютные ограничения дополняются мерами контроля, например наблюдением за расчетами по внешнеторговым операциям с помощью паспортов сделок.

Таким образом, валютное регулирование состоит из двух больших блоков, предусматривающих определенные правила и обязанности для лиц, совершающих те или иные валютные операции:

1) мер валютного регулирования, которые принято называть валютными ограничениями;

2) мер валютного контроля.

Соотношение этих блоков может меняться. В период, когда из-за тяжелой экономической ситуации в России вмешательство государства в сферу валютно-денежных отношений было максимальным (1990-е гг.), можно было проследить практически полную симметрию: каждому валютному ограничению соответствовал свой круг мероприятий (направлений) валютного контроля. Так, ограничениям в виде разрешительного порядка совершения капитальных валютных операций соответствовали правила отчетности перед Банком России по исполнению условий лицензии. Ограничениям для экспортеров в виде правил о репатриации валюты и обязательной продажи валютной выручки за рубли соответствовала сложная система так называемого валютно-экспортного контроля. Эта же система поддерживала эффективность разрешительного порядка операций с капиталом, так как, выявляя факты фиктивного экспорта или импорта, не позволяла резидентам обойти этот порядок и перевести капитал за рубеж под видом платежей по текущим операциям.

В настоящее время количество валютных ограничений сведено к минимуму. В отношении мер валютного контроля такого масштабного процесса не наблюдается. Объяснение этому факту можно найти, если вспомнить о задачах валютного регулирования. Даже в том случае, когда государство отказывается от ограничений тех или иных валютных операций, оно сохраняет меры контроля над ними. Это нужно для получения статистической информации, и в этом случае меры контроля работают как элемент обратной связи в управлении финансами. Государство, получая статистику валютных операций, узнает, нужно ли ослаблять или, наоборот, усиливать режим валютных ограничений. Кроме того, валютный контроль над операциями, совершаемыми без ограничений, нужен, чтобы пресекать попытки проведения запрещенных операций под прикрытием разрешенных. Поэтому сокращение круга валютных ограничений может сопровождаться не отменой, а, напротив, совершенствованием мер валютного контроля, усложнением правил учета и отчетности. Однако здесь тоже есть объективные пределы.

Дело в том, что контрольные мероприятия иногда перерастают в фактические валютные ограничения, действующие наряду с теми ограничениями, которые прямо предусмотрены законодательством в качестве таковых. Так, Л.И. Фрей приводит пример Италии, где в 1930-е гг. переводы валюты иностранным партнерам по импортным контрактам не были запрещены формально, однако банки были обязаны требовать для перевода средств за рубеж таможенные документы о ввозе товара в страну. Тем самым операции по переводу средств до ввоза товара были фактически запрещены <1>. На опасность перерастания мер пассивного контроля в валютные ограничения указывается также в книге В.Ф. Эбке "Международное валютное право" <2>.

--------------------------------

<1> См.: Фрей Л.И. Валютные ограничения и клиринги. М., 1940. С. 24.

<2> См.: Эбке В.Ф. Международное валютное право. М., 1997.

Положительной чертой современного российского валютного законодательства следует признать отсутствие в нем явлений, которые могли бы без сомнений квалифицироваться как фактические валютные ограничения, установленные под видом мер контроля. Однако в еще не очень давнем прошлом действовало правило, согласно которому организации-резиденты, приобретая иностранную валюту, необходимую для оплаты импортируемых товаров, были обязаны представить в уполномоченный банк пакет документов, в число которых входила справка об отсутствии задолженности по налогам. Тем самым организации, имевшие действительную задолженность (недоимку) или незавершенный спор с налоговыми органами, были фактически лишены возможности совершить платеж своему иностранному контрагенту <1>.

--------------------------------

<1> См.: указание Банка России от 22 марта 1999 г. N 519-У "О порядке покупки юридическими лицами - резидентами иностранной валюты за рубли на внутреннем валютном рынке Российской Федерации для целей осуществления платежей по договорам об импорте товаров в Российскую Федерацию" (утратило силу). Сегодня может показаться, что такое правило, ныне уже отмененное, было не очень обременительным. Но следует помнить, что оно действовало в условиях обязательной продажи валютной выручки и лицензирования валютных кредитов. Иначе говоря, предприятия не могли ни накапливать запасы иностранной валюты за счет валютной выручки, ни получать свободный доступ к кредитным ресурсам в нужной им валюте.

В отличие от норм, предусматривающих валютные ограничения, нормы, регламентирующие компетенцию, структуру и порядок деятельности органов исполнительной власти, реализующих полномочия в области валютного регулирования, следует относить не к валютному регулированию, а к административному праву. Так, виды валютных ограничений, которые могло устанавливать Правительство РФ, определялись нормами валютного регулирования. Сама же деятельность Правительства РФ регулируется административным (и конституционным) правом. Если включить в предмет валютного регулирования непосредственную нормотворческую деятельность государственных органов, реализующих валютную политику, это приведет лишь к размыванию содержания валютного регулирования как финансово-правового института. Никому ведь не придет в голову считать предметом гражданского права деятельность государства по установлению норм гражданского законодательства.

Конечно, по соображениям методического удобства разумно рассматривать валютное регулирование в совокупности с правами и обязанностями органов исполнительной власти (а также Центрального банка РФ) в области валютного регулирования. Важно понимать, кто конкретно вводит в действие те или иные ограничения, кто и в каком порядке контролирует их соблюдение. По тем же соображениям в ч. II настоящего пособия рассматриваются вопросы административной ответственности за нарушения валютного законодательства, хотя ответственность не является элементом валютной политики как таковой, а лишь обеспечивает ее действенность особыми средствами. У административных штрафов не должно возникать принципиальной отраслевой специфики в зависимости от того, за нарушение каких отраслевых норм они налагаются, будь то валютные правила, правила дорожного движения или что-нибудь еще. У норм, устанавливающих валютные ограничения, напротив, такая специфика есть.

Нормы о валютном контроле занимают двойственное положение с точки зрения их включения в правовой институт валютного регулирования. Есть специфические, присущие только валютному контролю способы и приемы (наблюдение посредством паспортов сделок и т.п.), а есть способы и приемы, общие для всего финансового контроля (метод проверки). Нормы, регулирующие специфику валютного контроля, следует включать в состав правового института валютного регулирования. Это согласуется с общепризнанным представлением, что финансовый контроль образует институт общей части финансового права, но одновременно дополняется нормами особенной части, определяющими специфику конкретных контрольных мероприятий: налогового контроля, бюджетного контроля, валютного контроля.

Валютное регулирование как правовой режим можно подразделить на два вида, с несколько условной границей между ними:

1) жесткое валютное регулирование основано преимущественно на разрешительном методе правового регулирования;

2) мягкое валютное регулирование основано преимущественно на дозволительном методе правового регулирования.

Эта граница при всей своей условности хорошо заметна, если сопоставить два российских Закона о валютном регулировании - утративший силу Закон РФ от 9 октября 1992 г. N 3615-1 "О валютном регулировании и валютном контроле" и действующий Федеральный закон от 10 декабря 2003 г. N 173-ФЗ "О валютном регулировании и валютном контроле".

Закон 1992 г. был основан на разрешительном методе правового регулирования. Отдельные валютные операции были разрешены прямым указанием в Законе, на все остальные надо было получать индивидуальные разрешения от органа валютного регулирования - Центрального банка РФ.

Сменивший его Закон построен на сочетании разрешительного и дозволительного методов, при этом дозволительный метод в целом преобладает. Так, все валютные операции между резидентами и нерезидентами совершаются без ограничений, если иное не предусмотрено законом (ст. 6 этого Закона). Запреты и ограничения сохранены, но стали фрагментарными.