Законодательный процесс[править | править исходный текст]
Парламент собирается в Вестминстерском дворце
Парламент Соединённого Королевства может устанавливать законы своими актами. Некоторые акты действуют на всей территории королевства, включая Шотландию, но так как Шотландия имеет свою законодательную систему (так называемый Шотландский закон (англ. Scots law)), многие акты не действуют в Шотландии и либо сопровождаются такими же актами, но действующими только в Шотландии, либо (с 1999 года) законами, принятыми Парламентом Шотландии.
Новый закон, в его черновой форме называемый биллем, может быть предложен любым членом верхней или нижней палаты. Обычно билли вносятся на обсуждение королевскими министрами. Билль, внесённый министром, называется «Правительственным биллем» («Government Bill»), а внесённый обычным членом палаты — «Биллем частного члена палаты» («Private Member’s Bill»). Билли также различают по их содержанию. Большая часть биллей, затрагивающая всё общество, называется «Общественными биллями» («Public Bills»). Билли, дающие особые права частному лицу или небольшой группе людей, называются «Частными биллями» («Private Bills»). Частный билль, затрагивающий более широкие слои общества, называется «Гибридным биллем» («Hybrid Bill»).
Билли частных членов палаты составляют только одну восьмую часть от всех биллей, и вероятность принятия у них намного меньше, чем у правительственных биллей, так как время на обсуждение таких законопроектов сильно ограничено. У члена парламента есть три способа внести свой билль частного члена палаты.
Первый способ — внести его на голосование в список биллей, предлагаемых для обсуждения. Обычно в этот список вносится около четырёхсот законопроектов, затем происходит голосование по этим биллям, и двадцать законопроектов, набравших наибольшее число голосов, получают время для обсуждения.
Другой способ — «правило десяти минут». Согласно этому правилу, члены парламента получают по десять минут для того, чтобы предложить свой законопроект. Если палата соглашается принять его для обсуждения, он переходит в первое чтение, в противном случае законопроект отсеивается.
Третий способ — согласно приказу 57, предупредив спикера за день, формально внести законопроект в список для обсуждения. Такие законопроекты принимаются крайне редко.
Большую опасность для законопроектов представляет «парламентское флибустьерство», когда противники законопроекта намеренно тянут время, чтобы добиться истечения отводимого на его обсуждение времени. Билли частных членов палаты не имеют шансов быть принятыми, если им противостоит действующее правительство, но они вносятся, чтобы поднять вопросы морали. Законопроекты по легализации гомосексуальных отношений или абортов были биллями частных членов палаты. Правительство может иногда использовать билли частных членов палаты, чтобы принять малопопулярные законы, с которыми оно не хотело бы ассоциироваться. Такие законопроекты называются «биллями-подачками».
Каждый законопроект проходит несколько этапов обсуждения. Первое чтение представляет собой чистую формальность. Во втором чтении обсуждаются общие принципы законопроекта. Во втором чтении палата может проголосовать за отклонение законопроекта (отказавшись произнести «That the Bill be now read a second time»), но отклонение правительственных биллей происходит очень редко.
После второго чтения законопроект отправляется в комитет. В Палате Лордов это комитет всей палаты или большой комитет. Обе они состоят из всех членов палаты, но большой комитет действует по специальной процедуре и используется только для не вызывающих споры законопроектов. В Палате Общин законопроект обычно передаётся в действующий комитет, состоящий из 16-50 членов палаты, но для важных законов используется комитет всей палаты. Несколько других типов комитетов, таких как избранный комитет, на практике используются редко. Комитет рассматривает законопроект постатейно, и докладывает предлагаемые поправки всей палате, где происходит дальнейшее обсуждение деталей. Устройство, называемое кенгуру (Действующий Приказ 31) позволяет спикеру выбирать поправки для обсуждения. Обычно это устройство используется председателем комитета для ограничения обсуждения в комитете.
После того как палата рассмотрела законопроект, следует третье чтение. В Палате общин поправки больше не вносятся, и принятие предложения «That the Bill be now read a third time» означает принятие всего законопроекта. Однако, поправки могут быть ещё внесены в Палате лордов. После прохождения третьего чтения, Палата Лордов должна проголосовать за предложение «That the Bill do now pass». После прохождения в одной палате законопроект посылается в другую палату. Если он принят обеими палатами в одной и той же редакции, он может быть представлен суверену на утверждение. Если же одна из палат не соглашается с поправками другой палаты, и они не могут разрешить свои разногласия, законопроект проваливается.
Парламентский акт 1911 года ограничил полномочия Палаты лордов отклонять законопроекты, принятые Палатой общин. Ограничения были усилены Парламентским Актом 1949 года. Согласно этому акту, если Палата общин приняла законопроект на двух последовательных сессиях, и оба раза он был отклонён Палатой лордов, Палата общин может направить законопроект на утверждение суверену, несмотря на отказ Палаты лордов принять его. В каждом случае законопроект должен быть принят Палатой общин по крайней мере за месяц до окончания сессии. Это постановление не имеет силы по отношению к законопроектам, предложенным Палатой лордов, законопроектам, предназначенным чтобы продлить срок работы парламента, и к частным биллям. Особая процедура действует для законопроектов, признанных спикером Палаты общин «денежными биллями» (Money Bills). Денежный билль касается только вопросов налогообложения или государственных денег. Если Палата лордов не принимает денежный билль в течение одного месяца после принятия его Палатой общин, нижняя палата может направить его на утверждение суверену.
Даже до принятия Парламентских актов, Палата общин обладала большей властью в финансовых вопросах. По древнему обычаю Палата лордов не может вносить законопроекты, относящиеся к налогообложению или бюджету, или вносить поправки, касающиеся налогообложения или бюджета. Палата общин может временно предоставить Палате лордов привилегию рассмотрения финансовых вопросов для того, чтобы позволить Палате Лордов принять поправки, касающиеся финансовых вопросов. Палата Лордов может отказаться принять законопроекты касающиеся бюджета и налогообложения, хотя этот отказ может быть легко обойдён в случае «денежных биллей».
Последний этап принятия законопроекта — это получение Королевского согласия (англ. Royal Assent). Теоретически суверен может дать согласие (то есть принять закон) или не дать его (то есть наложить вето на законопроект). По современным представлениям суверен всегда принимает законы. Последний отказ дать согласие произошёл в 1708 году, когда королева Анна не утвердила законопроект «о создании шотландского ополчения».
Законопроект, прежде чем стать законом, получает согласие всех трёх частей Парламента.
Монарх Великобритании
Согласно доктрине монарх является главой государства и источником суверенитета, именно он занимает юридически первое о в системе государственных органов. В Великобритании действует кастильская система престолонаследия, согласно которой королевский трон монархии передается по старшему сыну бывшего монарха, а если сыновей нет, старшей дочери. С 1952 года престол занимает Елизавета II, принадлежащая к династии Виндзоров. Полномочия монарха подразделяются на две группы. Это старые и прерогативные полномочия. Статутные полномочия '"оставлены монарху Парламентом, они регламентированы в принимаемых им актах. Парадокс состоит в том, что, являясь частью парламента, монарх не вправе посещать его заседания без специального разрешения. Из этого правила есть одно исключение. Оно связано с еще одной королевской прерогативой. Это прерогатива открытия ежегодной сессии парламента и выступления на совместном заседании палат с тронной речью, подготовленной премьер-министром. По сути, тронная речь королевы представляет собой программу правительства на предстоящий год. Королевской прерогативой является и санкционирование законов, принятых палатами парламента. Формально монарх обладает также правом абсолютного вето, которое, однако, уже почти 300 лет не используется. Наконец, именно монарху принадлежит право роспуска нижней палаты парламента.
Во взаимоотношениях с правительством королевская прерогатива охватывает право назначения Премьер-министра, а по его предложению — министров. Образованное Правительство действует от имени Короны. Судебные прерогативы монарха характеризуются тем, что от его имени объявляются амнистия и помилование, назначаются судьи, возбуждаются и ведутся все уголовные дела. Монарх является главнокомандующим вооруженными силами страны, назначает высших должностных лиц в армии, присваивает воинские звания, награждает знаками отличия. Внешнеполитические полномочия монарха определяются во многом тем, что он выступает главой Содружества. Наконец, специфика статуса британского монарха состоит в том, что он является главой государственной религии: главой англиканской церкви, а когда пересекает границу Шотландии — становится главой пресвитерианской церкви. Все акты, исходящие от Королевы, подлежат контрассигнации Премьер-министра.
Правительство
Центральная исполнительная власть представлена органом, состоящим из министров, - правительством Ее Величества во главе с премьер-министром. Фактически главную роль в управлении государством играют правительство и премьер-министр. Отдельные вопросы организации и деятельности правительства регулируют следующие основные нормативные акты: Акты о министрах Короны 1937 г., 1964 г., 1975 г.; Акт о передаче полномочий министров Короны 1946 г.; Акты о дисквалификации депутатов палаты общин 1957 г. и 1975 г.; Акт о государственных документах 1967 г.; Акт о жалованье министров 1972 г.
Порядок формирования правительства основывается главным образом на конституционных соглашениях. Новое правительство формируется после каждых парламентских выборов. Королева назначает премьер-министром лидера партии, получившей абсолютное большинство мандатов в палате общин. Поскольку каждая партия имеет заранее избранного лидера, никого другого на этот пост королева назначить не может. Если же ни одна из партий не получила абсолютного большинства (что в Великобритании случается довольно редко), королева проводит консультации с лидерами партий и, выслушав их советы и предложения, сама принимает решение. После назначения премьер-министра королева по его предложению назначает остальных членов кабинета и всего правительства.
Если премьер-министр уходит в отставку в период между парламентскими выборами, его преемник назначается королевой после того, как партия, располагающая большинством голосов в палате общин, изберет нового официального лидера. Новый премьер-министр, даже если он принадлежит к той же партии, что и его предшественник, формирует новый кабинет. Поражение на выборах влечет коллективную отставку правительства. Что касается королевской прерогативы увольнения премьер-министра, то с 1783 г. монархи ею не пользовались.
Должность премьер-министра возникла как результат конституционного соглашения. До настоящего времени его полномочия и фактическая роль определяются неписаным правом, а также зависят от политических обстоятельств.
Согласно обычаю, премьер-министр носит титул первого лорда казначейства, а с 1968 г. занимает должность министра гражданской службы. В исключительных случаях на премьер-министра возлагается непосредственное руководство каким-либо крупным министерством. Например, Гарольд Вильсон возглавлял министерство экономики с 1967 по 1968 г. совместно с соответствующим государственным секретарем.
Премьер-министр играет ведущую роль в кабинете и правительстве, осуществляя руководство их деятельностью, а также руководство основными министерствами и центральными ведомствами. Он является главным советником королевы, представляет ей для зачтения в парламенте тронную речь, служащую программой правительства, выполняет представительские функции в международных отношениях. Премьер-министр устанавливает круг вопросов, подлежащих рассмотрению кабинетом и правительством, определяет их общую политическую стратегию, руководит работой комитетов, дает рекомендации монарху относительно состава кабинета, решает вопрос об увольнении министров и об отставке правительства, направляет правотворческую деятельность кабинета. Для современной Великобритании характерно возрастание роли премьер-министра в принятии политических решений и ограничение коллегиальных форм деятельности кабинета. Безусловно признается, что он вправе вмешиваться в любую область управления. Практика свидетельствует, что премьер-министр играет ведущую роль прежде всего в области внешних сношений, экономической политики и в других наиболее важных сферах государственной жизни.
Премьер-министр осуществляет ряд прерогатив монарха от его имени: назначает высших чиновников государства, созывает и распускает парламент, объявляет войну и заключает мир. Английское право не содержит специальных требований к кандидату на пост премьер-министра. Лицо, претендующее на эту должность, должно быть совершеннолетним, британским подданным, членом парламента (обычно - членом палаты общин).
Для обеспечения эффективной деятельности главы правительства используется личный секретариат премьер-министра, который не имеет постоянного состава. Премьер-министр может создавать в структуре этого органа новые звенья. Секретариат премьер-министра включает лиц, являющихся гражданскими служащими - чиновниками высшего ранга. В его функции входит ведение переписки, поддержание связи с членами кабинета, с отдельными министерствами и ведомствами, подготовка информационных и аналитических материалов. В личном секретариате премьер-министра существует должность секретаря по связи с общественностью, на которого возлагаются обязанности выступать с публичными заявлениями о политике правительства, встречаться с журналистами, проводить пресс-конференции.
В отличие от других стран, внутри правительства Великобритании формируется и действует кабинет министров с более узким составом. Таким образом, термины <правительство> и <кабинет> не равнозначны. В правительство входят все министры, тогда как кабинет - это организационно обособленная часть правительства, играющая особо важную роль.
Кабинет является органом, структуру и компетенцию которого в значительной мере определяют конституционные соглашения. Жесткие правила, касающиеся его состава, функций и процедуры деятельности, отсутствуют. Кабинет включает министров, возглавляющих самые важные министерства. На его регулярных заседаниях обсуждаются наиболее актуальные вопросы государственной жизни, принимаются решения, которые затем реализуются членами правительства. Поскольку существует различие понятий <правительство> и <кабинет>, постольку сложилось и деление министров на две группы: министры - члены кабинета и министры - не члены кабинета. Число министров законодательно не определено, обычно оно колеблется от 75 до 80 человек. Численный состав правительства устанавливается премьер-министром.
В правительстве полного состава можно выделить четыре категории министров: 1) министры, возглавляющие министерства, именуемые, как правило, государственными секретарями (некоторые министры сохраняют исторические наименования, как, например, канцлер казначейства, лорд-канцлер); 2) министры, не являющиеся главами министерств, т.е. министры без портфеля, а также члены правительства, занимающие традиционные должности - лорд-хранитель печати, канцлер герцогства Ланкастерского; 3) государственные министры, являющиеся фактически заместителями глав министерств или главами крупных функциональных подразделений министерств (в министерствах обороны, окружающей среды и др.); 4) младшие министры - парламентские секретари, обеспечивающие связи министров с парламентом. В крупных министерствах имеется обычно несколько парламентских секретарей. В состав правительства входят также младшие министры казначейства.
Что касается состава кабинета, то он определяется лично премьер-министром, и обычно число министров в нем колеблется от 16 до 24 человек, считая и самого премьера. В кабинет обязательно входят лорд-канцлер, канцлер казначейства (министр финансов), государственные секретари внутренних и иностранных дел, обороны, торговли. Премьер-министр группирует вокруг себя нескольких министров, занимающих особое положение в кабинете в силу важности возглавляемых ими ведомств. Таким образом, в каждом кабинете обычно складывается своеобразный <внутренний кабинет>, представляющий собой неформальную группу министров, пользующихся особым доверием премьер-министра. Они принимают наиболее активное участие в заседаниях кабинета и оказывают влияние на принятие решений. Те министры, которые не входят в состав кабинета, могут присутствовать на его заседаниях только тогда, когда их специально приглашают для рассмотрения того или иного вопроса.
Английское статутное право не содержит норм, определяющих полномочия кабинета. Фактически в настоящее время в его компетенцию входят общее руководство исполнительным аппаратом в соответствии с политикой, предписанной парламентом; координация деятельности министерств и ведомств; определение основных направлений государственной политики; участие в подготовке законопроектов для рассмотрения в парламенте, а также принятие актов, относящихся к компетенции самого кабинета. Значительное место в деятельности кабинета принадлежит руководству системой центральных органов управления. Он определяет основные направления их работы, разрешает спорные вопросы между ними. В деятельности отдельных членов кабинета большая роль отводится руководству возглавляемыми ими министерствами. Министр несет ответственность за политику министерства, выступает в палате общин по вопросам, относящимся к сфере его деятельности, проводит межминистерские переговоры в кабинете.
Работа кабинета организуется аппаратом, в который входит ряд органов: секретариат, центральная статистическая служба и др. Структура аппарата может меняться в зависимости от личного усмотрения премьер-министра, имеющего право создавать в ней новые посты и подразделения. Под общим руководством премьер-министра секретариат координирует деятельность правительства и кабинета, включая комитеты. Секретариат составляет доклады для премьер-министра, готовит совместно с ним повестку дня и другие материалы для заседаний кабинета, ведет протоколы заседаний кабинета и комитетов, рассылает документы и решения кабинета и комитетов министрам, контролирует выполнение министерствами решений кабинета. Он имеет право запросить у министров любые необходимые документы для получения информации по различным вопросам.
Деятельность британского кабинета носит закрытый характер. Акт <О государственных документах> 1967 г. запрещает ознакомление общественности с протоколами кабинета в течение тридцати лет. Члены кабинета, являющиеся одновременно членами Тайного Совета, приносят присягу, которая включает обещание не разглашать информацию, связанную с деятельностью кабинета.
При кабинете действует ряд постоянных комитетов по основным направлениям государственной политики, но могут создаваться и специальные комитеты в связи с возникновением острой политической ситуации, по экстренным вопросам и т.п. Число комитетов определяется премьер-министром. Он же решает вопросы о создании и ликвидации комитетов, их структуре, составе и сфере деятельности. Обычно функционирует около 20 постоянных комитетов и значительно большее число комитетов ad Hoc (<только для этого случая>). Вспомогательную работу по их обслуживанию осуществляют сотрудники секретариата кабинета. Председателем наиболее значимых комитетов является сам премьер-министр, в другие комитеты он назначает председателей. Важнейшими являются комитеты по вопросам обороны и иностранных дел, экономической стратегии, внутренней политики, законодательства. Комитеты занимаются предварительной подготовкой ключевых вопросов государственной политики, обсуждаемых на заседаниях кабинета, они также координируют деятельность различных ведомств при решении задач, затрагивающих сферы их деятельности. В ряде случаев комитеты сами выносят решения от имени кабинета. Такая практика была введена в середине 60-х годов.
Судебная система
Высшая судебная инстанция в Соединенном Королевстве - Палата лордов. Она принимает к рассмотрению апелляции, главным образом по вопросам права, на постановления по гражданским и уголовным делам, вынесенные апелляционными инстанциями Англии и Уэльса, а также, только по гражданским делам, - Шотландии. От имени Палаты лордов дела рассматриваются судом Палаты лордов.
Верховный суд Англии и Уэльса, возглавляемый лордом-канцлером, включает в себя три самостоятельных судебных учреждения - Апелляционный суд, Высокий суд и Суд короны.
Апелляционный суд состоит из гражданского и уголовного отделений и рассматривает в коллегиях из трех или более судей апелляции на постановления других судов.
Высокий суд имеет три отделения - королевской скамьи, канцлерское и семейное. В него входят лорд-канцлер и другие высшие судебные деятели, а также до 80 рядовых судей. Отделение королевской скамьи занимается, главным образом, рассмотрением по первой инстанции наиболее сложных гражданских дел и апелляций на приговоры магистратских судов по уголовным делам. На правах составных частей Отделения королевской скамьи самостоятельно функционируют Суд Адмиралтейства, в котором рассматриваются споры по морским перевозкам, столкновениям кораблей и возмещению связанных с этим убытков и т.п., и Коммерческий суд,- которому подсудны многие споры торгового характера. Канцлерское отделение рассматривает, чаще всего в качестве суда первой инстанции, гражданские дела, связанные с управлением имуществом, доверительной собственностью, деятельностью компаний, банкротствами и др. На правах одной из составных частей Канцлерского отделения функционирует Патентный суд. Семейное отделение занято в основном рассмотрением жалоб на решения магистратских судов по всем вопросам семейных отношений.
Разбирательство дел по первой инстанции в отделениях Высокого суда проводится судьями единолично, рассмотрение апелляций - обычно в коллегиях из двух или трех судей. В Отделении королевской скамьи при определенных условиях дело может слушаться с участием присяжных.
Суд короны, созданный в 1971 г. взамен ряда прежних судебных учреждений, рассматривает по первой инстанции, обязательно с участием присяжных (в других английских уголовных судах присяжных нет), дела о преследуемых по обвинительному акту, т.е. о более серьезных преступлениях, а также апелляции на приговоры и решения магистратских судов.
Все названные суды относятся к категории высших. К низшим в Англии и Уэльсе относятся суды графств и магистратские суды.
Суды графств (их насчитывается свыше 350) - основные органы гражданского правосудия, в которых по первой инстанции рассматривается около 90% гражданских дел. Границы района, в котором действует соответствующий суд, определяются лордом-канцлером. В каждом таком суде обычно имеется один или два постоянных судьи. Компетенция судов графств ограничена по сравнению с Высоким судом размерами исков, различающимися в зависимости от категории иска (например, до 5 тыс.ф.ст. по искам из договоров и деликтов).
Магистратские суды рассматривают в суммарном порядке (без присяжных) основную массу уголовных дел (до 98% в год).
Наряду с названными судами общей юрисдикции, в Англии и Уэльсе имеются специализированные суды различной компетенции. Некоторые из них носят название трибуналов, что подчеркивает, как правило, их второстепенное значение по сравнению с судами. В частности, в 1964 г. были учреждены промышленные трибуналы, состоящие из трех членов (под председательством профессионального юриста). Они рассматривают споры между предпринимателями и работниками, в том числе жалобы на неправильное увольнение, на отказ в выплате пособий по беременности и родам и т.п.
Особое место среди учреждений специальной юрисдикции занимает Суд по рассмотрению жалоб на ограничение свободы предпринимательства, учрежденный в 1956 г. Он рассматривает соглашения о ценах и условиях поставок товаров и услуг с тем, чтобы не допустить монополизации производства и торговли, а значит и искусственного удержания высокого уровня цен.
Все судейские должности в Великобритании замещаются по назначению, а не в результате выборов. В Англии и Уэльсе судьи высших судов назначаются королевой по рекомендации лорда-канцлера, судьи низших судов назначаются самим лордом-канцлером.