29 Вопрос Муниципальное образование как социально-экономическая система.

Системный характер представления и исследования муниципальных образо­ваний заключается в формировании целостности и относительной самодостаточ­ности территорий, в границах которых реализуются принципы местного само­управления. Будучи системно представленными, муниципальные образования рассматриваются во взаимодействии с различными территориями и обществен­ными институтами, образующими окружающую среду. Муниципальное образо­вание сохраняет свою структуру и устойчивость по отношению к внешним воз­действиям. Его системный характер выражен тем сильнее, чем жестче связи внутри него. В свою очередь, степень жесткости связей напрямую зависит от размеров муниципального образования, конфигурации, расстояния до близлежа­щих территориальных единиц и пр.

Базовыми подсистемами являются территория, население и экономика. Бла­годаря внутреннему единству этих элементов муниципальное образование вос­производит себя в качестве социально-экономической системы, нацеленной на удовлетворение потребностей, формирующих это единство людей. Каждый из выделенных выше элементов может выступать в виде отдельной подсистемы му­ниципального образования. В этом случае на первое место выступают внутрен­ние связи каждой из этих подсистем, обеспечивающие ее автономию и идентич­ность по отношению к другим подсистемам.

Структура муниципального образования определяется его отнесением к тому или иному нормативно-правовому или содержательному типу, задающему осо­бые качества и свойства такого образования, характер реакции на внешние фак­торы среды. Содержательно структуру муниципального образования составляют способ формирования местных органов власти, пространственное размещение жилого и нежилого фонда, морфологические особенности местности и пр.

Особенностью муниципальных образований как социально-экономических систем является их принадлежность к целеполагающим системам, характерной чертой которых является непрерывная генерация последними целей и обеспече­ние их ресурсами.

Характеристика муниципального образования как системы

Основными свойствами муниципального образования как социально-экономи­ческой системы являются следующие.

1. Целостность — тесная взаимозависимость между подсистемами и элемен­тами муниципального образования, требующая четкой координации действий и функций управления.

2. Коммуникативность — признак тесноты связей системы и внешней среды, обеспечивающий режим интенсивного обмена между подсистемами и элемента­ми муниципального образования и внешней среды.

Устойчивость — способность инфраструктуры функционировать в относи­тельно автономном режиме, защищающем муниципальное образование от веро­ятных ошибочных решений или негативных воздействий внешней среды. Устой­чивость является важным условием нормальной жизнедеятельности муниципаль­ного образования. Однако оно не может и не должно быть чисто равновесной системой. Для него важны внешние воздействия, благоприятно влияющие на из­менение и устойчивое развитие. С устойчивостью муниципального образования как системы связано такое его свойство, как адаптивность — способность при­спосабливаться к изменяющимся условиям функционирования.

Самоорганизация — свойство социальных и социально-экономических сис­тем. Люди ставят перед собой частные цели и имеют интересы, далеко не всегда совпадающие с целью системы как единого целого. Для достижения общих це­лей люди должны договориться между собой, в известной мере ограничить свои частные интересы во имя системных (общих) интересов, что и является прояв­лением самоорганизации. Самоорганизация муниципального образования как системы, построенной на принципах местного самоуправления, проявляется в формах прямого волеизъявления населения (например, па референдуме, реше­ния которого обязательны для всех), а также в деятельности органов местного самоуправления, наделенных необходимыми полномочиями от имени населения.

5. Слабая структурированность — важное свойство муниципального образо­вания как социально-экономической системы. Это означает, что состав подсис­тем и элементов муниципального образования, а также взаимосвязи между ними характеризуются известной долей неопределенности. Поведение такой системы не может быть описано с помощью строгих математических формул, однако со­временные методы системного анализа и имитационного моделирования позво­ляют осуществлять вероятностное прогнозирование.

Структура муниципального образования как системы

Для управления муниципальным образованием как системой необходимо про­вести ее структуризацию и рассмотреть основные подсистемы. Характер струк­туризации любой социально-экономической системы зависит от целей исследо­вания и может осуществляться с разной степенью детализации. В этом смысле он носит субъективный характер. Так, рассмотренная ниже предметная структу­ризация муниципального образования отражает основные материально-вещест­венные компоненты системы, их пропорции и внутрисистемные связи. Террито­риальная структуризация муниципального образования па жилые, промышленные и иные зоны, микрорайоны, кварталы и т. д. позволяет осуществлять рациональ­ную планировку и застройку территории. Функциональная структуризация (по функциям или по целям), позволяющая построить «дерево целей» системы управ­ления муниципального образования, будет рассмотрена в главе 3.

В материально-вещественной структуре муниципального образования, напри­мер, имеющего статус городского округа, можно выделить следующие главные подсистемы:

• градообразующая сфера;

• градообслуживающая сфера или городское хозяйство;

• социальная сфера;

• население;

• территория.

Градообразующая, градообслуживающая и социальная сфера в совокупности образуют экономический базис города. Экономический базис города определяется соотношением градообразующих и градообслуживающих предприятий, динами­кой положенных в их основу экономических показателей, емкостью территори­ального рынка и его структурой.

Под градообразующими понимают предприятия и организации, продукция или услуги которых в основном поставляются за пределы города. Чаще всего это круп­ные предприятия.

В градообразующей сфере население получает работу, формируется налоговая база, люди могут получать отдельные коммунальные (тепло, вода, электроэнер­гия, газ) и социальные (здравоохранение, культура и др.) услуги. Градообразующие предприятия, как правило, не являются объектами муниципальной собст­венности.

Градообслуживающая и социальная сферы формируют в совокупности город­скую инфраструктуру. Градостроительный кодекс РФ подразделяет ее на инже­нерную (здания, сооружения), транспортную (коммуникации) и социальную.

Для предприятий, организаций и объектов городского хозяйства и социаль­ной сферы характерно то, что основная часть их продукции и услуг реализуется внутри города. Спрос на продукцию и услуги зависит от численности населения, возрастного, профессионального и квалификационного состава населения, кото­рый, в свою очередь, определяется развитием градообразующей сферы. Предприя­тия градообслуживающей сферы обеспечивают содержание жилищного фонда, предоставляют населению жилищные, коммунальные, транспортные, бытовые, торговые и другие услуги. Одновременно они оказывают коммунальные и транс­портные услуги предприятиям социальной сферы, частично градообразующим предприятиям, а также создают рабочие места. Предприятия и организации гра­дообслуживающей сферы могут представлять практически все формы собствен­ности. Большинство их являются малыми и средними, однако в целом градооб­служивающая сфера является серьезным работодателем.

Учреждения и организации социальной сферы предоставляют населению ме­дицинские, образовательные, культурные, досуговые, физкультурпо-спортивпые и другие услуги, создают рабочие места. Значительная часть ее объектов полно­стью или частично содержится за счет средств местного бюджета, хотя отдельные учреждения могут быть частными и самоокупаемыми (лечебно-диагностические учреждения, спортивно-развлекательные сооружения и др.), а также государ­ственными (крупные объекты межмуиицииалыюго, регионального и межрегио­нального значения). С развитием рыночных отношений роль частного сектора в оказании социальных услуг населению возрастает.

Структура общественного разделения труда, распределение его между градо­образующей, градообслуживающей и социальной сферами служит для органов местного самоуправления основанием для формирования и проведения эконо­мической и социальной политики.

Здесь и далее особенности муниципального образования как социально-эко­номической системы рассматриваются на примере наиболее развитого вида му­ниципальных образований — муниципальных образований со статусом город­ского округа (городов). Выбор города в качестве примера позволяет наиболее полно раскрыть системные особенности муниципальных образований и проде­монстрировать материальные связи между их подсистемами и элементами, кото­рые либо отсутствуют, либо слабо выражены у муниципальных образований других видов (муниципальных районов, городских и сельских поселений).