Часть II Модели репрезентации интересов социальных агентов

Плюралистический подход. Решающую роль в процессе ППР играет не “прямое участие” людей, а делегирование полномочий политикам и администраторам, которые и осуществляют подготовку и реализацию государственных решений. Особое место в этих концепциях занимает вопрос о соотношении нормативно-прескриптивного и экспликативно-дескриптивного измерений публичного управления. Сторонники англо-американской теории “парламентско-партийного плюрализма” (Дж.Ст.Милль, Д.Брайс и др.) полагают, что в демократических политических системах легитимирующей базой принятия государственных решений выступают выборы и парламентский процесс. При таком подходе главными агентами ППР оказываются политические партии, продвигающие своих представителей в органы государственной власти, опираясь на голоса избирателей. В свою очередь, методологи “функционального плюрализма” (А.Бентли, Д.Труман, Э.Латам и др.) утверждают, что государственное управление осуществляется через группы интересов (или давления). Наконец, приверженцы “теории элит (Р.Линд, Ф.Хантер и др.), настаивают на том, что все решения определяются интересами элиты. Даль в своей модели плюралистической концепции в 1950 — 1960-е годах Даль считал, что в отношениях между группами интересов доминирует конкуренция, которая спасает плюрализм, не давая процессу ППР превратиться в сговор за спиной народа, а в 1970-1990 он начинает разрабатывать так наз. теорию “элитного плюрализма”, в которой признается существенное превосходство политико-бюрократических элит над группировками обычных граждан. Констатируя, что народ делегирует названным элитам право принимать стратегические решения, Даль акцентирует то обстоятельство, что такое положение вещей позволяет им инкорпорировать в государственную политику собственные интересы.

Элитистские концепции. Дай, полагает, что настоящая (т.е. квалифицированная и эффективная) элита отстаивает общественные интересы, его противники настаивают на том, что при принятии решений элитные группы озабочены прежде всего удовлетворением своих эгоистических нужд, а вовсе не интересов нации в целом. Однако, все представители элитистского направления исходят из того, что на практике принятие политических решений осуществляется элитными группировками. Политическая элита трактуется как небольшая и замкнутая группа людей, принимающих стратегические решения. Дж.Хигли отмечает, что нормативный подход фокусирует внимание на внутренних ценностях и нормах (нередко неформальных и некодифицированных), на базе которых осуществляется доступ (конкуренция и ограничение) разных агентов к институтам власти, тогда как дескриптивное (“интерактивно-поведенческое”) измерение затрагивает те каналы, по которым собственно и идет воздействие индивидов и групп на центры принятия решений. Консервативный неоэлитизм. Дай, Х.Цайглер и др. считают, что, между элитными группами существует своего рода “фундаментальное согласие”, опирающееся на признанные в рамках данного слоя единые “правила игры”, а их отношение к простым гражданам определяется общеэлитными интересами. В принятии стратегических решений все определяет несменяемая элита (в США — примерно 5 тыс. человек); “некомпетентные” массы от этого процесса полностью отстранены. Элита проводит в политических решениях прежде всего собственные интересы, но при этом учитывает и интересы других слоев населения. Консервативные элитисты видят в элите (в первую очередь — американской) главного носителя, хранителя и защитника демократических норм и ценностей, постоянно внедряющего их в политическую практику и тем самым воспитывающего остальной народ. Сторонники демократического направления (П.Бахрак, Д.Сартори и др.) утверждают, что агентами ППР в ведущих западных странах являются элитные группы меньшинства, выступающие от имени большинства всего народа. Такая позиция неизбежно сказывается на их подходах к проблемам соотношения социальных интересов при принятии государственных решений, а также роли в этом процессе демократических принципов.

Неомарксистский подход. В основу концепции “господствующего класса” (середина 1960-ых годов) легла идея о доминировании экономически господствующего класса (прежде всего собственников средств производства) в системе государственного управления и политической власти. Суть этой концепции состоит в том, что в государственных решениях учитываются прежде всего “капиталистические интересы”, поскольку у государства, существующего в условиях капитализма, нет и не может быть иных приоритетов. Критика: упор на “привилегированность” крупных экономических акторов зачастую ведет к недооценке или даже игнорированию роли политических, государственных и общественных функционеров в принятии государственных решений. Преодолеть эту слабость неомарксистских концепций попытался английский политолог Р.Роудз, разработавший модель “главного управляющего”. К ключевым агентам важнейших государственных решений (применительно к Великобритании) ученый отнес “высшую бюрократию”, поскольку чиновники сменяются гораздо реже, чем выборные политики. По его заключению, входя в состав различных правительственных кабинетов, администраторы приобретают своеобразную автономию от экономической и политической верхушки. В результате происходит своеобразная “политизация” высших бюрократов, осуществляющих разработку, экспертизу и блокировку многих ключевых решений в государственном секторе, причем выборные политики оказываются не в силах изменить привычные для чиновников ценностные ориентиры и правила игры.

Неокорпоративизм (1970 — 1990-е). Шмиттер выделяет две основные формы корпоративизма: “государственную” и “социетальную”. Если при государственном корпоративизме согласование интересов населения осуществляется под жесточайшим контролем государственного аппарата (как это было в Италии и Германии во времена фашизма), то социетальная форма (возникшая в Северной Америке и Западной Европе в период кризиса плюралистической системы представительства) предполагает примат общественных интересов. Государственные ведомства обычно оцениваются как относительно автономные акторы, а бюрократия — как корпорация. При этом теоретики неокорпоративизма отводят правительственным органам роль активных регуляторов взаимоотношений между различными социальными группами и их политическими ассоциациями. В свою очередь, в создании корпоративных агентств, находящихся между государством и обществом, они видят инструмент, позволяющий инкорпорировать в механизм принятия государственных решений различного рода общественные объединения с наделением их совещательными функциями. В результате при государственных органах появляется система консультативных органов по отдельным направлениям политики (экономической, социальной, национальной и др.). И хотя такие органы зачастую объединяют представителей противостоящих групп, в ходе совещательного процесса происходят преодоление конфликтов, гармонизация интересов и выработка компромиссных вариантов политических решений.

Модель политико-управленческих сетей. Х.Хекло считал, что в реальной политике складываются альянсы, представляющие собой довольно аморфные политические ассоциации, которые создаются для решения какой-то определенной проблемы, такие альянсы были названы им “проблемными сетями”. Одна из отличительных особенностей проблемных сетей — крайняя изменчивость состава участников, которые на разных фазах существования сети то “входят” в нее, то из нее “выходят”. 1970 — 1980-е годы: концепции политико-управленческих “сетей” Д.Ноука, “сообществ” (communities) Дж.Ричардсона, “потоков” (streams) Дж.Кингдона, “подсистем” (subsystems) П.Сабатьер и ряд других. В основе всех перечисленных концепций лежит идея о том, что по мере усложнения современного общества сетевая форма социальной организации становится доминирующей. Л.Сморгунов пришел к выводу, что “такая сеть есть система государственных и негосударственных образований в определенной сфере политики, которые взаимодействуют между собой на базе ресурсной зависимости в целях достижения согласия по интересующему всех политическому вопросу, используя при этом формальные и неформальные нормы”. Важное место в сетях занимают формулы интересов, типы коммуникаций и совместных действий, а также внутрисетевые статусы, ранги и функции составляющих сеть акторов. Акторы сосредоточиваются в пространстве, расположенном между “центрами”, образующими полюса сетей, и периферией (“кликами”), для которой характерно интенсивное внутреннее взаимодействие. Отношения между акторами задаются и конституируются сетью в целом. Этим отношениям присущи такие свойства, как “интенсивность”, операционализируемая через объемы передаваемых ресурсов и частоту трансакций, а также “направленность”, определяемая вектором перемещений ресурсов между центром и периферией сети. Ноук выделяет в рамках политических сетей особые “политико-управленческие домены” и указывает, что в каждой области государственного управления (здравоохранение, энергетика и т.д.) складывается собственная сетевая структура (“домен”). Компоненты домена: 1) политико-управленческие акторы; (2) политические интересы; (3) властные взаимоотношения и (4) совместно-коллективных действий. Под властными взаимоотношениями он понимает два базовых типы обмена ресурсами: информационный (идеями, фактами и т.д.) и материальный (деньгами, услугами и т.д.). Совместно-коллективные действия находят свое выражение в мобилизационных формах политической активности (создание коалиций или массовых движений), рекламных кампаниях (через СМИ или другие каналы), а также в прямом лоббировании и продвижении своих интересов в государственных решениях. Результатом становится так наз. “выход события”, заключающийся в достижении совместной позиции, которая получает оформление в виде политического решения. По оценке английских ученых Д.Марша и Р.Роудза, для “политико-управленческих сообществ” характерны: относительно узкий и сознательно ограничиваемый состав членов, которые тесно взаимодействуют между собой; наличие общих ценностей; регулируемый лидерами обмен ресурсами и поддержание определенного баланса власти между основными акторами. “Проблемные сети” весьма разнородны и широки, контакты внутри них непостоянны, соглашения нестабильны, а распределение власти весьма неравномерно. Участники подобных сетей заметно различаются по своим ресурсам, причем эти ресурсы бывает трудно аккумулировать для решения коллективных задач. Критика: фокусирование исключительно на вопросах выстраивания отношений между различными акторами ППР, фактически оставляя за кадром саму причину формирования сетей определенного типа. Кроме того, подобные модели обычно рассчитаны на исследование лишь относительно стабильных и “статичных” сетей. К.Хэй и Д.Ричардс: “Стратегическая реляционная теория сетевой динамики”. В рамках этой теории функционирование политических сетей представляется в виде циклического процесса, состоящего из семи основных стадий: (1) предсетевая, или предварительная, стадия; (2) складывание либо модификация сети; (3) работа сети; (4) стадия трансформации; (5) упадок; (6) окончание деятельности; (7) перестройка сети . На первой, предсетевой, стадии правительственные чиновники или политики проводят консультации с широким кругом акторов (включая группы интересов, партийную оппозицию, аналитические и экспертные центры). На второй осуществляется переналадка старой или создание новой политической сети. Третья стадия включает в себя переговоры и торг между участниками сети, заключение между ними формальных соглашений и неформальных сделок. На четвертой стадии происходит трансформация сети, обусловленная либо изменением функций данной структуры (переход от подготовки к реализации решения), либо корректировкой ее целей и задач. Если вследствие падения интереса участников сети к сотрудничеству для достижения совместной цели связи между ними сильно ослабеют, сеть придет в упадок (пятая стадия) или же вовсе прекратит свое существование (шестая стадия). Если произойдет смена стратегических ориентиров сети, она начнет перестраиваться (седьмая стадия). В этом случае круг замкнется, ибо финальная стадия сетевого цикла возвращает его участников в исходное состояние (проведение консультаций и переговоров для создания иных альянсов)