5)Содержание понятий "управление" и "государственное управление".

Управление-осознанная деятельность, связанная с воздействием субъекта управления на объект управления с целью достижения определенных результатов.

Управление – это воздействие общества на социальные отношения в целях упорядочения этих отношений.

Государственное управление – это воздействие государства на общественные отношения в целях достижения социальная значимость результатов.

Государственное управление – осуществляемая на основе законов и других нормативных актов организующая, исполнительная и распорядительная деятельность государственных органов, органов местного самоуправления, общественных и иных негосударственных формирований, наделенных соответствующими государственно-властными полномочиями. Государственное управление или управление делами государства вообще осуществляют все ветви государственной власти: законодательная, исполнительная и судебная власть. Все они реализуют единые цели государства, проводя определенную стратегическую линию внутренней и внешней политики.

Основные черты государственного управления:

1. Управление есть функция организованных систем различной природы (биологических, технических, социальных), обеспечивающая их целостность, т.е. достижение стоящих перед ними задач, сохранение их структуры, поддержание режима их деятельности.

2. Управление служит интересам взаимодействия составляющих ту или иную систему элементов и представляющих единое целое с общими для всех элементов задачами.

3. Управление – внутреннее качество целостной системы, основными элементами которой является субъект (управляющий элемент) и объект (управляемый элемент), постоянно взаимодействующие на началах самоорганизации (самоуправления).

4. Управление предполагает не только внутреннее взаимодействие составляющих систему элементов. Существует множество взаимодействующих целостных систем различного иерархического уровня, что предполагает осуществление управленческих функций как внутрисистемного, так и межсистемного характера. В последнем случае система высшего порядка выступает в роли субъекта управления по отношению к системе низшего порядка, являющейся в рамках взаимодействия между ними объектом управления.

5. Управление по своей сути сводится к управляющему воздействию субъекта на объект, содержанием которого является упорядочение системы, обеспечение ее функционирования в полном соответствии с закономерностями ее существования и развития. Это – целенаправленное упорядочивающее воздействие, реализуемое в связях между субъектом и объектом и осуществляемое непосредственно субъектом управления.

6. Управление реально тогда, когда налицо известное подчинение объекта субъекту управления, управляемого элемента системы ее управляющему элементу. Следовательно, управляющее (упорядочивающее) воздействие – прерогатива субъекта управления.

Характеристика государственного управления:

· государственное управление – конкретный вид деятельности по осуществлению единой государственной власти, имеющий функциональную и компетенционную специфику, отличающую его от иных видов (форм) реализации государственной власти;

· государственное управление – деятельность исполнительно-распорядительного характера. Основным направлением ее является исполнение, т.е. проведение в жизнь законов и подзаконных нормативных актов. Достигается эта цель использованием необходимых юридически-властных полномочий (распорядительство);

· государственное управление – прерогатива специальных субъектов, обобщенно обозначаемых как исполнительно-распорядительные органы государственной власти или же органы государственного управления;

· государственное управление - исполнительная деятельность, осуществляемая в процессе повседневного и непосредственного руководства хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством.

6-Законодательная,исполнительная и судебная власти,их роль в государственном и муниципальном управлении.

Понятие и роль законодательной власти. Законодательная власть — это право и возможность принимать от имени народа или непосредственно народом — корпусом избирателей на референдуме общеобязательные правила (законы) — нормативные акты государственного значения, имеющие наиболее общий характер и высшую юридическую силу (среди них верховную юридическую силу имеет основной закон — конституция). Такие правила определяют основы общественно значимого (или полагаемого общественно значимым) поведения и деятельности физических и юридических лиц, органов государства, государственных организаций и общественных объединений.

Законодательная власть рассматривается как выражение воли народа (хотя это не всегда так), его интересов, народного суверенитета. Поэтому законы имеют высшую юридическую силу и приоритет по сравнению с государственными актами исполнительной, судебной и иных ветвей власти. Акты президентов, правительств, судов не могут противоречить закону. Напротив, они основывают свою деятельность на нормах закона, применяют его. Лишь органы конституционного контроля (например, конституционные суды) могут лишить закон действия (хотя и не отменить его юридически), если признают, что закон противоречит конституции, т.е. основному закону, обладающему верховной юридической силой. В некоторых мусульманских странах (Иране, Пакистане и др.) закон также может быть лишен действия, если он противоречит Корану.

^ Органы законодательной власти. Органы законодательной власти осуществляют управление государством прежде всего путем принятия законов и иных правовых актов, а также путем формирования других органов государства и осуществления контроля за их деятельностью. Они действуют на разных уровнях. Есть общегосударственные законодательные органы, органы субъектов федерации и законодательные органы автономных образований, имеющих политический характер.

Органом законодательной власти является прежде всего парламент. Это обобщенное название однопалатного или, чаще, двухпалатного общегосударственного представительного органа. В очень редких случаях (в прошлом в ЮАР, Югославии) парламент состоял из большего числа палат (от трех до шести). В некоторых странах в доктрине используется триединое понятие парламента (в Великобритании — две палаты и монарх, в Индии — две палаты и президент). Иногда парламентами называют также законодательные органы субъектов федераций, но обычно в данном случае используются термины «законодательное собрание», «легислатура». В России парламент — двухпалатное Федеральное Собрание.

Понятие и роль исполнительной власти. Принятые парламентом законы, указы главы государства, решения судов необходимо исполнять. Для этого создаются специальные органы исполнительной власти. Они ведут огромную повседневную работу по исполнению правовых актов, проводят организационные и иные мероприятия (например, в соответствии с законом о государственной границе создают систему ее охраны, законодательство о массовых демонстрациях требует от исполнительных органов устанавливать маршрут движения, закон о партиях — вести реестр политических партий и т.д.). Делая это, они применяют распоряжения, сами издают правовые акты (в том числе нормативные) в пределах своих полномочий. Поэтому нередко говорится об исполнительно-распорядительной деятельности.

Конституция РФ гласит: «Исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации». Правительство РФ не единственный, а высший орган исполнительной власти. Исполнительную власть Федерации — федеральную исполнительную власть осуществляют многие другие органы, в том числе центральные органы исполнительной власти, министерства и ведомства и их делегатуры (управления, отделы на местах), нижестоящие административные федеральные органы, но они действуют в конечном счете по поручению Правительства (некоторые органы — Президента РФ). В отдельных субъектах РФ существуют свои правительства (Татарстан, Москва, Нижегородская область, Ставропольский край и др.), в других исполнительной властью наделены главы администраций (президенты республик в составе РФ, губернаторы и др.), иногда — администрация субъекта Федерации, возглавляемая губернатором. Они осуществляют исполнительную власть субъекта Федерации. Вместе с тем, согласно ч. 2 ст. 77 Конституции РФ, в пределах ведения РФ и совместного ведения РФ и ее субъектов все органы исполнительной власти (федеральные и субъектов РФ) «образуют единую систему органов исполнительной власти». По указанным предметам ведения эти органы находятся в иерархическом соотношении, образуют исполнительную вертикаль. Конституции республик в составе РФ, уставы других субъектов РФ воспроизводят положение Конституции РФ о единой системе исполнительной власти (Калмыкия, Московская область и др.). В результате создается хотя и сложная, но целостная система органов исполнительной власти.

Органы исполнительной власти Федерации и ее субъектов находятся в тесной «рганизационно-правовой связи. Федеральное правительство координирует работу органов исполнительной власти субъектов РФ, а федеральные министерства и ведомства взаимодействуют с аналогичными структурами в системе исполнительной власти субъектов. Единство исполнительной власти, однако, не является абсолютным. Поэтому конституции и уставы субъектов РФ иногда уточняют: органы исполнительной власти субъекта входят в единую систему в части осуществления полномочий по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов (ст. 53 Устава Оренбургской области), так как исключительные полномочия РФ (предметы ведения) осуществляют федеральные органы, а исключительные полномочия субъекта РФ (предметы ведения) — органы субъекта. Федеральные исполнительные органы не могут выходить за эти рамки и нарушать предусмотренные Конституцией РФ права ее субъектов (их исключительные полномочия в форме «остаточной» компетенции). В сфере исключительных полномочий субъектов РФ необходимое единство действий органов исполнительной власти обеспечивается не директивными указаниями федеральных органов, а в результате реализации принципа верховенства федерального права, верховенства Конституции РФ.

Все органы и должностные лица огромного аппарата исполнительной власти, осуществляющие ее на основе делегирования от Правительства РФ (в определенных случаях — от Президента РФ) или от других высших органов государственной власти в субъектах РФ (в сфере исполнительной власти субъектов РФ), должны действовать на основе закона и в соответствии с указаниями вышестоящих органов. Вместе с тем они обладают дискреционными полномочиями: правом принимать решения по своему усмотрению, но в пределах закона.

Понятие судебной власти. В различных странах, в том числе в России, действует множество различных юридических органов: органы расследования, прокуратура, адвокатура, нотариат и др. Некоторые из них могут быть только государственными (например, прокуратура), другие имеют и государственный и частный характер (государственные и частные нотариусы). Адвокатура представляет собой самоуправляющуюся общественную организацию. Особое место среди юридических органов занимает суд, есть общественные товарищеские суды, третейские суды, церковные дела рассматривает в качестве суда Священный синод. Однако главную роль в обществе играют государственные суды, представляющие особую ветвь государственной власти — судебную власть. Остальные юридические учреждения и юристы такой властью не обладают. Они либо в той или иной форме сотрудничают с судами, либо входят в подчиненный им аппарат (секретари судебных заседаний, канцелярия суда и др.).

Судебная власть существенно отличается от законодательной и исполнительной. Суд не создает общих правил поведения (законов), как это делает парламент (исключением являются лишь прецеденты в странах англосаксонского права), он не занимается исполнительной деятельностью. Власть суда имеет конкретный характер. Действуя в особой процессуальной форме (ее значение подчеркивается тем, что нарушение формы процесса может повлечь за собой отмену решения суда, которое в принципе правильно по существу), суд рассматривает и решает конкретные дела: уголовные, в которых он оценивает доказательства совершения преступления и выносит приговор; гражданские, в которых решает имущественный или иной спор между сторонами (физическими и юридическими лицами); административные (как правило? споры между гражданами и органами управления); трудовые (споры между работодателями и работниками) и др. Принимая решения по таким делам, суд разрешает конфликты в обществе, используя государственную власть. Он осуществляет правосудие, обеспечивает господство права, принимая решения в соответствии с законом и внутренним убеждением, сложившимся у судьи, судебной коллегии в процессе рассмотрения дела.

Государственная судебная власть принадлежит не судебному учреждению как таковому, включающему штатный персонал судей, секретарей, работников канцелярии (а в некоторых зарубежных странах — судебных следователей (следственных судей) и прокуроров). Она осуществляется также не судебным органом в целом (например, районный суд), а судебным присутствием, судебным заседанием. Она осуществляется единолично судьей (при рассмотрении незначительных правонарушений) или судебной коллегией, но обязательно действующими в судебном процессе, в форме особой процедуры. Коллегия может состоять из профессиональных судей (не менее трех) либо одного или нескольких судей и определенного числа народных (обычно — двух) или присяжных заседателей (от 5—6 до 24 в разных странах). Гражданские иски рассматриваются обычно коллегией профессиональных судей (мелкие иски — одним судьей), хотя в некоторых штатах США и в гражданских делах участвуют присяжные заседатели. Народные или присяжные заседатели всегда входят в состав суда при рассмотрении существенных уголовных дел, а при рассмотрении дел, влекущих суровое наказание, участвует более широкий состав присяжных (во Франции — три судьи и девять заседателей, в США — один судья и в некоторых штатах по 24 присяжных). Народные заседатели (в ряде стран — заседатели) имеют одинаковые права с судьей, участвуя в постановлении решения, определении наказания. Присяжные в англосаксонских странах принимают лишь решение о виновности (невиновности) и о смягчающих вину обстоятельствах (в некоторых странах), а наказание назначает судья. Он же принимает решение и по гражданскому иску, если дело рассматривается с участием присяжных заседателей (США, Швеция и др.). Такова же разница в положении народных и присяжных заседателей в России.

6-Законодательная,исполнительная и судебная власти,их роль в государственном и муниципальном управлении.

Роль законодательной власти. Законодательная власть — это право и возможность принимать от имени народа или непосредственно народом — корпусом избирателей на референдуме общеобязательные правила (законы) — нормативные акты государственного значения, имеющие наиболее общий характер и высшую юридическую силу (среди них верховную юридическую силу имеет основной закон — конституция). Такие правила определяют основы общественно значимого (или полагаемого общественно значимым) поведения и деятельности физических и юридических лиц, органов государства, государственных организаций и общественных объединений.    Законодательная власть рассматривается как выражение воли народа (хотя это не всегда так), его интересов, народного суверенитета. Поэтому законы имеют высшую юридическую силу и приоритет по сравнению с государственными актами исполнительной, судебной и иных ветвей власти. Акты президентов, правительств, судов не могут противоречить закону. Напротив, они основывают свою деятельность на нормах закона, применяют его. Лишь органы конституционного контроля (например, конституционные суды) могут лишить закон действия (хотя и не отменить его юридически), если признают, что закон противоречит конституции, т.е. основному закону, обладающему верховной юридической силой. В некоторых мусульманских странах (Иране, Пакистане и др.) закон также может быть лишен действия, если он противоречит Корану.    Органы законодательной власти. Органы законодательной власти осуществляют управление государством прежде всего путем принятия законов и иных правовых актов, а также путем формирования других органов государства и осуществления контроля за их деятельностью. Они действуют на разных уровнях. Есть общегосударственные законодательные органы, органы субъектов федерации и законодательные органы автономных образований, имеющих политический характер.    Органом законодательной власти является, прежде всего парламент. Это обобщенное название однопалатного или, чаще, двухпалатного общегосударственного представительного органа. В очень редких случаях (в прошлом в ЮАР, Югославии) парламент состоял из большего числа палат (от трех до шести). В некоторых странах в доктрине используется триединое понятие парламента (в Великобритании — две палаты и монарх, в Индии — две палаты и президент). Иногда парламентами называют также законодательные органы субъектов федераций, но обычно в данном случае используются термины “законодательное собрание”, “легислатура”. В России парламент — двухпалатное Федеральное Собрание.    Однопалатный парламент имеет разные названия (Всекитайское собрание народных представителей, Народное собрание в Египте, фолькетинг в Дании, риксдаг в Швеции). Одна из палат двухпалатного парламента называется обычно палатой депутатов (представителей), национальным собранием (в России — Государственная Дума), другая — сенатом (в федерациях иногда — советом союза), в России это Совет Федерации. Почти во всех странах большими правами обладает нижняя палата. Она всегда избирается непосредственно гражданами (частичные исключения есть в единичных странах, например, в монархиях Бутане, Свазиленде), но иногда закон устанавливает фиксированное представительство от разных категорий населения (например, в Уганде помимо общей нормы представительства есть 10 представителей от армии, пять — от пенсионеров и инвалидов, три — от рабочих и т.д.). Те или иные фиксированные нормы представительства (в частности, для женщин, приверженцев некоторых религий) существуют во многих странах Востока (Иран, Пакистан и др.). Верхняя палата парламента может формироваться путем прямых, косвенных выборов, назначения и др. (в России с 2000 г. — по выборам и назначению от органов Субъектов Федерации).    Как правило парламент — единственный законодательный орган государства и орган коллегиальный. Свои решения он принимает на заседаниях. Так действует парламент и в России. Однако в некоторых странах в дополнение к парламенту или вместо него существуют другие законодательные органы. В тех мусульманских странах, где нет парламента, законодательствует монарх — король, эмир, султан (Саудовская Аравия, Катар, Оман) или совет монархов (эмиров) составных частей федерации (Объединенные Арабские Эмираты). Правда, юридически их акты называются обычно не законами, а низамами, поскольку считается, что все необходимые законы (кануны) содержатся в Коране. В условиях военных режимов законодательствуют фактически военные советы, создаваемые после переворота (парламент распускается), а иногда — их председатель, объявляемый президентом. Изданные ими акты тоже обычно называются не законами, а законодательными декретами, декрет-законами, прокламациями и т.д.    В некоторых странах законы, обычно по наиболее важным вопросам (в частности, об изменении конституции), принимают надпарла-ментские органы, состоящие из всех членов парламента, а также из других лиц. В их состав входят президент, лица, избираемые или делегируемые от определенных социальных, а иногда и этнических групп, губернаторы, члены правительства, другие высшие должностные лица (например, судебных органов или прокуратуры). Орган надпарла-ментского типа существует в Туркменистане (Халк Маслахаты), в Индонезии (в последней стране он собирается раз в пять лет или в условиях чрезвычайных событий, главным образом для принятия программы развития, выборов президента и вице-президента), в Афганистане (джирга). Законы в некоторых странах могут принимать также подпарламентские органы, существующие в некоторых странах (Греция, Италия, Испания, Португалия и др.). Это так называемые решающие комиссии (или секции) парламента, которых, например в Греции, может быть создано не более двух. В таких мини-парламентах (с точки зрения численного состава) представлены пропорционально все фракции парламента. Решающие комиссии не вправе, однако, принимать законы по важным вопросам (конкретный перечень запретов установлен конституцией), а по другим — если против этого возражает хотя бы 1/10 часть парламентариев.В зарубежных странах существуют также делегированное законодательство и акты, имеющие силу закона, издаваемые на основе так называемой регламентарной власти. Делегированное законодательство — это акты исполнительной власти (они имеют разные названия: законодательные декреты, декрет-законы, ордонансы и др.), которые издаются по уполномочию парламента (обеих палат при двухпалатном парламенте) и имеют силу закона. Полномочие дается на срок (обычно краткий) или на издание акта по определенному, конкретному вопросу. Такой акт подлежит контролю парламента: представляется “на стол парламента” (сдается в библиотеку, в специальный комитет парламента по “подчиненному законодательству”, по требованию депутатов может быть рассмотрен на пленарном заседании палаты парламента). По решению парламента он может быть отменен (например, если правительство, издавая акт, вышло за пределы делегированных полномочий). Издание актов, обладающих силой закона на основе регламентарной власти, не нуждается и в делегировании и осуществляется в соответствии с конституцией президентом (Египет), президентом или правительством (Франция) или на совместном заседании президента и правительства под председательством президента (Италия). Акты делегированного законодательства и регламентарной власти подлежат контролю парламента. В политических автономиях (например, в автономных областях Италии или на Аландских островах в Финляндии) законы могут издаваться только по предметам, отнесенным к их компетенции (в федерациях — также по предметам совместного ведения федерации и ее субъектов, но учитывая принцип верховенства федерального права, о котором говорилось выше).    Иногда местными законами называются акты местных органов самоуправления (Бразилия). В некоторых странах англосаксонского права они называются иначе, но при этом в словосочетании тоже используется термин “закон” (by-laws).Функции парламента. Российский парламент — Федеральное Собрание — выполняет в системе государственного управления особые функции, причем, выполняя их, он может действовать только в совокупности обеих палат (например, принятие государственного бюджета) или в качестве одной палаты (например, только часть членов Центральной избирательной комиссии назначает Совет Федерации). Если депутаты действуют индивидуально (например, право депутатского запроса к министру), то они используют полномочия парламентария (а не парламента), хотя в конечном счете они производны от функций парламента. Парламент РФ осуществляет следующие функции. Во-первых, парламент выполняет функцию представительства всего народа, это орган народного представительства, выражающий его суверенитет. Депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации представляют различные социальные, национальные, профессиональные и другие слои населения и тем самым объединяют народ на базе выработки общих решений от его имени путем компромиссов и консенсуса. Во-вторых, парламент выполняет законодательную функцию. Только он принимает законы: федеральные конституционные законы, федеральные законы и законы о поправках к Конституции РФ (за исключением поправок к главам 1, 2 и 9, которые Федеральное Собрание изменять не вправе). В-третьих, Федеральное Собрание, его палаты путем принятия законов и другими способами осуществляют решающее участие в верховном руководстве делами государства. Правда, ч. 3 ст. 80 Конституции РФ гласит, что Президент РФ “определяет основные направления внутренней и внешней политики государства”, но она же устанавливает, что Президент делает это в соответствии с Конституцией и законами. В-четвертых, Федеральное Собрание или та или иная его палата формируют или участвуют в формировании, роспуске, освобождении или отрешении от должности других высших и центральных органов, должностных лиц РФ и субъектов РФ. Парламент (Государственная Дума) дает (не дает) согласие Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ, Совет Федерации назначает членов Конституционного Суда РФ, Государственная Дума может принять решение об отставке Правительства РФ (правда, Президент РФ вправе с этим не согласиться), Федеральное Собрание (участвуют обе палаты) может отрешить Президента РФ от должности, распустить путем принятия закона законодательное собрание субъекта РФ, если оно нарушает Конституцию РФ и федеральные законы и т.д. В-пятых, парламент осуществляет в различных формах парламентский контроль в отношении органов исполнительной власти (сообщения министров на заседаниях палат, вопросы и запросы парламентариев и т.д.), в различных сферах общественной жизни, контроль за исполнением государственного бюджета (в частности, через формируемую парламентом Счетную палату и т.д.).    Аналогичные функции осуществляют в пределах своей территории законодательные органы субъектов РФ. Кроме того, они участвуют в решении общефедеральных вопросов (право законодательной инициативы в отношении федеральных законов, утверждение поправок к Конституции РФ, участие в подготовке международных договоров, если они затрагивают интересы данного субъекта РФ и т.д.).

Понятие судебной власти. В различных странах, в том числе в России, действует множество различных юридических органов: органы расследования, прокуратура, адвокатура, нотариат и др. Некоторые из них могут быть только государственными (например, прокуратура), другие имеют и государственный и частный характер (государственные и частные нотариусы). Адвокатура представляет собой самоуправляющуюся общественную организацию. Особое место среди юридических органов занимает суд, есть общественные товарищеские суды, третейские суды, церковные дела рассматривает в качестве суда Священный синод. Однако главную роль в обществе играют государственные суды, представляющие особую ветвь государственной власти — судебную власть. Остальные юридические учреждения и юристы такой властью не обладают. Они либо в той или иной форме сотрудничают с судами, либо входят в подчиненный им аппарат (секретари судебных заседаний, канцелярия суда и др.).    Судебная власть существенно отличается от законодательной и исполнительной. Суд не создает общих правил поведения (законов), как это делает парламент (исключением являются лишь прецеденты в странах англосаксонского права), он не занимается исполнительной деятельностью. Власть суда имеет конкретный характер. Действуя в особой процессуальной форме (ее значение подчеркивается тем, что нарушение формы процесса может повлечь за собой отмену решения суда, которое в принципе правильно по существу), суд рассматривает и решает конкретные дела: уголовные, в которых он оценивает доказательства совершения преступления и выносит приговор; гражданские, в которых решает имущественный или иной спор между сторонами (физическими и юридическими лицами); административные (как правило? споры между гражданами и органами управления); трудовые (споры между работодателями и работниками) и др. Принимая решения по таким делам, суд разрешает конфликты в обществе, используя государственную власть. Он осуществляет правосудие, обеспечивает господство права, принимая решения в соответствии с законом и внутренним убеждением, сложившимся у судьи, судебной коллегии в процессе рассмотрения дела.Государственная судебная власть принадлежит не судебному учреждению как таковому, включающему штатный персонал судей, секретарей, работников канцелярии (а в некоторых зарубежных странах — судебных следователей (следственных судей) и прокуроров). Она осуществляется также не судебным органом в целом (например, районный суд), а судебным присутствием, судебным заседанием. Она осуществляется единолично судьей (при рассмотрении незначительных правонарушений) или судебной коллегией, но обязательно действующими в судебном процессе, в форме особой процедуры. Коллегия может состоять из профессиональных судей (не менее трех) либо одного или нескольких судей и определенного числа народных (обычно — двух) или присяжных заседателей (от 5—6 до 24 в разных странах). Гражданские иски рассматриваются обычно коллегией профессиональных судей (мелкие иски — одним судьей), хотя в некоторых штатах США и в гражданских делах участвуют присяжные заседатели. Народные или присяжные заседатели всегда входят в состав суда при рассмотрении существенных уголовных дел, а при рассмотрении дел, влекущих суровое наказание, участвует более широкий состав присяжных (во Франции — три судьи и девять заседателей, в США — один судья и в некоторых штатах по 24 присяжных). Народные заседатели (в ряде стран — заседатели) имеют одинаковые права с судьей, участвуя в постановлении решения, определении наказания. Присяжные в англосаксонских странах принимают лишь решение о виновности (невиновности) и о смягчающих вину обстоятельствах (в некоторых странах), а наказание назначает судья. Он же принимает решение и по гражданскому иску, если дело рассматривается с участием присяжных заседателей (США, Швеция и др.). Такова же разница в положении народных и присяжных заседателей в России.    Положение и роль суда в обществе. Положение суда в обществе весьма противоречиво. С одной стороны, суд, участвуя в управлении обществом и государством, обладает широкими полномочиями, которых лишена и законодательная, и исполнительная власть. Принимая решение, суд может на основе закона лишить человека свободы и даже жизни, отобрать у физического или юридического лица имущество ' (конфискация), закрыть газету, распустить политическую партию, заставить государственный орган отменить принятое решение и возместить лицу или организации ущерб, причиненный незаконными действиями должностных лиц, лишить родителей родительских прав и т.д. С другой стороны, это сравнительно слабая власть. Она не опирается непосредственно на поддержку граждан-избирателей, как законодательная власть, не имеет таких силовых механизмов, как исполнительная власть (роль судебных приставов не так велика, к тому же последние — это аппарат не судов, а Министерства юстиции). Сила судебной власти коренится в уважении суда гражданами и должностными лицами, в непререкаемости судебных решений, их неуклонном исполнении.    Противоречиво положение суда и в политическом аспекте. В отличие от законодательной и исполнительной власти, непосредственно участвующих в политике (партийные фракции в парламенте, партийное правительство), при осуществлении судебной власти политическое давление должно быть исключено. Суд не должен руководствоваться политическими или иными мотивами при рассмотрении конкретного дела. В то же время суд — часть общества, и государственная политика не может не оказывать на него влияние. Особенно это относится к высшим и конституционным судам. Некоторые решения Конституционного Суда РФ (например, о Чечне, о компартии, об отношениях Федерации и ее субъектов и др.) приняты не без влияния политических мотивов.    Противоречиво положение суда и с точки зрения его роли в обществе. С одной стороны, суд, выполняя прежде всего охранительную функцию, по своим качествам, кадровому составу и положению в государственном механизме имеет консервативную природу, характеризуется высокой степенью бюрократизма. С другой стороны, суд защищает права индивида от произвола государства и давления “большинства”, отстаивает законные интересы “меньшинства”, оберегая тем самым свободу личности.    Своими решениями суд поддерживает и укрепляет существующий порядок, легитимность государственного управления, содействуя тем самым его большему контролю над обществом. Будучи же органом государства, он может противопоставить себя ему и его учреждениям, когда они выходят за пределы законов, норм, созданных ими же. Тем самым суд ограничивает государство, содействуя развитию демократических начал.Решая споры, поддерживая социальные нормы в обществе, заставляя добросовестно выполнять контракты, взыскивая долги и налоги, запрещая недобросовестную конкуренцию, пресекая монополистическую практику, наказывая разного рода мошенничество, суды укрепляют экономическую стабильность в обществе. Они поддерживают политическую стабильность, наказывая участников путчей и заговоров, объявляя незаконными террористические организации, партии, цели которых противоречат конституционному строю.    Суд играет значительную идеологическую роль, воспитывает у граждан уважение к закону, принятым в обществе стандартам поведения.    Все эти задачи суд может выполнять только в условиях его правильной ориентации, соответствия принципов его деятельности общечеловеческим ценностям. Напротив, извращенные формы суда (например, чрезвычайные суды, действующие как органы прямого подавления), неправосудные решения оказывают деструктивное влияние на общество.    Судебная ветвь власти имеет свои органы судейского самоуправления (в России — съезды судей, советы судей, избранные квалификационные коллегии судей. Только по их решениям (квалификационных коллегий) назначаются судьи (кроме высших судов), освобождаются от должности, перемещаются в другие суды, могут быть преданы суду по обвинению в преступлении.

Понятие и роль исполнительной власти. Принятые парламентом законы, указы главы государства, решения судов необходимо исполнять. Для этого создаются специальные органы исполнительной власти. Они ведут огромную повседневную работу по исполнению правовых актов, проводят организационные и иные мероприятия (например, в соответствии с законом о государственной границе создают систему ее охраны, законодательство о массовых демонстрациях требует от исполнительных органов устанавливать маршрут движения, закон о партиях — вести реестр политических партий и т.д.). Делая это, они применяют распоряжения, сами издают правовые акты (в том числе нормативные) в пределах своих полномочий. Поэтому нередко говорится об исполнительно-распорядительной деятельности.    Конституция РФ гласит: “Исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации”. Правительство РФ не единственный, а высший орган исполнительной власти. Исполнительную власть Федерации — федеральную исполнительную власть осуществляют многие другие органы, в том числе центральные органы исполнительной власти, министерства и ведомства и их делегатуры (управления, отделы на местах), нижестоящие административные федеральные органы, но они действуют в конечном счете по поручению Правительства (некоторые органы — Президента РФ). В отдельных субъектах РФ существуют свои правительства (Татарстан, Москва, Нижегородская область, Ставропольский край и др.), в других исполнительной властью наделены главы администраций (президенты республик в составе РФ, губернаторы и др.), иногда — администрация субъекта Федерации, возглавляемая губернатором. Они осуществляют исполнительную власть субъекта Федерации. Вместе с тем, согласно ч. 2 ст. 77 Конституции РФ, в пределах ведения РФ и совместного ведения РФ и ее субъектов все органы исполнительной власти (федеральные и субъектов РФ) “образуют единую систему органов исполнительной власти”. По указанным предметам ведения эти органы находятся в иерархическом соотношении, образуют исполнительную вертикаль. Конституции республик в составе РФ, уставы других субъектов РФ воспроизводят положение Конституции РФ о единой системе исполнительной власти (Калмыкия, Московская область и др.). В результате создается хотя и сложная, но целостная система органов исполнительной власти.    Органы исполнительной власти Федерации и ее субъектов находятся в тесной организационно-правовой связи. Федеральное правительство координирует работу органов исполнительной власти субъектов РФ, а федеральные министерства и ведомства взаимодействуют с аналогичными структурами в системе исполнительной власти субъектов. Единство исполнительной власти, однако, не является абсолютным. Поэтому конституции и уставы субъектов РФ иногда уточняют: органы исполнительной власти субъекта входят в единую систему в части осуществления полномочий по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов (ст. 53 Устава Оренбургской области), так как исключительные полномочия РФ (предметы ведения) осуществляют федеральные органы, а исключительные полномочия субъекта РФ (предметы ведения) — органы субъекта. Федеральные исполнительные органы не могут выходить за эти рамки и нарушать предусмотренные Конституцией РФ права ее субъектов (их исключительные полномочия в форме “остаточной” компетенции). В сфере исключительных полномочий субъектов РФ необходимое единство действий органов исполнительной власти обеспечивается не директивными указаниями федеральных органов, а в результате реализации принципа верховенства федерального права, верховенства Конституции РФ.    Все органы и должностные лица огромного аппарата исполнительной власти, осуществляющие ее на основе делегирования от Правительства РФ (в определенных случаях — от Президента РФ) или от других высших органов государственной власти в субъектах РФ (в сфере исполнительной власти субъектов РФ), должны действовать на основе закона и в соответствии с указаниями вышестоящих органов. Вместе с тем они обладают дискреционными полномочиями: правом принимать решения по своему усмотрению, но в пределах закона.

6-Законодательная,исполнительная и судебная власти,их роль в государственном и муниципальном управлении.

(1)Законодательная власть — власть в области законодательства. В государствах, где имеет место разделение властей, законодательная власть принадлежит отдельному государственному органу, занимающемуся разработкой законодательства. В функции законодательных органов также входит утверждение правительства, утверждение изменений в налогообложении, утверждение бюджета страны, ратификация международных соглашений и договоров, объявление войны. Общее наименование органа законодательной власти — парламент.

В России законодательная власть представлена двухпалатным Федеральным Собранием, в которое входят Государственная дума и Совет Федерации, в регионах — законодательными собраниями (парламентами).

При парламентской форме правления законодательный орган представляет собой верховную власть. Одна из его функций — назначение (выборы) президента, исполняющего в основном представительские функции, но не располагающего реальной властью.

При президентской форме правления президент и парламент избираются независимо друг от друга. Законопроекты, прошедшие через парламент, утверждаются главой государства — президентом, который имеет право роспуска парламента.

Роли законодательной власти:

1)законодательная функция;

2) представительская функция связана с обеспечением партийного, территориального, корпоративного, этнического представительства;

3)учредительная функция состоит в утверждении и назначении различных лиц на государственные посты, создание организационных структур, специальных комиссий и т. п.;

4)функция контроля и ответственности проявляется в обсуждении основных направлений правительственной политики, бюджета и отчета о его выполнении, парламентских запросов депутатов правительству или министру, контрольной деятельности парламентских комиссий, выражении недоверия правительству. В демократическом государстве высшим представительным и законодательным органом является парламент — собрание представителей народа — депутатов, которые на пленарном заседании обсуждают и принимают решения, прежде всего законы. Парламенты могут иметь двухпалатную и однопалатную структуру. В федеративных государствах парламенты состоят из двух палат (одна из них представляет народ, а другая — субъекты федерации), которые, в принципе, обладают одинаковыми законодательными полномочиями (в США — Палата представителей и Сенат, в Австрии — Союзный совет и Национальный совет). Иногда, наряду с палатами, особый чин в парламенте составляет глава государства (исторически — в Речи Посполитой, в современном мире — в Великобритании, Индии). Двухпалатная парламентская система имеет место в некоторых унитарных государствах. Это обусловлено стремлением к более устойчивому равновесию сил между исполнительной и законодательной властями, при котором власть одной палаты сдерживается созданием второй палаты, формируемой на иной основе (например, Палата общин и Палата лордов в Англии).

Однопалатные парламенты существуют, главным образом, в странах с более или менее однородным национальным составом населения или небольших по территориальным размерам (Венгрия, Дания, Финляндия). Руководство парламентом осуществляется единолично председателем, коллегиальные органы (президиумы) крайне редки. Председатель представляет парламент во взаимоотношениях с другими органами, руководит прениями, голосованием, координирует работу внутрипарламентских органов. Парламент и каждая палата на весь срок полномочий образуют комиссии (комитеты). Их разновидности: постоянные, временные, смешанные, специальные. Наиболее распространенной комиссией является согласительная, ее задача — выработка согласованных решений палат. Основное назначение комиссий состоит в предварительном рассмотрении законопроектов. Комиссии могут также обладать правом законода-тельной инициативы, контроля за правительством и аппаратом государственного управления.

(2) Исполнительная власть — один из видов самостоятельной и независимой публичной власти в государстве, представляющий собой совокупность полномочий по управлению государственными делами. Таким образом, исполнительная власть представляет собой систему государственных органов, осуществляющих эти полномочия. Основное назначение исполнительной власти в России — организация практического исполнения Конституции РФ и законов Российской Федерации в процессе управленческой деятельности, направленной на удовлетворение общественных интересов, запросов и нужд населения. Она осуществляется путем реализации государственно-властных полномочий методами и средствами публичного, преимущественно административного права.

В РФ она представлена правительством РФ.

Роли исполнительной власти:

1)подзаконодательное регулирование;

2)осуществление управленческой деятельности, направленной на исполнение законов и реализацию государственной политики в различных сферах жизни общества;

3)административное правоприменение;

4)осуществление политики государства по лицензированию, регистрации и сертификации;

5)административный контроль за соблюдением правовых норм и общеобязательных правил;

6)охрана правопорядка, то есть непосредственное обеспечение безопасности граждан и общества;

7)информационное обеспечение органов государственной власти

(3) В соответствии с принципом разделения властей в Российской Федерации действует самостоятельная и независимая судебная власть, представленная совокупностью органов - судов, образующих судебную систему Российской Федерации.

Термин «судебная власть» употребляется в нескольких значениях. Во-первых, судебная власть - это деятельность судебных органов по осуществлению возложенных на них полномочий. Во-вторых, под судебной властью часто понимают совокупность судебных органов, судебную систему. В-третьих, с точки зрения принципа разделения властей, судебная власть - это определенная отрасль государственной деятельности, совокупность функций, решаемых государством в области разрешения правовых конфликтов.

Таким образом, предназначение судебной власти - разрешать различные правовые конфликты между членами общества, между человеком и государством.

Высшие федеральные суды в РФ:

1)Конституционный Суд Российской Федерации, рассматривающий дела об оспаривании конституционности законов и подзаконных актов, дающий толкование Конституции РФ, а также разрешающий отдельные конкретные конституционные споры, граничащие с удостоверительным укреплением процедур (в рамках отрешения от должности Президента Российской Федерации);

2)Верховный Суд Российской Федерации, осуществляющий надзор за соблюдением принципов судопроизводства;

3)Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, рассматривающий хозяйственные споры в области предпринимательской деятельности, дела об оспаривании законности нормативных актов, а также отдельные удостоверительные дела, связанные с предпринимательской деятельностью;

4)Дисциплинарное судебное присутствие, являющийся судебным органом, рассматривающим дела по жалобам на решения Роли судебной власти:1)Правосудие.2)Судебный контроль (надзор) за законностью и обоснованностью применения мер процессуального принуждения.3)Толкование правовых норм.4)Удостоверение фактов, имеющих юридическое значение.5)Ограничение конституционной и иной отраслевой правосубъектности граждан России.

7-Основы взаимодействия органов государственного управления с местным самоуправлением.

Местное самоуправление является одной из форм народовластия, через которую осуществляется выра­жение власти народа.

Конституция РФ в ст. 3 определяет основные кана­лы, через которые народ осуществляет свою власть. А именно: непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

• Население осуществляет свое право на местное само­управление как непосредственно, т.е. путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, так и через своих представителей в выборных и других органах местного самоуправления.

Таким образом, есть все основания говорить о са­мостоятельной разновидности власти народа, осуществ­ляемой на местном уровне, т.е. о местной или муници­пальной власти, которая, будучи публичной, не является государственной властью. Поэтому справедливо определить муниципальную и государственную власти как самостоятельные формы публичной власти, по­скольку и та и другая есть выражение власти народа, каналы непосредственного осуществления которой со­впадают и разнятся лишь пространственным террито­риальным уровнем их проявления. Государственная власть осуществляется на федеральном и региональном уровнях, муниципальная власть — в городских, сельс­ких поселениях и на других территориях муниципаль­ных образований.

Самостоятельность муниципальной власти находит свое выражение в отделенности, обособленности мест­ного самоуправления от государства и его структур, что прямо закреплено в ст. 12 Конституции РФ: "Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти". Структура этих органов, в со­ответствии со ст. 131 Конституции РФ, определяется населением самостоятельно. Свое правовое закрепление структура местной власти получает в уставе муници­пального образования.

Самостоятельность местной власти проявляется так­же в обязанности для исполнения всеми расположенны­ми на территории муниципального образования пред­приятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, а также органа­ми местного самоуправления и гражданами решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, ре­шений органов и должностных лиц местного самоуправ­ления, принятых в пределах их полномочий.[9]

Самостоятельный характер местной власти выра­жается в наличии собственных предметов ведения местного самоуправления и полномочий, которыми облада­ют органы местной власти.

Самостоятельность местной власти тесно связана с конституционно установленными гарантиями местного самоуправления. В их числе:

• право на судебную защиту;

• право на компенсацию дополнительных расходов, возникающих в результате решений, принятых органа­ми государственной власти;

• запрет на ограничение прав местного самоуправ­ления, установленных Конституцией и федеральными законами.

Будучи самостоятельной, местная власть несет от­ветственность за свою деятельность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами.

Исторический аспект исследования данного вопро­са непосредственным образом связан с выявлением основных параметров соотношения государственных и самоуправленческих структур, их взаимодействия в процессе становления и развития государства, его выделения из общества и функционирования как относи­тельно самостоятельного многопланового социального явления.

Касаясь истоков соотношения названных структур, связанных с проблемой происхождения государства, в научной литературе в последние годы все активнее об­суждается теория происхождения государства не только как результат борьбы антагонистических классов, но и в силу действия иных факторов, прежде всего задач управления. В этой связи, опираясь на данные истории, этнографии, археологии, которые, по мнению А. И. Ковлера, дают основание считать, что "происходило не некое поглощение государством институтов общинно-родового самоуправления, а поэтапное "огосударствле­ние" институтов самоуправления в смысле их дальней­шего развития на собственной основе до размеров ин­ститутов государственного управления".

Важнейшим фактором такого "огосударствления" стало усложнение задач управления разросшихся общностей — племени, этнической группы, народности. Воз­никают обособленные функции управления и властвования. При этом в сферу управления естественным образом вживаются институты общинно-племенного самоуправ­ления, причем в одних случаях — в малых, компактных общинах — управление и самоуправление выступают как тождественные понятия, в других — больших по территории и населению общинах — самоуправление выступает как автономия в рамках общей системы уп­равления. Но и в том и в другом, случае самоуправление утрачивает свою самодовлеющую самостоятельность, под­чиняясь основным целям и задачам политического вла­ствования[10].

Таким образом, с возникновением государственно-организованного общества самоуправление утрачивает свою изначальную самостоятельность и становится либо придатком государственной структуры, продолжением государственной власти на местном уровне, либо обо­собленным от государства институтом гражданского об­щества, оставаясь относительно самостоятельным от государственных институтов, но в любом случае действу­ющим в рамках государственно-правовых предписаний.

На протяжении всей истории государственности прослеживается тесная органическая взаимосвязь меж­ду развитием государства и самоуправлением. В раз­личных типах государства, на разных этапах эволюции существовали различные модели местного самоуправ­ления, которые, в конечном счете, всегда следуют за государственным развитием, подчиняясь предписаниям, которые устанавливает государство, будь то в форме правовых норм либо в форме директивных указаний, и тем самым практически всегда зависят от типа государ­ства, его устройства, формы правления и политическо­го режима.

Такая взаимосвязь государственных и самоуправлен­ческих начал обусловлена более глубинными и объек­тивными факторами, в числе которых степень социаль­но-экономической зрелости общества, соотношение и рас­становка социальных групп — классовых, сословных, этнических и т. д., характер их борьбы или сотрудниче­ства, духовные, национальные, культурные традиции, особенности геополитического положения, историческо­го развития, демографического состояния общества и др. Мы только называем эти факторы, поскольку их анализ выходит за рамки избранной темы.

Сложная природа местного самоуправления является объективной предпосылкой формирования противоречи­вых взглядов на природу этого института и его сущность.

Современное местное самоуправление, будучи фор­мой самоорганизации населения, имеет признаки как госу­дарства, так и общественных институтов. Местное самоуп­равление в современных условиях имеет двойственную природу и по своей сути является общественно-государ­ственным институтом.

Российская и зарубежная практика развития мест­ного самоуправления свидетельствует о тесной взаимосвязи, взаимозависимости и взаимопроникновении го­сударственных и самоуправленческих начал. Анализ со­отношения государства и местного самоуправления по­зволяет выявить ряд их общих признаков, в том числе: оба являются институтом общественного развития; каж­дый из них имеет территориальную организацию; име­ют один источник власти — народ; осуществляют публичную власть, одна разновидность которой — государ­ственная власть — распространяется на всю территорию, другая — муниципальная власть — на территории мес­тного самоуправления; осуществляют сбор налогов; осуществляют функции по обеспечению общественной безо­пасности и порядка — одни (государственные структуры) в виде органов внутренних дел и других силовых струк­тур, другие (самоуправленческие структуры) — в виде муниципальных органов охраны общественного порядка; осуществляют правовое регулирование и управление, т.е. имеют собственные правовые акты, а также собствен­ные аппараты управления.

Следует также иметь в виду общие социально-эко­номические, духовные и политико-правовые основы, на которых строятся российское государство и самоуп­равление, закрепленные ныне в ряде статей гл. 1 "Осно­вы конституционного строя" Конституции РФ. Это — демократический, правовой характер общества; призна­ние человека, его прав и свобод высшей ценностью; провозглашение многонационального народа единствен­ным источника власти в Российской Федерации; равен­ство прав, свобод и обязанностей граждан Российской Федерации на всей ее территории; социальная направ­ленность политики Российской Федерации; единство эко­номического пространства; равная защита всех форм собственности; политическое и идеологическое многообра­зие; обязанность соблюдать Конституцию РФ и законы; включение общепризнанных принципов и норм между­народного права и международных договоров Российской. Федерации в российскую правовую систему.

Далее: общие принципы организации и деятельнос­ти органов государственной власти и органов местного самоуправления. В их числе: народовластие; законность; гласность; выборность представленных органов, их само­стоятельность и независимость друг от друга и от обще­ственных объединений; разграничение предметов веде­ния и полномочий; учет общественного мнения; оптималь­ное сочетание централизации и децентрализации.

Местное самоуправление в широком понимании — это институт самоорганизации общества. В силу сво­ей двойственной природы, как общественной, так и го­сударственной, оно может реализоваться в виде власт­ного института. И именно в таком виде местное самоуп­равление существует сегодня в России и гарантируется действующей Конституцией. В то же время местное са­моуправление может реализовываться в виде террито­риального общественного самоуправления. Наконец, ме­стное самоуправление может существовать в сочетании как первого, так и второго.

Властная структура государства должна включать в себя как институт государственной власти, так и власт­ную составляющую местного самоуправления. Речь идет о местном самоуправлении, предусмотренном Конститу­цией РФ. Вместе с тем остается принципиальный вопрос о соотношении государственного и общественного эле­мента в современном государстве, т. е. о соотношении го­сударственной власти и местного самоуправления как ин­ститутов публичной власти.

Становление государства резко меняет роль и мес­то местного самоуправления в организации обществен­ной жизни и в системе власти. Местное самоуправление начало длительный (на протяжении столетий и тысяче­летий) период поиска своего места в государственной системе. С развитием государства формы и принципы организации управления на местах претерпевали изме­нения. Местное самоуправление принято рассматривать в аспекте расширительного толкования в качестве од­ной из возможных форм самоорганизации населения на локальном уровне, выражающейся в самостоятельном (т.е. относительно независимо от государства) решении мес­тных вопросов.

Хотя опыт государственного и общественного стро­ительства демонстрирует хаотичность формирования со­временных форм и принципов реализации местного са­моуправления, все же в этом процессе можно просле­дить определенную закономерность. В исследованиях отмечается, что этот процесс носил циклический харак­тер, периоды расцвета которого сменялись периодами кризиса. И определяющую роль в этом процессе играло государство и уровень социально-экономического раз­вития общества и государства в целом. Как показывает отечественный и зарубежный опыт, на определенном этапе исторического развития наблюдалось огосударствление местной жизни. Государство в этот период было достаточно мощным для того, чтобы взять часть мест­ных дел на себя. В другие же периоды, когда государ­ство слабело, местное самоуправление брало на себя решение локальных, а также государственных вопро­сов, набирало силу, в то время как органы государ­ственной власти сосредотачивались на решении главных государственных дел. Подобное перераспределение пол­номочий в целом укрепляло государство и было осно­вой его развития на новом качественном уровне.

Государство — это сложная система, имеющая в своем составе социально-экономические и территори­ально-государственные формирования (субъекты Фе­дерации), в пределах которых существуют более мел­кие организационные образования (районы, города и др.). Государство воплощает в себе интеграцию инте­ресов, норм и потребностей граждан и социальных групп, обусловленных проживанием на определенной территории.

В настоящее время организация самоуправления стала одной из важнейших политических задач.[11]

Самоуправление в политологии рассматривается как тип управления, при котором объект и субъект управ­ления совпадают. Самоуправление, по мнению полито­логов, основывается на принципах свободы, равенства и непосредственного участия в управлении. Самоуправле­ние традиционно рассматривается альтернативой госу­дарственному управлению.

Местное самоуправление — важнейший элемент организации публичной власти. Его специфика, как от­мечается в научной литературе, заключается в двой­ственной политической природе. С одной стороны, органы самоуправления интегрированы в единый государ­ственный механизм управления страной. Местное самоуправление имеет действующий на основе законов и иных нормативных актов аппарат, наделенный правом использовать "средства законодательно институированного насилия", оно может самостоятельно формировать бюджет, устанавливать и собирать налоги. С другой сто­роны, местное самоуправление является важным эле­ментом гражданского общества, формой политической самоорганизации локальных сообществ (использующей в числе прочих и механизмы прямой демократии). По­этому ему свойственны: относительная независимость как от органов государственной власти, так и от внегосударственных структур (двоякого рода автономия); способность осуществлять коллективные акции по за­щите и достижению своих интересов (коллективное дей­ствие); отсутствие стремления присваивать себе фун­кции по управлению политикой в целом (неузурпация чужих полномочий); готовность действовать в рамках сложившихся гражданских и правовых норм (граждан­ственность).

Возможность передачи органам местного самоуправ­ления полномочий как федеральных органов, так и орга­нов субъектов Федерации определяет роль органов мес­тного самоуправления как одной из составляющих Российского федеративного государства.

Развитие местного самоуправления нуждается в поддержке федерального Центра, его политических ре­шениях, опирающихся на гражданские инициативы на­селения. Становление местного самоуправления тормо­зится рядом нерешенных проблем, связанных с несо­вершенством ныне существующей правовой базы, в том числе: отсутствием федерального нормативного право­вого регулирования, обеспечивающего реализацию ряда норм Конституции РФ о местном самоуправлении; от­сутствием четкого нормативного правового разграни­чения полномочий между органами государственной вла­сти и органами местного самоуправления; внутренней несогласованностью и бессистемностью законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении; не­эффективностью законодательного обеспечения финан­сово-экономической самостоятельности муниципальных образований; несовершенством системы судебной защиты интересов местного самоуправления.

Становление местного самоуправления нуждает­ся в разработке института осуществления им госу­дарственных полномочий прежде всего в социальной сфере — наиболее близкой и болезненной для насе­ления. Между тем вопросы наделения органов мест­ного самоуправления государственными полномочия­ми, в том числе и в социальной сфере, относятся к малоизученным[12].

Между тем хроническое невнимание, едва ли не безразличное отношение к государственной власти, к жизни населения достигли критической отметки, позво­ляющей прийти к неутешительному, но, увы, аргумен­тированному выводу о том, что государственная власть сегодня не выполняет свое социальное назначение. Ко­нечно, местное самоуправление не в состоянии закрыть прорехи в государственной социальной политике.

Социальная сфера — это то, где должно быть чет­кое и интенсивное взаимодействие государственной вла­сти и местного самоуправления во имя интересов насе­ления, каждого человека.

Задача местного самоуправления — обеспечить со­циальный комфорт каждому члену общества, воплотить в жизнь основной лозунг социального государства — о создании достойного уровня жизни человека.

Именно в этом социальный смысл, предназначение местного самоуправления в сегодняшних условиях, ког­да парламентская демократия повсеместно развенчивает себя. По справедливому замечанию А. И. Ковлера, "представительная демократия все больше становится дорогостоящим ритуалом, государство отдает все боль­ше сфер социального обеспечения на откуп частным компаниям"[13]. В этих условиях роль местного самоуправ­ления, безусловно, должна возрастать.

Проблематичной остается управляемость в субъек­тах РФ. Практика выдвигает проблему усиления роли федеральных органов государственной власти в сфере влияния на деятельность органов местного самоуправле­ния. И, вероятно, в этих целях было бы целесообразно установить формы контроля со стороны федеральных органов государственной власти за деятельностью долж­ностных лиц муниципального образования, а также предоставить право федеральным органам государственной власти участвовать в решении отдельных вопросов мес­тного значения, имеющих государственную важность, определив при этом предел государственного регулиро­вания таких вопросов.

Полагаем не отвечающим социальному предназна­чению местного самоуправления утверждение о том, что оно якобы должно поставить пределы государствен­ной власти[14].

С нашей точки зрения, принципиально неверно про­тивопоставлять местное самоуправление и государ­ственность. Как показывает исторический опыт само­управления в России и за рубежом, гарантом становле­ния и развития местного самоуправления выступает государство.

Говоря о взаимоотношении местного самоуправле­ния с институтами государства, общества, институтом прав и свобод человека и гражданина, необходимо под­черкнуть, что местное самоуправление есть одна из форм демократии — как непосредственной, так и пред­ставительной.

Общественные начала в местном самоуправлении имеют своим назначением повышение активности насе­ления в решении вопросов управления государственно-общественными делами. Общественное в местном само­управлении проявляется в непосредственном участии граждан в формировании и осуществлении ряда функ­ций самоуправления (собрания, сходы, выборы, рефе­рендумы). Оно, равно как и государственное начало, закреплено в нормах Хартии, конституций, законов и дру­гих правовых актах.

Сочетание государственного и общественного в са­моуправлении очень важно в практическом плане. С по­мощью единства этих двух начал решаются важнейшие общественно-государственные задачи.

Таким образом, если смотреть на проблему ши­роко, то можно трактовать органы государственного управления и органы местного самоуправления как эле­менты единой системы социального управления, пуб­личной власти, обеспечивающей жизнедеятельность об­щества как единого целого. Чем больше государство, тем труднее ограничиться централизованным чинов­ничьим управлением, тем с большей необходимостью элементы самоуправления включаются в общее управление.

Представляется необходимым:

• разграничить полномочия между органами государ­ственной власти и органами местного самоуправления;

• создать систему правовых гарантий, обеспечива­ющих защиту прав и интересов местного самоуправле­ния от необоснованного вмешательства в их деятельность должностных лиц и органов государственной власти.

В число назревших вопросов, с нашей точки зре­ния, входит вопрос о предоставлении органам местного самоуправления права непосредственного обращения в Конституционный Суд РФ по вопросам собственной компетенции и законных прав граждан.

Необходимо также законодательно закрепить прин­ципы и порядок взаимодействия территориальных струк­тур федеральных органов государственной власти с орга­нами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

Необходимо создать законодательный механизм, на­правленный на повышение статуса представительного органа местного самоуправления и его председателя.

Органы местного самоуправления самостоятельно решают отнесенные к их компетенции вопросы жизни и деятельности местных сообществ. Это позволяет феде­ральным и региональным органам сконцентрироваться на ответственных для них вопросах общего руководства, координации и контроля.

Муниципальная власть при наличии финансово-эко­номических гарантий, призванная удовлетворять основ­ные, насущные потребности населения, может стать стабилизирующим фактором в случае социальных кри­зисов. Справедливо отмечается, что значение местного самоуправления в современных условиях России опре­деляется его возможностями как интегрирующего фак­тора: оно объединяет людей, проживающих в границах муниципального образования, предоставляя равные воз­можности для решения общих проблем, независимо от социального статуса индивидов, их национальной при­надлежности, политических пристрастий и проч. Оно может способствовать предотвращению национальных и религиозных конфликтов, так как строится не по эт­ническому и конфессиональному признаку. Работа в орга­нах местного самоуправления может стать механизмом отбора новой генерации российской политической эли­ты — это будут молодые энергичные политики, уп­равленцы, прошедшие "сито" муниципальных выборов, знающие реальные проблемы населения и продемонст­рировавшие умение эффективно их решать.

Таким образом, анализ проблем соотношения об­щества, государства, местного самоуправления, лично­сти позволяет сделать вывод о том, что местное само­управление является относительно самостоятельным институтом гражданского общества, выступающим в качестве территориально-управленческой структурной части в системе гражданского общества[15]. В этом качестве местное самоуправление выступает как связующее звено в системе централизованного и децентрали­зованного управления. В рамках своих полномочий оно самостоятельно управляет местными делами, решает пе­реданные ему отдельные государственные полномочия, используя различные формы самоорганизации и самореализации.

8-Выработка взаимодействия органов государственного управления с местным самоуправлением

Государственное управление подразумевает не только управляющее воздействие, но и организационное сотрудничество государства и его субъектов с местным самоуправлением, обеспечивающее целенаправленное  и эффективное функционирование  муниципальных образований. В прямых связях основными являются управляющие воздействия. В обратных связях на первое место выдвигаются моменты сотрудничества и взаимодействия,  инициативы снизу, восприятия и результативность прямых связей. В системе государственного управления, важное значение имеет оптимальное сочетание прямых и обратных связей.

Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления подразумевает, что они как партнеры, по крайней мере, равны в отношении главного объекта управления, и оно осуществляется ради достижения общей цели – повышения уровня и качества жизни населения каждого муниципального образования и региона в целом.

Проблема взаимодействия местного самоуправления с органами госу­дарственной власти имела и имеет место практически на всех этапах развития ме­стного самоуправления как в России, так в других странах.

Конституция России закрепила организационную обособленность местного самоуправления от органов государственной власти, но на практике эффективное управление во всех сферах жизни общества невозможно без четко отлаженного механизма их взаимодействия. Большинство наших неудач в экономике, социальной сфере связано именно с тем, что этот механизм дает сбои.

Очевидным является тот факт, что вопро­сы местного значения неотделимы от государственного ин­тереса, не остаются и не могут остаться без влияния госу­дарства.

На федеральном уровне в отношении местного самоуправления решаются две задачи - обеспече­ние гарантий местного самоуправления и выработка единой государственной политики в сфере местного самоуправле­ния. Они решаются следующими способами:

во-первых, на федеральном уровне законодательно устанавливается общие принципы организации местного самоуправления;

во-вторых, федеральные органы государственной власти принимает программы государственной поддержки местного самоуправления;

в-третьих, для обеспечения федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации" принимаются ряд федеральных законов.

В становлении и развитии местного самоуправления большую роль играют органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Взаимодействие последних с органами местного самоуправления в зна­чительной степени определяет эффективность осуществления регио­нальной политики — решения экономических, политичес­ких и социальных проблем развития муниципального образования и субъекта в целом. С другой стороны, такое взаимодействие обеспечивает ре­зультативность муниципальной политики, способствуя через решение вопросов местного значения реализации государственных задач: укреп­ление основ народовластия, создание условий для обеспечения жизнен­ных интересов населения, проведение мероприятий по социальной за­щите населения, стабилизация политической системы, подготовка кадров для муниципальных органов.

Признание местного самоуправления означает, что государство видит в нем некий социальный институт, не обладающий свойствами государственной структуры. Децентрализация управления - это способ не просто сохранения целостности России, но и эффективной защиты общества и граждан, гармоничного развития духовных, культурных, экономических связей между всеми частями Российского государства.

Взаимодействие самоуправления с верховной властью прослежива­ется с самого начала зарождения государства на Руси. Действовавшее на Руси общинное самоуправление, земство всегда находились в тесном контакте с городским вече и княжеской властью. Они как бы поддерживали и уравновешивали друг друга.

Крупный специалист в области местного управления князь А.И. Васильчиков, учитывая опыт самоуправления других стран, сделал следующий вывод: “Самоуправление не может быть предоставлено свое­му собственному произволу. Твердая и полная организация законода­тельной власти и податной (налоговой) системы должны предшествовать во всякой стране введению местного самоуправления”.

Безобразов В. П. в своей книге “Государство и общество. Управле­ние и самоуправление и судебная власть” делает вывод о том, что “го­сударство и самоуправление неразделимы и что попытки разъединения могут привести к разрушению или самоуправления, или государства, так как первое не может же сделаться во втором, - государством в го­сударстве”. По его мнению, “самоуправление не может быть иначе рас­сматриваемо, как в совокупности с общим организмом всего государст­венного механизма управления, в состав которого оно входит, как органическая часть единого целого”.

Исторически это взаимоотно­шение проявлялось по следующим направлениям:

во-первых, в участии местных органов, собраний граждан в обсуж­дении проектов законов, которые выставлялись на общее обозрение;

во-вторых, в проведении выборов в центральные органы и террито­риальные органы власти в формировании исполнительных местных ор­ганов;

в-третьих, в организации работы по исполнению законов;

в-четвертых, в реализации предметов совместного ведения.

Специфическим являлось взаимодействие советских органов – это была строгая  иерархия властных структур, в том числе и представительных органов. Такая система организации власти была связана с необходимостью жесткого централизованного управления всеми экономическими    и социальными процессами в стране.

Местные Советы вместе в формально подчиненными им исполкомами призваны были выполнять в основном те же функции, что и центральные органы власти именно так обеспечивалось единство государственной власти, государственного управления. Такая модель взаимоотношения исходит из принципа “демократического централизма ”, в соответствии, с которым местные Советы были просто подножием пирамиды единой государственной власти.

Сегодня взаимодействие региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления строится на основе других принципов:

        законности,

        сочетания интересов населения субъекта и соответствующего муни­ципального образования, учета исторических и местных традиций,

        самостоятельности органов местного самоуправления в пределах их полномочий,

        взаимного согласия органов государственной власти и органов местного самоуправления при выработке совмес­тного решения;

        обеспеченности финансовыми и материальными ресурсами при реализации вопросов, требующих совместного решения,

        добровольности заключения договоров и соглашений;

        взаимной ответственности,

        гласности.

Содержание и характер полномочий региональной власти позволяет на их основе определить основные направления взаимо­действия органов государственной власти субъектов Российской Феде­рации и органов местного самоуправления:

1)                           правовое регулирование организации и деятельности местного самоуправления и контроль  исполнения соответствующего законодательства;

2)                           разработка и при­нятие региональных программ развития местного самоуправления,

3)                           совершенствование разграничения компетенции госу­дарственных органов и органов местного самоуправления,

4)                           обеспече­ние финансово-экономической основы местного самоуправления,

5)                           содействие сохранению и развитию исторических и иных местных традиций,

6)                           защита прав граждан на осуществление местного самоуп­равления.

Взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления субъекта осуществляется в следующих основных организацион­ных формах:

во-первых, главными взаимодействующими структу­рами являются сами органы государственной власти и  местного самоуправления;

во-вторых, для решения разовых совместных вопросов создаются  совместные временные группы и комиссии;

в-третьих, для решения вопросов требующих по­стоянного взаимодействия создаются постоянные рабочие группы и комиссии;

в-четвертых, по вопросам, касающимся всех муниципальных образований данного региона, возможна совместная работа через ассоциации муниципальных обра­зований, для чего им придается необходимый ста­тус.

На некоторых территориях субъектов во взаимоотношениях органов государственной власти и местного самоуправления имеются две крайности, либо они существуют как бы параллельно, автономно, доводя эту автономность до абсурда, либо местное самоуправление подменяют государственным местным управлением, а это не лучшим образом влияет на существующую социально-экономическую ситуацию в регионе.

Решение существующих проблем взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, а также многих иных, требует четкого разграничения компетенции между органами субъектов Федерации и местным самоуправлением, определения вопросов совместного ведения и перечень полномочий, передаваемых друг другу на основе добровольно заключенного соглашения.

В законах ряда субъектов Российской Федерации о порядке передачи отдельных государственных полномочий муниципальным образованиям существуют прямые расхождения с Конституцией РФ и Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В частности, предусматривается возможность передачи полномочий по договору, хотя в Конституции РФ не установлен такой порядок. В ней говорится, что переда­ча может происходить только по закону.

Надо полагать, что после принятия федерального зако­на об общих принципах наделения органов местного само­управления отдельными государственными полномочиями в законы субъектов Российской Федерации будут внесены поправки, уточнения и добавления.

С целью гармонизации взаимоотношений регионам необходим комплексный нормативный правовой акт, например—Закон “О взаимодействии органов го­сударственной власти и органов местного самоуправления субъекта Федерации. Он устанавливал бы общие прин­ципы данного взаимодействия для эффективного решения вопросов государственного и местного значения, управления процессами экономического и социального развития субъекта и муни­ципальных образований в интересах населения.

Данный закон должен закрепить основные принципы взаимодействия государственных и муниципальных органов субъекта, формы их взаимодействия. В нем особо должны регламентироваться межбюджет­ные отношения между органами власти, организационное и информацион­ное взаимодействия. В Законе должны быть определены предметы ведения органов государственной власти и местного самоуправления субъекта, вопросы, требующие их совместного решения, порядок наде­ления органов местного самоуправления государственными пол­номочиями. Здесь обязательно должен предусматривается принцип передачи материальных и финансовых средств для осуществления отдель­ных государственных полномочий органами местного самоуправ­ления и процесс осуществления ими этих полномочий, основания и порядок их прекращения.

Уточнение полномочий региональных государственных органов и органов местного самоуправления по вопросам, требу­ющим совместного решения с учетом экономических, социальных и иных особенностей муниципальных образований, в соответствии с этим законодательным актом может быть осуществлено специ­альным договором (соглашением). Его сторонами выступают орга­ны государственной власти и местного самоуправления в преде­лах закрепленных за ними полномочий, предметом договора могут быть конкретизация вопросов, требующих совместного решения, условия и порядок их осуществления, формы взаимодействия и сотрудничества при исполнении договора, а также иные связанные с ним вопросы.

9-Процесс принятия решений управленческими кадрами.Мониторинг правоприменения.

Принятие решения представляет собой сознательный выбор среди имеющихся вариантов или альтернатив направления действий, сокращающих разрыв между настоящим и будущим желаемым состоянием организации. Таким образом, данный процесс включает в себя много различных элементов, но непременно в нем присутствуют такие элементы, как проблемы, цели, альтернативы и решения - как выбор альтернативы. Данный процесс лежит в основе планирования деятельности организации. План - это набор решений по размещению ресурсов и направлению их использования для достижения организационных целей.Область управленческих решений по кадрам составляют следующие направления работы с персоналом:  1) профессиональный отбор работников, соответствующих профессиографическим требованиям применительно к деятельности на соответствующих должностях; 2) расстановка кадров в соответствии с их подготовленностью и необходимыми психологическими качествами в конкретных должностях; 3) ввод в строй (адаптация к новой должности, оказание помощи, наставничество, контроль за работой и т.д.); 4) профессиональная подготовка, в том числе профессионально-психологическая подготовка; 5) текущее управление персоналом (определение должностных обязанностей и круга служебных заданий, оценка эффективности деятельности, стимулирование, мотивированное управление и т.д.); 6) перемещение кадров (выдвижение в резерв на вышестоящую должность, назначение на новую должность, увольнение из правоохранительных органов за нарушение законности и служебной дисциплины и т.д.).  Каждое управленческое решение по кадрам нуждается в психологическом обеспечении. Мониторинг правоприменения. Цель мониторинга – оценить, как положения действующего законодательства «работают» на практике, как их истолковывают правоприменительные органы и какие проблемы и сложности при этом возникают. При осуществлении мониторинга используется, в частности: - практика судов общей юрисдикции и арбитражных судов; - практика деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ; - информация, поступившая из общественных, научных, правозащитных и иных организаций; - информация из СМИ; - информация, поступившая от граждан.

10-Административные реформы в управлении:зарубежная и российская практика.

Общеизвестно, что для проведения масштабной реформы необходимо определить ее цель, что подлежит реформированию, этапы проведения реформы, необходимые средства.

Под "административной реформой" принято понимать преобразования в системе органов исполнительной власти с целью создания реально действующей единой системы исполнительной власти, работающей в "автоматическом режиме" в интересах общества. Объектом реформы стали федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, гос.организации при органах исполнительной власти, иные системы управления, обладающие государственно-властными полномочиями. Административную реформу предполагалось проводить в несколько этапов.

В 2004 г. вновь была утверждена структура федеральных органов исполнительной власти, в соответствии с которой количество федеральных органов исполнительной власти существенно сократилось. Ранее Президентом РФ были созданы семь федеральных округов и проведены крупные мероприятия по усилению единства исполнительной власти. В дальнейшем была проведена специализация федеральных органов исполнительной власти и создана их новая типология. Появились федеральные министерства, основной целью деятельности которых являются определение государственной политики в порученной им сфере деятельности и нормотворчество; федеральные службы, основной функцией которых являются государственный контроль и надзор; федеральные агентства, призванные организовать оказание государственных услуг и управление гос.имуществом. В результате наряду с сокращением числа федеральных органов исполнительной власти произошло перераспределение полномочий между ними, упразднена часть дублирующих и избыточных функций этих органов власти.

1. Теоретические основы и основные этапы реализации административной реформы в современной России

1.1 Сущность, основные задачи и компоненты административной Реформы

В соответствии с протоколом заседания Правительства РФ от 21 октября 2004 г. Минэкономразвития России была разработана и представлена в Правительство РФ Концепция Федеральной целевой программы (ФЦП) "Административная реформа".

Концепция ФЦП предусматривала реализацию комплекса мер в области внедрения в деятельность органов исполнительной власти механизмов управления по результатам проектного управления, внедрение стандартов государственных и муниципальных услуг, разработку и внедрение административных и электронных административных регламентов, повышение эффективности системы закупок для государственных и муниципальных нужд, создание и реализацию особых механизмов регулирования в коррупционно опасных сферах, создание механизмов досудебного обжалования и административного судопроизводства (административной юстиции), завершение пересмотра избыточных и дублирующих функций органов исполнительной власти и устранения неэффективного государственного вмешательства в экономику, реформу контрольно-надзорных органов, развитие системы аутсорсинга административно-управленческих процессов, реформирование территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, обеспечение прозрачности и эффективности взаимодействия органов исполнительной власти со структурами гражданского общества.

В соответствии с утвержденной концепцией Минэкономразвития России 3 ноября 2004 г. разработало и внесло в Правительство РФ проект целевой программы (ФЦП) "Административная реформа", рассчитанной на 2005-2010 гг.

Программа нацелена прежде всего на повышение способности исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления обеспечить достижение конкретных результатов в экономике и социальной сфере, а также на повышение качества и доступности государственных и муниципальных услуг, на снижение издержек от неэффективности государственных закупок.

Минэкономразвития России определено государственным заказчиком федеральной программы "Административная реформа (2005-2010 годы)".

Реализация федеральной программы "Административная реформа (2005-2010 годы) будет осуществляться в соответствии с Порядком разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация, утвержденным постановлением Правительства РФ от 26 июня 1995 г. N 594 "О реализации Федерального закона "О поставках продукции для федеральных государственных нужд", с особенностями, установленными данной федеральной программой.

Финансирование федеральной программы "Административная реформа (2005-2010 годы) "осуществляется за счет средств федерального бюджета. Главной целью ФЦП является преодоление разрыва между состоянием государственного и муниципального управления и существующим социально-экономическим потенциалом страны путем кардинального повышения эффективности и результативности работы органов исполнительной власти и местного самоуправления, повышения качества государственного и муниципального управления.

приступить к реорганизации государственного управления и прежде всего исполнительной власти Тихомиров Ю.А. Правовые аспекты административной реформы//Законодательство и экономика. 2004. N 4. С. 29..

Что касается исполнительного аппарата государственной власти - наиболее сложного и громадного по своим масштабам, людским, материальным и финансовым ресурсам, то часть реформаторов выдвигала лишь одну задачу: всячески сокращать бюрократический аппарат, лишать его льгот и привилегий, руководствуясь постулатами Паркинсона, согласно которым:

чиновник множит подчиненных;

чиновники работают друг для друга.

Но "бюрократы" нужны в любом государстве. От эффективности исполнения ими своих должностных обязанностей зависит эффективность всего государственного управления. Поэтому реального сокращения численности государственных служащих не произошло, льготы и привилегии не упразднены. Тогда как ненормированный рабочий день, повышенная ответственность, небезопасный для жизни и здоровья характер служебной деятельности и т.д. являются веским обоснованием наличия льгот. Задача состоит в их законодательно регламентированном и реальном предоставлении.

Осознавая все это, политическая элита проводила административную реформу в направлении приспособления советского исполнительного аппарата к потребностям проводимых политических и экономических реформ. Общий вектор этого приспособления характеризовался принципом: если что-то менять, то по минимуму.

Конституция РФ определила исполнительную власть как самостоятельную ветвь государственной власти, ввела понятие единой системы исполнительной власти, установила в самых общих чертах порядок формирования Правительства РФ и оставила открытыми вопросы о системе и структуре исполнительной власти и ее функциональной ориентации. По этим вопросам вокруг Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" развернулась острая дискуссия. Именно поэтому разработка законопроекта продолжалась в течение четырех лет.

Многие юристы, в том числе составители законопроекта, имея в виду отсутствие надлежащей конституционной основы исполнительной власти, предлагали в нем:

-закрепить принципы организации органов исполнительной власти;

-определить существо органа исполнительной власти;

-обозначить критерии определения каждого вида органов исполнительной власти;

-установить назначение каждого вида органов исполнительной власти и их место в системе;

-сформулировать задачи и функции каждого вида органов исполнительной власти;

-отразить соответствие наименования органа характеру и содержанию его деятельности и т.д.

Но и в Законе о Правительстве РФ эти вопросы оставлены открытыми. И это не случайно. Замысел законодателя состоял в том, чтобы предоставить полный простор для формирования исполнительного аппарата, адаптированного к новому типу экономики. Кто мог ответить на вопрос о том, какой должна быть детальная организация исполнительной власти, отвечающая потребностям нового экономического строя? В каких функциях государственного регулирования будет нуждаться нарождающийся бизнес?

У законодателя была ясность только в одном вопросе: решить политическую задачу ухода от системы глобального государственного воздействия на экономику. Законодатель отказался от государственно-правового и социального понятия "управление" и принял его толкование в узком гражданско-правовом смысле - применительно к государственной собственности. Это породило немало сложностей в реализации полномочий исполнительной власти и создало комплекс проблем, требовавших решения как в нормативном, так и в организационном порядке: совмещение функций регулирования и хозяйствования, властных полномочий и "рыночной власти", обязанностей по развитию конкуренции и прав по контролю и надзору за деятельностью бизнес-структур и т.д.

С самого начала проведения рыночных реформ решению этих проблем уделялось самое серьезное внимание. Цель всех решений была неизменной: формирование исполнительного аппарата, соответствующего условиям и потребностям нового экономического строя. Таким образом, административная реформа с самого начала рассматривалась как существенный и самый трудный элемент экономических и социальных реформ, проводимых в России с 1990 г.

Каждый год федеральная структура исполнительной власти изменялась, а в отдельные периоды - и два раза в год. Если мы сравним структуру федеральной исполнительной власти, утвержденную Указом Президента РФ от 30 сентября 1992 г. N 1148, и структуру федеральных органов исполнительной власти, утвержденную Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314, то увидим, что между ними мало общего. В период с 1992 по 2004 г. редакция указов Президента, закрепляющих структуру федеральных органов исполнительной власти, менялась около 80 раз. Последнее изменение структуры федеральных органов исполнительной власти осуществлено Указами Президента РФ от 20 мая 2004 г. N 662, от 27 июля 2004 г. N 951, от 13 сентября 2004 г. N 1168, от 18 ноября 2004 г. N 1453. СЗ РФ. - 2004. - N 21. - Ст. 2025; N 31. - Ст. 3238; N 38. - Ст. 3775; N 47. - Ст. 4635.

Измезации исполнительной власти, охватываемые в настоящее время понятием "административная реформа".

1.3 Основные этапы реализации административной реформы в современной России

Административную реформу предполагается осуществить в четыре этапа. Первый этап реализации программы (2005 г.) - разработка и принятие нормативных правовых актов, упраздняющих избыточные и дублирующие функции органов исполнительной власти, и другие мероприятия; второй этап (2006 г.) - передача ряда государственных функций саморегулируемым организациям; передача части государственных организаций с федерального на региональный уровень; третий этап (2007 г.) - завершение ликвидации или приватизации избыточных государственных организаций, разработка и внедрение большинства административных регламентов в федеральных органах исполнительной власти и органах исполнительной власти субъектов Федерации; четвертый этап (2008-2010 гг.) - корректировка нормативно-правовой базы реформы с учетом анализа накопленного опыта; целевое содействие реформированию органов исполнительной власти в наиболее проблемных регионах.

Для решения поставленных в Программе задач предусмотрены мероприятия по следующим разделам - "управление по результатам", "стандартизация и регламентация", "оптимизация функций органов исполнительной власти и противодействие коррупции", "повышение эффективности взаимодействия государства и общества", "модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти и мониторинг административной реформы" и др.

Предполагается, что реализация Программы позволит достичь следующих непосредственных результатов:

1) создание системы государственного управления, способной достигать общественно значимых измеримых целей;

2) снижение издержек на ведение бизнеса за счет сокращения административных барьеров (не менее чем в три раза);

3) создание новых рынков услуг для частного бизнеса в результате ухода государства из сфер экономики, где его присутствие нецелесообразно;

4) повышение качества и доступности государственных услуг для граждан;

5) повышение доверия граждан и бизнеса к государственным институтам.

1.4 Основные элементы административной реформы в Российской Федерации

Реформа функций и структуры исполнительной власти представляет собой административную реформу в собственном смысле слова. Она состоит из двух частей: оперативной и институциональной.

Оперативная составляющая заключается в отказе от избыточных функций, совершенствовании порядка реализации необходимых государственных функций, построении системы и структуры исполнительной власти, соответствующей новым функциям, исключающим конфликт между ними.

Институциональная часть реформы состоит в создании механизмов предотвращения появления новых избыточных функций, установлении процедур исполнения необходимых функций, обеспечении информационной открытости власти, закреплении стандартов качества оказания государственных услуг.

Таким образом, административная реформа в узком смысле может быть определена как процесс пересмотра функций исполнительной власти, закрепления необходимых и упразднения избыточных функций, создания адекватной функциям структуры и системы исполнительной власти, а также институциональных изменений в системе государственного управления. Целью реформы является создание системы эффективного исполнения государственных функций, обеспечивающей высокие темпы экономического роста и общественного развития.

2. Основные элементы административной реформы в Российской Федерации

2.1 Идентификация избыточных функций

Ключевое значение в административной реформе принадлежит процессу идентификации и упразднения избыточных функций.

Чтобы идентифицировать избыточные, каждая функция должна быть проверена на:

1) соответствие целям и задачам государственной политики в определенной сфере общественных отношений;

2) адекватность формы и методов реализации функции целям и задачам государственной политики в определенной сфере общественных отношений;

3) легитимность;

4) соответствие минимально необходимому уровню власти.

Для определения избыточности функции необходимо сопоставить цели и задачи указанной функции с целями и задачами, предусмотренными нормативными правовыми актами и политическими документами "Журнал российского права", N 4, апрель 2005 г..

Анализ на адекватность форм и методов реализации функции целям и задачам государственной политики выявляет, насколько способы реализации функции позволяют достигнуть заявленной цели и решить поставленные задачи государственного регулирования.

Значение легитимности функции состоит в том, что на основе данного критерия функция может быть признана избыточной безотносительно к двум вышеуказанным критериям, поскольку отсутствие надлежащей правовой формы делает ее исполнение лишенным правовых оснований.

Проверка на легитимность функции состоит в:

1) установлении нормативных правовых актов, закрепляющих функцию;

2) анализе достаточности юридической силы нормативных правовых актов, закрепляющих функцию;

3) определении соответствия содержания функции, закрепленной в законе, полномочиям органа исполнительной власти по ее реализации в подзаконном и ведомственном нормативном акте.

Функция, закрепленная нормативным правовым актом, может быть отнесена к избыточным, если юридическая сила правового акта недостаточна. Типичными примерами являются функции, установленные:

- исключительно ведомственными нормативными актами, не основанными на делегировании функции правовым актом более высокой юридической силы;

- подзаконными актами вместо законодательных актов.

Сопоставление содержания функции, закрепленной в законе, с полномочиями по ее реализации в подзаконном и ведомственном нормативном акте позволяет выявить избыточные права ведомства, прямо не вытекающие из содержания законно установленной функции. Такой анализ наиболее эффективен для выявления нелегитимных избыточных функций, присваиваемых себе ведомствами через расширительное или вольное толкование закона.

Функция может быть признана избыточной для данного уровня власти: федеральной или региональной, если ее исполнение наиболее эффективно может осуществляться на нижестоящем уровне власти, - принцип субсидиарности. Так, функция Государственной пожарной службы МЧС России по тушению пожаров в населенных пунктах, исходя из принципа субсидиарности, в большей своей части, может быть передана на региональный и муниципальный уровень.

2.2 Упразднение избыточных функций

Идентификация избыточных функций завершается их упразднением. Можно выделить основные варианты упразднения функций:

1) ликвидация функции;

2) сокращение масштаба исполнения функции;

3) передача функции участникам рынка;

4) передача функции саморегулируемым организациям профессиональных участников рынка;

5) передача функции на минимально необходимый уровень власти;

6) передача функции на аутсорсинг;

7) придание функции процессуального характера.

Ликвидация функции означает исключение указанной функции из нормативно-правового акта без замены иными государственными функциями либо без передачи ее осуществления иным субъектам правоотношений с прекращением ее исполнения, либо прекращение исполнения функции, не закрепленной нормативными правовыми актами.

Ликвидация функции происходит в четырех типичных случаях:

- функция формально закреплена нормативным правовым актом, но реально не исполняется в течение длительного времени без ущерба для регулирования в определенной сфере общественных отношений;

- функция не закреплена нормативным правовым актом;

- функция закреплена нормативным правовым актом, противоречащим акту большей юридической силы;

- функция закреплена актом недостаточной юридической силы.

В указанных случаях функция относится к числу формально избыточных и подлежит ликвидации.

Сокращение масштаба исполнения функции состоит в исключении из объекта государственного регулирования или оказания государственных услуг определенных правоотношений, уменьшении оснований исполнения функции. В остальной части функция признается необходимой. Так, функция органа исполнительной власти по регистрации внебюджетных фондов федеральных органов исполнительной власти, государственных научных учреждений и коммерческих организаций подлежит сокращению масштаба исполнения за счет исключения из объекта регулирования внебюджетных фондов коммерческих организаций.

Полный отказ государства от функций имеет место в тех случаях, когда они имманентно присущи участникам рынка, закреплены за ними гражданским законодательством и не нуждаются в государственном регулировании. В основном это относится к государственным услугам либо несвойственным государству функциям:

- регулирование ценообразования в организациях отрасли;

- координация деятельности организаций отрасли;

- проведение рекламных, маркетинговых исследований и др.

Передача функций участникам рынка, соответствующим определенным в законе требованиям и под контролем государства, необходима в случае, если указанные функции имеют в качестве адресата неопределенный круг лиц, не содержат в себе властных полномочий и могут эффективнее осуществляться участниками рынка.

Передача функций саморегулируемым организациям возможна в тех случаях, когда функции направлены на регулирование взаимоотношений между участниками рынка и контроль их деятельности в определенной сфере, а полный отказ от функций повлечет риск нанесения ущерба правоотношениям в данной сфере. Типичные функции, передаваемые саморегулируемым организациям, - проверка компетентности участников рынка (аттестация, сертификация, квалификационные экзамены), контроль за участниками рынка (проверки качества оказания услуг и соблюдения стандартов деятельности), выработка стандартов качества оказываемых услуг; создание системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации специалистов в определенной сфере правоотношений. Общие требования к саморегулируемым организациям будут закреплены федеральным законом.

Функции контроля за участниками рынка со стороны их саморегулируемых организаций зачастую заменяют собой функции лицензирования и лицензионного контроля. Так, вместо государственной функции по лицензированию оценочной деятельности и последующему лицензионному контролю вводится контроль за оценщиками со стороны саморегулируемых организаций оценщиков. Соответствующие федеральные законы, учитывающие изложенные принципы, подготовлены и одобрены Правительством Российской Федерации.

Передача функции на минимально необходимый уровень власти, исходя из принципа субсидиарности, происходит в случае, если функция не относится к исключительному предмету ведения Российской Федерации и может более эффективно, с меньшими затратами ресурсов осуществляться на региональном или муниципальном уровне.

Передача функции на аутсорсинг состоит в покупке готового товара (услуги) на рынке либо размещении заказа на исполнение функции среди участников рынка.

Передаче на аутсорсинг подлежат функции мониторинга состояния дел в определенной сфере общественных отношений, проведение научно-исследовательских работ, ведение кадастров, реестров, не связанных с надзорными функциями, IT. Властные функции не могут быть переданы на аутсорсинг.

Придание функции процессуального характера означает ликвидацию избыточности государственного регулирования, которое возникает при отсутствии четких оснований и процедур принятия индивидуальных решений либо вмешательства в деятельность участников правоотношений и (или) применения к ним мер принуждения. Такой способ устранения избыточности функции характерен прежде всего для надзорных функций, в том числе функций правоохранительных органов. Устранение избыточности функций МВД по проведению проверок законности предпринимательской деятельности, позволяющих изымать во внепроцессуальном порядке документы, отбирать образцы, производить осмотр помещения, приостанавливать деятельность предприятий торговли (Федеральный закон "О милиции"), происходит путем введения указанных функций в рамки процедур, установленных Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом "Об оперативно-розыскной деятельности" и Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

Передача функций судебным органам состоит в исключении из компетенции органов исполнительной власти действий, приводящих к приостановлению или прекращению деятельности организаций (агрегатов, зданий, сооружений), наложению административных взысканий, приостановлению либо прекращению действия лицензий (разрешений) и закреплении указанных полномочий за федеральными судами. В настоящее время Правительственной комиссией по административной реформе подготовлен перечень актов (федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации), которые необходимо изменить, чтобы упразднить избыточные функции.

2.3Структура и система органов исполнительной власти

Структура и система исполнительной власти должна обеспечивать:

1) специализацию органов исполнительной власти;

2) организационное обособление функций, исполнение которых создает конфликт;

3) внутреннюю управляемость исполнительной власти;

4) оперативную разработку и согласование политики между органами исполнительной власти.

Этим требованиям отвечает трехуровневая система исполнительной власти. Она состоит из органов исполнительной власти разной специализации с организационным обособлением правоустанавливающих, правоприменительных (контрольно-надзорных) функций и функции оказания государственных услуг и управления государственным имуществом: федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств.

Федеральные министерства разрабатывают политику в определенной сфере государственного регулирования (концепции, программы, федеральные целевые программы, бюджет), разрабатывают и принимают нормативные правовые акты, а также осуществляют международное сотрудничество (переговоры, международные договоры и соглашения). Они не должны обладать контрольно-надзорными полномочиями (проведение проверок, наложение взысканий, выдача лицензий, разрешений, квотирование и т.п.) в отношении граждан и организаций, функциями оказания государственных услуг и управления имуществом (управление подведомственными организациями, представление интересов государства в нестратегических акционерных обществах с участием государства и др.). Процесс выработки политики, таким образом, отделяется от процесса исполнения политики.

Федеральные службы должны осуществлять контрольно-надзорные или правоохранительные функции и не обладают полномочиями по подготовке и принятию нормативных правовых актов, управлению государственным имуществом. Их предназначение - реализация политики, разработанной федеральными министерствами и одобренной Правительством РФ, пресечение нарушения законодательства, обеспечение безопасности в определенной сфере общественных отношений.

Федеральные агентства специализированы на исполнении функций управления государственным имуществом, реализации государственных программ и оказании государственных услуг. Они не могут обладать контрольно-надзорными полномочиями и правом разработки и принятия нормативных правовых актов.

Функциональная специализация исключает конфликт между функциями выработки политики, исполнением политики и контролем за исполнением политики.

При такой модели организации исполнительной власти количество министерств значительно сокращается, федеральные службы укрупняются (увязываются с объектом и предметом контроля), количество агентств, напротив, возрастает. Трехуровневая система органов исполнительной власти была закреплена Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти".

Управляемость функционально специализированной системы исполнительной власти достигается, с одной стороны, четким разграничением компетенции органов исполнительной власти, относительной их автономностью, с другой - соподчинением между органами исполнительной власти. Федеральные службы, за исключением подведомственных Президенту Российской Федерации, и федеральные агентства по ряду вопросов подчинены федеральным министерствам.

Порядок взаимодействия федеральных органов исполнительной власти определен Регламентом Правительства Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2004 г. N 260, и Типовым регламентом взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 19 января 2005 г. N 30.

2.4 Защита от появления новых избыточных функций

Важной законодательной мерой, позволяющей не допускать появление нецелесообразных и неэффективных функций органов власти, является закрепление федеральным законом многоступенчатой процедуры доказательства ведомством целесообразности и эффективности вводимых функций и оценка таких доказательств независимыми экспертами по критериям допустимости государственного регулирования, включенным в закон. Этим законом вводится презумпция нецелесообразности государственного регулирования в социально-экономической сфере, если в соответствии с процедурой ведомством не доказано иное. Аналогичные законы показали свою эффективность в Австралии, Мексике и США.

Важным элементом совершенствования механизма реализации функции является закрепление процедур исполнения необходимых функций в административных регламентах - нормативных правовых актах, содержащих последовательность действий (деловых процессов) органов исполнительной власти, должностных лиц при осуществлении функций, объем их прав, полномочий и обязанностей, сроки осуществления каждого действия, варианты поведения граждан и организаций как адресатов функций, порядок обжалования действий государственных органов гражданами и организациями. Это позволит обеспечить прозрачность осуществления функций для граждан и организаций, регламентировать деятельность органов исполнительной власти, устранит необоснованную дискреционность при принятии решений, обеспечит лучший контроль за деятельностью должностных лиц со стороны как руководителя государственного органа, так и гражданского общества.

Обеспечение информационной открытости власти - самостоятельная задача в рамках административной реформы. Ее решение позволит не только добиться своевременного информирования граждан и организаций о деятельности государственных органов, но и обеспечит постоянный контроль за деятельностью власти.

Закрепление стандартов качества оказания государственных услуг служит цели гарантирования получения гражданином услуг заданного качества в минимально необходимый для этого срок, в условиях комфортности и доступности. Общие требования к государственным услугам, виды государственных услуг, содержание стандартов качества, порядок компенсации гражданам и организациям в случае оказания услуг ненадлежащего качества, порядок разработки и принятия стандартов качества государственных услуг, принципы их финансирования должны быть закреплены в федеральном законе "О стандартах качества государственных услуг", а стандарты качества конкретных государственных услуг - утверждены актами Правительства Российской Федерации.

3. Административная реформа в субъектах Российской Федерации

Проведение в субъектах РФ административной реформы - это новый этап в совершенствовании государственного управления, необходимый для укрепления единства системы исполнительной власти в РФ, провозглашенного Конституцией РФ одним из принципов функционирования государственной власти.

В качестве наиболее заметных задач в совершенствовании законодательства субъектов РФ можно назвать:

определение и правовое закрепление принципов и порядка взаимодействия органов исполнительной власти в субъектах Федерации между собой, а также с органами местного самоуправления;

структурное и организационное перераспределение полномочий между органами исполнительной власти в соответствии с принципами административной реформы;

правовое закрепление правил о порядке исполнения органами исполнительной власти и их должностными лицами государственных функций.

Критерием общей эффективности нормативных правовых актов, принимаемых субъектами Федерации для обеспечения мероприятий административной реформы, может служить достижение тех целей, которые были поставлены перед началом работы по созданию концепции реформы в каждом конкретном субъекте Федерации.

Законодательство в сфере административной реформы можно будет признать эффективным, если оно:

будет содействовать реальной охране прав и свобод человека и гражданина;

способствует преодолению административных барьеров;

стабилизирует и сделает предсказуемыми отношения между государственными органами и гражданами (хозяйствующими субъектами);

послужит искоренению коррупции в сфере государственной административной деятельности.

Реформирование системы государственного управления в России в настоящее время предполагает включение субъектов РФ в проведение административной реформы по таким основным направлениям, как:

упорядочение полномочий органов исполнительной власти;

разработка административных регламентов;

регулирование процедур оказания публичных услуг;

противодействие коррупции.

Упорядочение полномочий органов исполнительной власти. Функциональный анализ природы исполнительной власти характеризует ее как ветвь власти, необходимую в системе государства, поскольку ею обеспечивается реализация задач государственного управления. Содержание функций исполнительной власти говорит о масштабах деятельности - ею охватываются все сферы государственной жизни. Объем функций органов исполнительной власти отражается в их компетенции и зависит от состояния дел в той или иной сфере. Например, в условиях административной реформы происходит уточнение пределов регулирования исполнительной властью экономики и социальной сферы.

Несмотря на масштабы проделанной работы, еще преждевременно говорить о завершении формирования сбалансированной схемы разграничения полномочий, позволяющей находить правильное соотношение между централизацией и децентрализацией.

Современный этап разграничения полномочий (равно как и предыдущие этапы) охватывает не только собственно разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектами Федерации, но и передачу осуществления полномочий федеральных органов исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов РФ.

Но нестабильность правового регулирования полномочий органов исполнительной власти субъектов Федерации в этих сферах продолжает порождать определенные недостатки, в том числе по той причине, что в законодательных актах субъектов Федерации отсутствует единообразие в подходах и приемах определения компетенции органов исполнительной власти Старилов Ю.Н. Исполнительная власть в структуре современного административно-правового регулирования: проблемы и основные направления разрешения // История становления и современное состояние исполнительной власти в России. М., 2003. С. 85..

Дальнейшая оптимизация разграничения полномочий предполагает продолжение работы по:

исключению из компетенции органа исполнительной власти субъекта Федерации полномочий, не имеющих правовых оснований для их исполнения, т. е. не имеющих юридического закрепления в законодательстве;

совершенствованию ресурсного обеспечения исполнения переданных органам исполнительной власти субъектов РФ полномочий.

Субъектам Федерации в целях окончательного исключения дублирующих или избыточных функций органов исполнительной власти следовало бы завершить инвентаризацию законодательства о компетенции органов исполнительной власти и привести региональное законодательство в соответствие с федеральным, устанавливающим компетенцию органов государственной власти субъектов Федерации.

Юридическое оформление совершенствования ресурсного обеспечения осуществления полномочий органов государственной власти субъектов Федерации целесообразно осуществлять путем внесения изменений, прежде всего, в законы субъектов Федерации общего регулирования и отраслевое законодательство субъектов Федерации.

Административные регламенты. К административным регламентам в системе исполнительной власти необходимо подходить как к выработке обеспечительных правовых средств и институтов, которые позволят улучшить процесс публичного управления в нашей стране. Административные регламенты должны позволить решить целый ряд задач: повысить управляемость в органах власти, усилить контроль за их деятельностью со стороны общества, создать исчерпывающие требования к решениям и содержанию работ государственных служащих, снизить административное усмотрение и коррупционный потенциал управленческих решений.

Однако надо признать, что количество разработанных и планируемых к разработке административных регламентов не соответствует реальному объему полномочий региональных органов власти. Субъекты Федерации в пределах имеющихся полномочий осуществляют организацию и предоставление гражданам разнообразных государственных услуг в различных областях жизнедеятельности. Подсчитано, что в ходе административной реформы еще предстоит разработать свыше двух тысяч регламентов государственных услуг.

Анализ регионального законодательства подтверждает вывод о том, что практика разработки административных регламентов в регионах Российской Федерации в настоящий момент разнородна и недостаточно унифицирована. В регионах пока лишь формируются подходы к административным регламентам, их разработке и реализации.

Унификация деятельности по подготовке административных регламентов и упорядочения процесса оказания публичных услуг является важным способом обеспечения реализации приоритетных направлений административной реформы. Поэтому необходимы правовые решения, прежде всего, по концептуальным вопросам, таким, как более четкое отграничение функции по оказанию услуг от иных государственных функций и определение субъектов, принимающих регламент, объектов регламентирования и др., как на федеральном, так и региональном уровнях.

Проблемы оказания публичных услуг в субъектах РФ. Анализ действующего законодательства показывает, что на органы государственной власти и органы местного самоуправления возложен значительный объем полномочий, связанных с институтом публичных услуг. Большинство услуг, организация предоставления которых возложена на региональный уровень государственной власти, реализуются в социальной сфере, т.е. сочетают в себе признаки как публичных, так и социальных услуг.

В то же время, если при урегулировании государственных услуг в части предоставления информации, консультировании, содействии (например, в трудоустройстве) необходимо совершенствование именно административных процедур, то в регламентировании социальных услуг наметилась тенденция разработки и принятия стандартов (например, стандарты медицинских услуг) наряду с имеющимися актами, регулирующими порядок и правила оказания услуг.

Для государственных услуг характерна универсальность, гарантированность их предоставления. Универсальность услуг заключается не только в их предоставлении любому лицу на всей территории Российской Федерации, но и в том, что основные параметры такой услуги будут одинаковыми независимо от места ее оказания (качество, сроки, доступная цена). Однако наметившиеся подходы к процессу стандартизации государственных услуг отличаются от складывающейся практики принятия стандартов социальных услуг. При регулировании последних преобладает метод децентрализации: значительными полномочиями по принятию стандартов социальных услуг обладают субъекты РФ.

Полагаем, что на федеральном уровне могли бы быть разработаны методические рекомендации по подготовке стандартов в сфере оказания социальных услуг, которые бы ориентировали органы исполнительной власти субъектов Федерации на такую регламентацию данных отношений, при которой бы количественные показатели дополнялись регулированием взаимодействия потребителя услуг и лиц, оказывающих эти услуги.

Важным направлением совершенствования процедур предоставления услуг является регламентация технологии "одного окна". Предложенная федеральными органами государственной власти модель непосредственным образом ориентирована на упрощение процедуры обращения в органы государственной власти и минимизацию времени, потраченного гражданином на эти цели. Учитывая комплексный характер функций, реализуемых органами государственной власти, необходимость взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления (особенно с учетом процесса передачи полномочий на муниципальный уровень и наоборот), на региональном уровне необходимо не только воспринять рекомендованную федеральным центром модель в отношении функций и услуг, урегулированных регламентами органов исполнительной власти субъектов Федерации, но и предусмотреть участие региональных органов исполнительной власти в процессе оказания публичных услуг органами местного самоуправления.

В соответствии с распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. N 1789-р СЗ РФ. 2005. N 46. Ст. 4720. должен быть создан не только перечень общественно значимых массовых государственных услуг, включающий описание процедур их оказания, но и предусмотрена разработка на его основе единой информационно-справочной системы.

Пока на уровне субъектов Федерации имеется незначительное количество актов, устанавливающих более или менее полный перечень государственных услуг, а при отсутствии норм материального права качественно урегулировать процедурные моменты невозможно.

Административная реформа в Оренбургской области.

Координационным органом по управлению и контролю за ходом реализации мероприятий по проведению административной реформы в Оренбургской области является Комиссия по проведению административной реформы в Оренбургской области. Руководитель Комиссии - председатель Правительства Оренбургской области С.И. Грачев.

Уполномоченным органом исполнительной власти Оренбургской области, осуществляющим текущее управление и методическую поддержку мероприятий по проведению административной реформы является Министерство экономического развития, промышленной политики и инноваций Оренбургской области.

В рамках проводимой реформы в Российской Федерации на территории Оренбургской области были принятыследующие нормативно - правовые акты:

Указ Губернатора Оренбургской области от 29.12.2009 г. № 258-ук "О первоочередных мерах по переходу к предоставлению государственных (муниципальных) услуг (функций) в электронном виде в Оренбургской области"

Постановление Правительства Оренбургской области от 07.04.2008 г. № 139-п "О создании многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг в Оренбургской области"

Постановление Правительства Оренбургской области от 28.12. 2009 № 676-п "О порядке использования средств областного бюджета на проведение мероприятий в рамках административной реформы в 2009 году"

4. Административная реформа в России и зарубежных странах: общее и особенное

В теории административного права в зависимости от основного содержания выделяют функциональные, процедурные и структурные административные реформы Штатина М.А. Зарубежный опыт проведения административных реформ / М.А. Штатина // Административная реформа в России. - М., 2006. - С. 60-64. . Между этими реформами нет четких границ, и вряд ли можно утверждать, что где-нибудь такие реформы проводились "в чистом виде" обособленно друг от друга.

Функциональные административные реформы в зарубежных странах были обусловлены рядом факторов. Набор этих факторов для каждой страны был свой. Но, по сути, повсеместно страны, проводящие административные реформы, стремились сократить государственные расходы и улучшить качество оказываемых государственных услуг.

Можно выделить несколько основных направлений изменений, предпринятых в ряде стран, которые условно относятся к функциональным реформам:

1) передача ряда функций децентрализованным учреждениям - независимым агентствам, публичным корпорациям, публичным учреждениям;

2) перераспределение функций внутри министерской (ведомственной) системы, создание надведомственных структур, изменение в связи с этим функций министерств (ведомств);

3) перераспределение функций между органами централизованной государственной администрации и местным самоуправлением.

Как показывает опыт зарубежных стран, одна из основных задач функциональных реформ состоит в деконцентрации и децентрализации государственного управления, а также в передаче децентрализованным учреждениям или даже частным структурам широкого круга полномочий по оказанию публичных услуг.

Децентрализованные учреждения получили широкие управленческие полномочия и стали субъектами публичного права. Вместе с тем в их задачи входит и коммерческая деятельность, поэтому они действуют и как субъекты частного права. Эти учреждения напрямую не входят в систему какого-либо государственного органа и, напротив, организационно обособлены от них. Вместе с тем децентрализованные учреждения подотчетны одновременно органам законодательной власти и министрам, а в некоторых случаях и - главе государства.

В процессе административной реформы децентрализованные учреждения были созданы для помощи министерствам. Они сочетают методы деятельности, характерные для государственных органов и хозяйствующих субъектов. Независимые агентства, государственные корпорации, публичные корпорации лучше приспособлены к работе в условиях рынка и поэтому весьма успешно оказывают гражданам и юридическим лицам публичные услуги.

В государственном управлении министерства традиционно выражают отраслевое начало. Отраслевой принцип управления имеет несомненные достоинства: возможность концентрировать ресурсы на ключевых для экономики и социального развития направлениях, строить классические исполнительные вертикали с четким механизмом принятия и реализации управленческих решений. Вместе с тем недостатки этого принципа являются прямым продолжением его достоинств. Если управление строится строго по отраслевому принципу, то без ущерба для развития территорий не обойтись.

Еще одна тенденция развития системы министерств - создание так называемых суперминистерств, которые образуются на основе объединения ряда отраслевых министерств или министерств и служб, действующих в смежных областях. Например - Министерство внутренней безопасности США. Оно было создано в 2003 г. и объединило 22 различные службы, отвечающие за безопасность: береговую охрану, пограничную охрану, аварийные службы и др. Задача этого суперминистерства - координация усилий по борьбе с террористическими угрозами в США.

Меняются и функции самих министерств (ведомств) Гурней В. Введение в науку управления / В. Гурней. - М., Прогресс, 1969. - С. 177-190. В их деятельности управление и руководство сменяются на регулирование, координацию и контроль. Государство стремится оставить за собой вопросы стратегического управления и избавиться от всех избыточных функций, которые могут осуществлять хозяйствующие субъекты и саморегулируемые организации. Кроме того, центральные органы управления устраняют дублирующие функции с тем, чтобы избежать неэкономной и неэффективной траты управленческого труда.

В процессе административных реформ ведется поиск оптимальной модели взаимосвязи местного самоуправления с государственной властью. Одно из направлений современных административных реформ - децентрализация, при которой полномочия, выполняемые ранее централизованной администрацией, передаются на местный уровень.

Для Российской Федерации важнейшим фактором, обусловившим необходимость проведения преобразований, стали малая эффективность и низкое качество публичного управления.

Согласно индексу GRICS (Governance Research Indicator Country Snapshot), который определяется один раз в два года Всемирным Банком и оценивает эффективность государственного управления в 209 странах, Россия по таким показателям, как эффективность работы правительства, качество законодательства, верховенство закона и контроль за коррупцией, находится в нижней части рейтинга. По свидетельству международных экспертов, по эффективности государственного управления и качеству публичных услуг Российская Федерация находится на одном уровне со странами, намного уступающими ей в экономическом развитии. А по ряду интегральных показателей, используемых в международной практике, Россия значительно уступает не только развитым странам, но и большинству стран Восточной Европы. В частности, в рейтинге международной конкурентоспособности Всемирного экономического форума за 2004 г. Российская Федерация по показателю "качество государственных институтов" опустилась с 81-го на 89-е место. По индексу восприятия коррупции, рассчитываемому международной организацией "Транспэренси Интернэшнл", в 2004 г. Россия среди 146 стран занимала 90-е место.

Система исполнительной власти является весьма закрытой для граждан и бизнеса. По данным международных исследований, по индексу непрозрачности Россия среди 48 крупнейших держав занимает 40-е место. При таком уровне непрозрачности дополнительные расходы российских и иностранных инвесторов в связи с увеличением рисков составляют 5,64% вкладываемых средств.

Одним из первых нормативных правовых актах, в котором были очерчены контуры административной реформы, стал Указ Президента РФ от 23 июля 2003 г. N 824 "О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах".

Учитывая опыт зарубежных стран, к актам административной реформы следует отнести федеральные законы, устанавливающие общие принципы разграничения полномочий между Российской Федераций и ее субъектами, а также федеральные законы, определяющие предметы местного ведения и порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Речь идет о федеральных законах от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации", действующих с изменениями и дополнениями.

Кроме того, идеи административной реформы отражены в новом законодательстве о государственной службе: федеральных законах от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" и от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации".

Анализ нормативных правовых актов показывает, что в Российской Федерации, если и произошло перераспределение функций, то оно не вышло за пределы системы исполнительной власти. Была проведена работа по отмене ряда избыточных и дублирующих функций. При этом дублирующими, как правило, признавались одноименные функции, выполняемые несколькими федеральными органами исполнительной власти, а избыточными - просто ненужные.

Процедурные реформы. В ходе процедурных реформ меняются порядок принятия управленческих решений и соответственно место и роль государственных служащих в этом механизме.

Можно выделить следующие виды процедур: распорядительные, организационные, контрольные, координационные, юрисдикционные. Разнообразие административных процедур велико, поэтому в литературе называют и иные виды таких процедур: поощрительные, разрешительные, согласительные, коллизионные, регистрационные и др.

В процессе процедурных административных реформ в зарубежных странах:

1. Совершенствуется правовая регламентация административных процедур. Приблизительно до 1950-х гг. специального регулирования административных процедур не существовало. Сначала такой закон появился в США (1946). В 1960-х гг. один за другим были приняты законы об административных процедурах в западноевропейских странах. Сейчас такие законы есть и во многих странах Восточной Европы и в странах, образованных в результате преобразований на территории бывшего СССР.

2. Устраняются громоздкие бюрократические процедуры. Важное направление административных реформ - упрощение административных процедур: устранение ненужных согласований, отказ от представления излишних документов, заполнения многочисленных бланков и форм.

Так, во Франции коммунальные службы, префектуры и субпрефектуры оборудованы терминалами, позволяющими осуществлять платежи по банковским карточкам при взимании налогов и сборов, при оформлении технических паспортов на автомобили, водительских удостоверений, при уплате штрафов, выдаче документов о гражданском состоянии, оформлении виз, уплате таможенных сборов. Одновременно упрощены административные формальности в отношении регистрации предприятий.

3. Усиливается прозрачность административных процедур.

Страны, проводящие реформы, стремятся к созданию "информационного государства", максимально использующего информационные технологии для повышения эффективности работы государственных учреждений. Использование компьютеров и Интернета позволяет предоставлять услуги населению непосредственно на дому. Составной частью деятельности по информатизации во многих странах является программа "Электронное правительство". Один из лидеров в этом направлении - Великобритания.

Великобритания, Канада, Германия решают задачу перевода всех государственных услуг в режим "онлайн". С той или иной степенью успешности программа "Электронное правительство" реализуется и в других странах, проводящих административную реформу. Развивается система уплаты налогов через Интернет, создаются ультрасовременные информационные порталы для граждан, электронные "универсамы".

В процессе процедурных реформ меняется статус государственного служащего. Проведенные в ряде стран преобразования на государственной службе могут рассматриваться как самостоятельная реформа. Вместе с тем, безусловно, это и часть административной реформы. Реформирование государственной службы - проблема, которая может стать предметом самостоятельного исследования. Здесь же отметим только некоторые направления преобразований в данной сфере.

Организация государственной службы в англосаксонских и романо-германских странах имеет существенные отличия. Соответственно и недостатки государственной службы, которые пытаются преодолеть в процессе реформирования, неодинаковы. Так, существенным недостатком государственной службы признаются: в англосаксонских странах - запутанность правовых основ службы и несистематизированность службы; в романо-германских странах - замкнутость, изолированность об общества, невысокая эффективность.

В ходе административной реформы:

1. На государственной службе ставятся задачи повышения качества предоставления услуг. В результате реформ упрощаются процедуры приема населения государственными служащими, облегчается доступ граждан к административным документам, улучшается информирование граждан о предоставляемых услугах.

Например, во Франции государственные служащие обязаны принимать любое заявление от граждан под расписку, при этом они должны представляться гражданам, указывая свою фамилию и должность. Срок ответа исчисляется со дня отправления заявления, указанного на почтовом штемпеле, или по электронной почте. Граждане должны быть приняты по их просьбе для изложения своих соображений до того, как по их вопросу будет принято отрицательное решение. Создаются центры юридической и правовой помощи. Такие учреждения, как правило, открываются на окраинах городов, в проблемных кварталах, где живут безработные и малообеспеченные слои населения. В этих центрах жители могут получить юридическую консультацию, в том числе бесплатную консультацию адвоката, обеспечивается круглосуточное дежурство представителей ассоциаций помощи пострадавшим, службы Красного Креста.

2. Разрабатываются механизмы противодействия коррупции и бюрократизму.

Большое внимание на государственной службе уделяется вопросам этики. С этой целью разрабатываются кодексы поведения государственных служащих. Так, в Великобритании гражданские служащие обязаны проявлять лояльность к государству, избегать конфликтов между официальными обязанностями и частными интересами, воздерживаться от деятельности, дискредитирующей гражданскую службу. Мэннинг Н. Реформа государственного управления: Международный опыт / Н. Мэннинг, Н. Парисон. - С. 137-139

3. Развитие контроля общества за деятельностью государственных служащих. Этой цели служат разнообразные мероприятия, направленные на усиление прозрачности государственной службы. Развиваются возможности судебного обжалования актов и действий публичной администрации.

4. Оценка деятельности государственного служащего ставится в зависимость от результатов его деятельности.

Так, в США в каждом административном ведомстве действуют собственные системы оценки, разрабатываемые на основе рекомендаций Службы управления персоналом. Аттестации служащих проходят ежегодно.

5. Вводятся системы непрерывной подготовки и повышения квалификации государственных служащих.

Задачи, решаемые в процессе процедурных административных реформ, в Российской Федерации только ставятся. Конечно, и в этой сфере есть определенные сдвиги. Разработан ряд административных регламентов. Так, приняты постановления Правительства РФ от 19 января 2005 г. N 30 "О типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти" и от 28 июля 2005 г. N 452 "О типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти" и др. Ведется работа над административными регламентами исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг.

Вместе с тем в Российской Федерации нет административно-процессуального кодекса; рассмотрение споров, вытекающих из публичных правоотношений, рассредоточено между судами общей юрисдикции и арбитражными судами; создание административных судов затягивается. Нет и федерального закона об административных процедурах. Вряд ли полноценной заменой такого закона можно считать Федеральный закон от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации".

В зарубежных странах, как уже отмечалось, законы об административных процедурах очень распространены. Процессуальным нормам там уделяется гораздо больше внимания, нежели в нашей стране. Это касается не только англосаксонских стран, для которых процедура составляет основу публичного управления, но и стран с другими правовыми системами.

В нашей стране определенные сдвиги есть и в реализации программы создания "Электронного правительства". Так, многие государственные органы и органы местного самоуправления имеют официальные сайты, на которых граждане могут ознакомиться с официальной информацией о данном органе. В государственных органах и органы местного самоуправления вводится электронный документооборот, позволяющий экономить время и управленческий труд. Вместе с тем отсутствует необходимая координация деятельности федеральных органов исполнительной власти по внедрению систем информационно-технологического обеспечения административных процессов. Уровень использования современных информационных технологий недостаточен для кардинального повышения эффективности деятельности органов государственной власти и др.

В государственно-служебном законодательстве появился ряд механизмов, эффективность которых апробирована в процессе административных реформ в зарубежных странах. К их числу можно отнести способы урегулирования конфликта интересов на государственной гражданской службе; возможность установления по отдельным должностям гражданской службы особого порядка оплаты труда в зависимости от показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности, определяемых в срочном служебном контракте; введение на гражданской службе должностных регламентов и т.д.

Структурные реформы. Под структурными реформами в стабилизационных программах международных финансовых организаций обычно понимаются экономические преобразования, связанные с изменением институционального базиса и правил регулирования экономики. В узком смысле структурные реформы включают направления, определяющие динамику институциональной среды развития бизнеса: приватизацию и корпоративное управление; процедуры банкротства; рынок земли и недвижимости; рынок труда; конструкцию налоговой системы; развитие финансовых институтов; внешнеэкономическую политику и политику в сфере иностранных инвестиций; регулирование специфических отраслей (естественные монополии, сельское хозяйство). В широком смысле структурные реформы включают дополнительно комплекс вопросов, связанных с "расходной" частью бюджета: бюджетный процесс, реформы в образовании, здравоохранении и жилищно-коммунальной сфере.

Термин "структурная реформа" используют и в отношении реформ, затрагивающих какую-либо одну отрасль: структурная реформа железнодорожного транспорта, электроэнергетики, образования и т.д., а также применительно в реформе отдельного государственного органа.

В российской науке административного права понятие структурной административной реформы не определено. По-видимому, под структурными административными реформами можно понимать комплексные реформы, в результате которых устанавливается структура публичного управления, разграничиваются функции стратегического руководства, текущего государственного управления и функции по оказанию публичных услуг, перераспределяются роли государственных и частных учреждений в единой системе публичного управления.

Наиболее последовательно структурные реформы были проведены в англосаксонских странах (Великобритании, Австралии, Новой Зеландии). Страны романо-германской правовой семьи идут по пути менее радикальных преобразований и не меняют основ сложившейся системы публичного управления. Тем не менее все страны ищут пути снижения государственных расходов, улучшения качества публичных услуг, повышения эффективности государственного управления, а для решения этих задач налаживают взаимоотношения между государственными и негосударственными структурами.

Отметим характерные черты таких реформ.

1. Структурные реформы носят комплексный характер. В результате таких преобразований формируется целостная система публичного управления, включающая определенные звенья или уровни, между которыми складываются устойчивые способы и формы взаимодействия.

2. В процессе структурных реформ на смену классическим управленческим вертикалям приходит децентрализованное и деконцентрированное управление. В сфере традиционного государственного управления остаются вопросы стратегического политического руководства и государственного регулировании в различных областях управления.

3. Оказание публичных услуг возлагается на децентрализованные учреждения, которые, используя рыночные механизмы, более эффективно, нежели традиционные государственные структуры, работают с потребителями таких услуг - гражданами и юридическими лицами.

В Российской Федерации создана трехзвенная структура федеральных органов исполнительной власти: федеральное министерство - федеральное агентство - федеральная служба. В основу этой структуры было положено разграничение между федеральными органами исполнительной власти функций: по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, по надзору и контролю, по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом. Однако последовательно провести эту идею не удалось. Анализ действующих положений о федеральных органах исполнительной власти показывает многочисленные отступления от этого принципа. В результате многие федеральные органы исполнительной власти, особенно силового блока, по-прежнему осуществляют все три вида функций Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс / Ю.А. Тихомиров. - М., 2005. - С. 611..

Таким образом, в Российской Федерации не удалось выделить функции по стратегическому управлению. Они по-прежнему перемешаны с контролем и оказанием услуг. В зарубежных странах этой задаче уделялось большое внимание. Кроме того, в отличие от зарубежных стран, федеральное агентство, созданное для оказания услуг и управления государственным имуществом, - федеральный орган исполнительной власти. Таким образом, административная реформа идет по иному пути, чем в зарубежных странах, где в процессе реформ отлаживались взаимоотношения между государством и децентрализованными учреждениями, которые могут быть как государственными, так и частными.

Таким образом, объем и сложность решаемых в Российской Федерации задач не позволяют рассчитывать на скорый успех. Пока нет и ощутимых результатов. Так, в совместном исследовании организации Heritage Foundation и газеты "The Wall Street Journal" Россия на начало 2007 г. занимала 120-е место по рейтингу экономических свобод (из 161). Этот рейтинг рассчитывается на основе десяти показателей, таких как свобода инвестиций, свобода от вмешательства государства, уровень инфляции, уровень коррупции и др.

Все говорит о том, что основная работа еще впереди. Самое главное, чтобы на практике не укоренился наиболее длительный и малоэффективный способ реформирования - путь полумер.

Условия осуществления административной реформы в каждой стране специфичны, поэтому решения, принимаемые в зарубежных странах, не должны копироваться. Вместе с тем опыт зарубежных стран, решающих аналогичные с Российской Федерацией задачи или опережающих нашу страну на пути реформ, может быть полезен как ориентир, указывающий на современные тенденции преобразований в системе публичного управления.

11-Современная российская модель государственного и муниципального управления.

Структура государственного и муниципального управления .

Каждый из уровней управления -- федеральный, региональный и местный -- обладает своими органами власти. Государственная власть разделяется на законодательную, исполнительную и судебную.

Государственную власть осуществляют Президент РФ, Федеральное собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды, органы власти субъектов РФ.

Государство как организация публичной власти осуществляет ее, выполняя свои многообразные функции управления общественными процессами, с помощью образуемых в установленном порядке государственных органов. Они являются вспомогательными институтами государственной власти, проводниками ее решений, теми ее структурами, которые практически реализуют властные полномочия в соответствии с определенной им компетенцией.

Наиболее существенный признак государственных органов - наличие государственно-властных полномочий. Вместе с другими этот признак позволяет провести четкое разграничение между государственными органами, являющимися носителями государственной власти, и государственными организациями, учреждениями, предприятиями, а также негосударственными органами и организациями. Государственно-властные полномочия выражаются в компетенции государственных органов и практически реализуются в принимаемых ими властно-управленческих решениях Шамхалов Ф. Основы теории государственного управления. М., 2003. С. 15..

Они закрепляются в издаваемых государственными органами от имени государства юридически обязательных нормативных и индивидуальных правовых актах, а также находят свое отражение в конкретных действиях и предпринимаемых мерах. Во исполнение принятых решений государственные органы осуществляют наблюдение за неуклонным соблюдением требований, содержащихся в данных актах, обеспечивают защиту этих требований от нарушений путем применения разнообразных мер воспитания, убеждения, разъяснения и поощрения, а в необходимых случаях и государственного принуждения. Они совершают многие другие действия, имеющие юридическое значение, например, выдают документы, удостоверяют юридические факты, регистрируют общественные объединения лицензируют виды деятельности и т.д.

Государственные органы в Российской Федерации составляют единую систему осуществления государственной власти. Такое единство определяется федеративным устройством и государственной целостностью России (ч. 3 ст. 5 Конституции РФ), что производно от полновластия народа, который, являясь носителем суверенитета и единственным источником государственной власти, осуществляет ее непосредственно, через органы государственной власти и местного самоуправления (ч. 1, 2 ст. 3) Конституция РФ от 12.12.1993г. Российская газета, № 237, 25.12.1993.. Граждане России, реализуя свои права участия в управлении делами государства, могут влиять на формирование государственных органов через выборы и своих представителей. Под структурой государственных органов в Российской Федерации понимается совокупность ее федеральных, региональных (субъектов федерации) и местных органов государственной власти.

При этом система органов местного самоуправления образует самостоятельную совокупность органов, которые не относятся к органам государственной власти. Однако органы местного самоуправления обладают властными полномочиями. Но они не носят государственного характера и, в отличие от государственно-властных полномочий, не осуществляются от имени Российской Федерации Добрынин Н.М. Реформа государственного управления как необходимое условие становления нового российского федерализма: теория и практика // "Конституционное и муниципальное право", 2005, № 6..

В Российской Федерации единство системы государственных органов обеспечивается наряду с разграничением предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации. Оно проявляется также и в том, что все органы этой системы действуют совместно, находятся в тесной взаимосвязи и взаимозависимости. Целостность государственного управления обеспечивается и поддерживается за счет скоординированной и сложенной работы организационных структур государственного аппарата разного уровня. Существующая между органами государственной власти тесная организационно-правовая взаимосвязь характеризуется тем, что одни органы избираются, назначаются или формируются другими органами, одни из них руководят другими, одни подотчетны и ответственны, подконтрольны и подчинены другим Барциц И. Н. Реформа государственного управления в России. Правовой аспект. М., 2008. С. 194..

К ведению Российской Федерации п. «г» ст. 71 Конституции РФ относит «установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти» Конституция РФ от 12.12.1993г. Российская газета, № 237, 25.12.1993.. По сути, в данной статье речь идет о системе федеральных органов, относящихся ко всем названным ветвям государственной власти в их единстве и взаимодействии.

Конституция России (ч. 1 ст. 11) прямо называет федеральные органы, которые входят в эту единую систему. Согласно указанной норме государственную власть на федеральном уровне осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды Российской Федерации. Статья 71 (п. «г») Конституции РФ исходит из внутреннего органического единства системы федеральных органов государственной власти, закрепленного положением ч. 1 ст. 3, согласно которой носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ.

Те же положения нашли свое отражение в ч. 3 ст. 5, провозглашающей единство системы государственной власти в качестве одной из основ государственного устройства Российской Федерации. Особенности же правового регулирования организации и деятельности федеральных органов, относящихся к той или иной ветви государственной власти, закрепляются другими положениями Конституции РФ (гл. 4 «Президент Российской Федерации», гл. 5 «Федеральное Собрание», гл. 6 «Правительство Российской федерации», гл. 7 «Судебная власть») и конкретизируются в ряде федеральных конституционных законов.

Таким образом, под структурой федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, установление которой отнесено к ведению Российской Федерации (п. «г» ст. 71), следует понимать единство взаимосвязанных федеральных органов различных ветвей государственной власти, которое, исходя из разграничения полномочий при осуществлении законодательных, исполнительных и судебных функций, обеспечивает баланс этих властей, систему взаимных сдержек и противовесов. В системе, структуре и процедурах деятельности органов законодательной, исполнительной и судебной власти отражена федеративная природа современной России Шамхалов Ф. Основы теории государственного управления. М., 2003. С. 18..

Особенность системы государственных органов России заключается в том, что отдельные ее составные части (совокупность органов) сами образуют системы органов, являясь тем самым подсистемами единой системы Охотский Е. В. Государственное управление в современной России. М., 2008. С. 52.. Однако элементы (объекты) этой системы неоднородны: Федеральное Собрание является, условно говоря, конечным объектом, не образующим своей собственной системы и структурно состоящим из двух элементов - палат; Правительство России как совокупный орган исполнительной власти образует систему федеральных органов исполнительной власти; федеральные суды, имеют свою систему - Конституционный Суд как конечный субъект этой системы и две подсистемы: систему федеральных судов общей юрисдикции с подсистемами общих и военных судов (могут создаваться и иные специализированные суды), замыкающуюся на Верховном Суде РФ, и систему федеральных арбитражных судов с Высшим Арбитражным Судом РФ.

Система органов государственной власти субъектов Российской Федерации: республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, как гласит ч. 1 ст. 77 Конституции РФ, создается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации представительных, и исполнительных органов государственной власти.

Систему органов местного управления составляют государственные органы, организованные по территориальному или функционально-отраслевому принципам, осуществляющие управленческую деятельность посредством структурных подразделений в административных границах конкретной территории Радченко А. И. Основы государственного и муниципального управления. Системный подход. М., 2007. С. 46.. К ним относятся территориальные органы юстиции, внутренних дел, финансовые, сельского хозяйства, архитектуры и строительства, по управлению государственным имуществом, по промышленности, торговле земельным ресурсам и землеустройству, транспорту и связи, образованию, здравоохранению, культуре и др. Также сюда можно отнести налоговую инспекцию, военные комиссариаты, управления статистики, миграционную службу, управления безопасности, чрезвычайных ситуаций, гражданской обороны, санитарно-эпидемиологического надзора, гидрометслужбы и т.п.

Под структурой государственного органа понимаются его внутреннее устройство, порядок расположения составляющих его звеньев, подразделений, их соотношение, подчиненные выполняемым функциям, объему полномочий и компетенции, исходящими из общей компетенции и предмета ведения данного органа. Организационная структура государственного органа может быть довольно простой (прокурор района) или весьма сложной (двухуровневая структура парламента). Чем выше положение органа в вертикальной иерархии, тем, как правило, сложнее его структура.

Она находит свое отражение в штатном расписании, где детализируется полное наименование структурных подразделений, учрежденных должностей с их классификацией и предусмотренным обеспечением. В состав каждого государственного органа входят лица, являющиеся непосредственными носителями и исполнителями государственно-властных полномочий, а также лица, обеспечивающие исполнение как полномочий таких лиц, так и полномочий собственно государственных органов. В составе государственных органов есть и технический аппарат (вспомогательно-обслуживающий персонал).

Организационная структура государственного управления заключает в себе определенный состав, организацию и устойчивую взаимосвязь человеческих ресурсов, технических и других средств, выделяемых и затрачиваемых обществом на формирование и реализацию государственных управляющих воздействий Радченко А. И. Основы государственного и муниципального управления. Системный подход. М., 2007. С. 48..

Государственное управление является повседневным и оперативным видом деятельности, осуществляется специально уполномоченными на то субъектами управления в объеме и порядке, определенном законом. В процессе государственного управления эти специальные субъекты реализуют по предметам ведения и в объеме своей компетенции внутренние и внешние функции государства не только в рамках исполнительной власти, но и в законодательной, судебной и прокурорской сфере деятельности.

2.2. Характеристика звеньев структуры государственного управления

Президент РФ -- глава государства, гарант Конституции, прав и свобод человека. Он обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, определяет основные направления внутренней и внешней политики государства. Юридически он не входит ни в систему законодательной, ни исполнительной власти. Он назначает высших должностных лиц государства (с согласия Государственной Думы), в том числе Председателя Правительства РФ, федеральных министров, назначает выборы в Государственную Думу, референдумы, утверждает федеральные законы, издает указы и распоряжения, занимает пост Верховного Главнокомандующего.

Аппаратом для осуществления функций главы государства служит Администрация Президента РФ. Она действует на правах государственного органа управления, обслуживает и курирует федеральный уровень управления, взаимодействует с регионами, контролирует выполнение указов Президента РФ, проводит политику Президента РФ. Администрация Президента РФ во многом дублирует функции правительства.

Непосредственно Президенту РФ кроме Правительства РФ и Администрации Президента РФ подчиняется Совет Безопасности, осуществляющий подготовку решений Президента РФ по вопросам обеспечения жизненно важных интересов личности, общества, защиты государства от внешних и внутренних угроз Шамхалов Ф. Основы теории государственного управления. М., 2003. С. 73..

Многие органы федеральной власти имеют свои представительства в регионах (прокуратура, органы внутренних дел, налоговая служба, таможенная служба, статистические органы и др.). Координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти на местах, их взаимодействие с органами власти субъектов федерации Полномочный представитель Президента РФ в федеральном округе.

Представительным и законодательным органом РФ является постоянно действующее Федеральное Собрание, состоящее из двух палат -- Совета Федерации и Государственной Думы. Совет Федерации образуют по два представителя субъекта РФ (по одному от представительного и исполнительного органа). Государственная Дума избирается в составе 450 человек на четыре года.

Парламент избирается на основе избирательного права.

Федеральное Собрание -- парламент РФ -- призван выражать волю народа и создавать законодательную базу правового государства. Главным критерием эффективности работы парламента служат качество и своевременность принятия законов.

Для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета парламент образует Счетную палату.

В систему федеральных исполнительных органов власти входят:

1) Правительство РФ, состоящее из Председателя Правительства РФ, заместителей Председателя, федеральных министров;

2) министерства РФ;

3) другие органы исполнительной власти: Центральный банк РФ, налоговая, таможенная службы, агентства, комиссии и др.

Правительство разрабатывает и представляет в Государственную Думу бюджет, обеспечивает его исполнение, проведение единой политики в области финансово-денежных, кредитных отношений, культуры, образования, здравоохранения, осуществляет меры по управлению федеральной собственностью, координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти, взаимодействует с законодательной властью Охотский Е. В. Государственное управление в современной России. М., 2008. С. 61..

Опыт развитых стран показывает, что оптимальное количество министерств не превышает 12-15. Из них обязательны министерство финансов, министерство иностранных дел, обороны, внутренних дел, здравоохранения, а остальные зависят от специфики страны и национальных традиций. Россия унаследовала от СССР громоздкую структуру государственного управления. В бывшем Советском Союзе насчитывалось 143 министерства и ведомства. После распада СССР в России первоначально было 43 министерства. С тех пор идет постоянный процесс реорганизации исполнительных органов власти -- так называемая административная реформа. На деле министерства стремятся к размножению, затем начинаются поиски возможности их сокращения -- и так по кругу. После последней реорганизации к началу 2001 г. насчитывалось 58 министерств и приравненных к ним ведомств Атаманчук Г.В. Управление. Сущность, ценность, эффективность. М., 2006. С. 247..

Мировой опыт показывает, что министерства создаются по функциональному признаку. В России все иначе: есть министерство транспорта и министерство путей сообщения, министерство топлива и энергии и министерство атомной энергетики, министерство обороны, агентство по боеприпасам и агентство по обычным вооружениям. Такое положение мало способствует эффективной работе исполнительных органов власти, поскольку не обеспечивается системный, комплексный подход к развитию единых по сути комплексов, и в работе министерств неизбежно происходят дублирование и несогласованность.

Перманентная реорганизация, которая часто ведет только к смене названия, ничего кроме затрат на изменения не приносит. Проведение административной реформы поручено самой административной системе, и наивно ожидать, что она сама станет себя сокращать.

В субъектах РФ система органов государственного управления формируется самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя. Органы государственной власти функционируют в соответствии с Федеральным законом от 6.10.1999 г. № 184ФЗ «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации» Федеральным законом от 6.10.1999 г. № 184ФЗ «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации» (ред. от 29.03.2008) // "Собрание законодательства РФ", 18.10.1999, № 42, ст. 5005..

Законодательный орган государственной власти представляет собой постоянно действующий выборный орган власти субъектов РФ. Его наименование, структура, численность депутатского корпуса устанавливаются конституцией (в республиках) или уставом (в краях и областях) субъекта РФ.

Законодательный орган принимает конституцию (устав), законы субъекта РФ и поправки к ним, утверждает бюджет субъекта РФ и отчет о его исполнении, устанавливает налоги и сборы, относящиеся к компетенции субъекта РФ, порядок управления региональной собственностью, административно-территориальное устройство и схему управления субъектом РФ. Принятые законодательным органом законы направляются на утверждение высшему должностному лицу -- главе администрации области.

Полномочия законодательного органа могут быть прекращены досрочно в случаях:

· принятия решения о самороспуске;

· по решению высшего должностного лица субъекта РФ;

· решения суда о неправомочности данного состава.

Систему органов исполнительной власти возглавляет высшее должностное лицо, которое избиралось населением на срок не более пяти лет и не могло избираться более двух сроков подряд. В соответствии с принятыми в последнее время в системе формирования исполнительной власти субъектов РФ законодательными документами глава администрации избирается законодательной властью субъектов федерации по предложению кандидатуры Президентом РФ.

Высший исполнительный орган субъекта РФ обеспечивает исполнение нормативно-правовых актов России и субъекта РФ.

Структура высшего исполнительного органа определяется уставом или конституцией субъекта РФ. Этот орган разрабатывает и осуществляет меры по комплексному социально-экономическому развитию субъекта РФ, разрабатывает проекты бюджета, программы развития, обеспечивает исполнение бюджета и программ, управляет и распоряжается собственностью субъекта РФ, заключает договоры о разграничении предметов ведения и полномочий, формирует исполнительные органы субъекта Атаманчук Г.В. Управление. Сущность, ценность, эффективность. М., 2006. С. 251..

Федеративным договором установлены предметы ведения и полномочия федеральных и региональных органов власти.

Основные полномочия центра включают вопросы общегосударственного значения:

· приняие и изменение Конституции РФ и федеральных законов, контроль за их соблюдением;

· защиту прав и свобод человека;

· управление федеральной собственностью и организацию федеральной власти;

· разработку общенациональной стратегии социального и экономического развития Российской Федерации, основанной на учете целей социального развития, ресурсных возможностей страны, состояния внутреннего рынка и возможности эффективного участия в мирохозяйственных связях;

· организацию функционирования финансовой, кредитной и денежной систем, валютное и таможенное регулирование, ценовую политику;

· регулирование деятельности федеральных энергетических и транспортных систем;

· внешнюю политику, оборону и безопасность;

· судоустройство, прокуратуру, метеослужбу, официальную статистику.

В совместном ведении федерального и регионального уровней находятся следующие вопросы:

· обеспечения соответствия конституций и законов субъектов РФ законам и Конституции РФ;

· защиты прав и свобод человека, режима пограничных зон;

· владения, пользования и распоряжения землей, недрами и другими природными ресурсами;

· разгранчения собственности, общих принципов налогообложения;

· образования, здравоохранения, науки, культуры, социальной защиты, другие вопросы.

К полномочиям субъектов РФ относятся:

· разработка и реализация планов и программ социально экономического развития;

· разработка и исполнение бюджета;

· пространственное развитие территории;

· формирование и реализация программ внешнеэкономической деятельности;

· заключение соглашений в области внешнеторговых соглашений;

· содержание представительств за рубежом;

· управление региональной собственностью Атаманчук Г.В. Управление. Сущность, ценность, эффективность. М., 2006. С. 254..

Конституцией РФ населению предоставлено право на местное самоуправление, представляющее собой основу демократического строя, важнейший элемент гражданского общества.

Местное самоуправление означает возможность участия граждан в управлении и принятии решений по вопросам местного значения, определяющим условия жизнедеятельности людей.

Местное самоуправление не относится к системе государственного управления, но государство и субъекты РФ создают условия и предпосылки для формирования его системы.

Компетенция местного самоуправления устанавливается по принципу возложения на него такого объема полномочий, который оно в состоянии выполнить. Структура местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Основными отличиями местного самоуправления служат выборность органов, наличие необходимых полномочий, финансовых возможностей для их реализации.

Государственная власть регулирует все сферы деятельности местного самоуправления через федеральные законы и законы субъектов РФ, которые и определяют границы самостоятельности местного самоуправления.

Объектом местного самоуправления служат муниципальные образования (города, районы, сельские округа и др.). Местное самоуправление находится в стадии становления. Подготовлен проект нового закона об общих принципах местного самоуправления. Однако практической реализации принципов местного самоуправления мешает повсеместная дотационность муниципальных образований и их сильная зависимость от дотаций субъекта РФ.

Система форм и методов государственного управления призвана стимулировать хозяйственную деятельность, поддерживать необходимые пропорции процесса общественного воспроизводства с целью поступательного социального развития общества.

Представители Кейнсианской школы считают, что государство должно играть самую активную роль в управлении развитием экономики путем интенсивной денежно-кредитной, налоговой политики, контроля за ценами, поощрения инвестиций, занятости, загрузки производственных мощностей, переноса налогового бремени на зажиточные слои общества.

Сторонники школы монетаризма против чрезмерного вмешательства государства в управление экономикой: они исходят из того, что рынок саморегулируется, что приводит к равновесию.

Модели управления в различных странах представляют, как правило, комбинацию принципов обеих школ.

По характеру воздействия на социально-экономические процессы можно дать классификацию методов управления.

1. Прямые и косвенные методы управления.

Формы прямого воздействия -- разработка планов и прогнозов, бюджетное финансирование, размещение государственных заказов, предоставление субвенций. Формы косвенного воздействия -- создание условий для привлечения инвестиций, компенсация дополнительных затрат, предоставление налоговых льгот, введение дифференцированных норм амортизации, регулирование цен на продукцию госсектора.

2. Административные и экономические методы управления.

Административные методы проявляются в форме принятия прямых распоряжений, установления правил, организации контроля и надзора (определение условий и правил приватизации, определение объектов приватизации, развитие инфраструктуры, установление порядка лицензирования, регистрации коммерческих структур, определение правил пользования природными ресурсами) Энциклопедия государственного управления в России (комплект из 2 книг). М., 2008. С. 495..

Сущность экономических методов заключается в косвенном управлении путем воздействия на экономические интересы объектов управления с помощью таких инструментов, как налоги, кредиты, цены, тарифы. Экономические методы основаны на использовании системы стимулов, предусматривающих экономическую заинтересованность.

12-Основные направления деятельности государственного и муниципального управления в условиях модернизации.

Социальные трансформации, происходящие в российском обществе, и внутренние противоречия развития в полной мере обнажили изъяны сложившейся системы государственного управления: ее громоздкость, низкую эффективность, оторванность от низовых звеньев управления, неразвитость демократических процедур руководства. За последнее десятилетие произошло смещение необходимого баланса между внешними директивными и внутренними самоорганизующимися началами общественной жизни, что привело к нарушению равновесия между институтами государственного и общественного управления. По существу стала проявляться тенденция избыточного администрирования со стороны государственных органов функционирования социальной системы, что привело к блокированию общественных механизмов социальной инициативы, самодеятельности и контроля «снизу». Процессы формирования новых организационных структур, развитие форм и методов управления базировались не столько на повышении эффективности работы государственного аппарата, формировании правовой культуры, развитии самодеятельных форм активности социальных субъектов, творческой самореализации и гражданского участия населения в управлении, сколько на бюрократизации и формализации управленческой деятельности в ущерб ее содержанию. В первую очередь это отразилось на росте общей численности управленцев, усложнении механизмов взаимодействия и избыточности управленческих структур, усилении контрольных функций при одновременном снижении уровня общей и персональной ответственности за конечный результат дела. Одновременно резко упал уровень прогнозирования, планирования, проектирования желательных социальных изменений и видение стратегических перспектив развития общества в целом.

Ключевая проблема государственного управления в современной России определяется системным противоречием, обострившимся за последние годы. Суть его выражается в явном несоответствии качества и уровня управленческой деятельности социальным вызовам, которые таит в себе XXI век с его стремительным и непредсказуемым развитием. Существующая система управления уже не только не способна адекватно и результативно регулировать глобальные изменения и направлять их развитие в русло желательных для общества социальных, экономических, политических, духовно-гуманитарных преобразований, но и своевременно понять происходящие процессы и правильно оценить перспективы развития.

В мировой практике существует определенный алгоритм модернизации государственного управления: вначале основное внимание уделяется созданию нормативных основ деятельности и законодательства, затем формируются новые управленческие основания, и только потом переходят к работе над вопросами повышения эффективности управленческой деятельности,     базируясь     на     разработанной     «идеальной»     модели государственного управления. Особенностью современной России является незавершенность двух последних этапов. Это ставит на повестку дня вопросы формирования новых и развития действующих институтов государственного управления, повышения их эффективности и результативности на основе новой модели управленческой деятельности, отвечающей современным условиям.

Совершенствование системы государственного управления является составной частью стратегии модернизации России. Несмотря на серьезные попытки реформирования и модернизации административной деятельности на всех уровнях государственного и муниципального управления, они пока не дают желаемого эффекта. Административные реформы не привели к развитию системы управления, так как в основном замкнулись на решении внутренних проблем управления, не повлияли должным образом на повышение эффективности управленческого воздействия на основные сферы жизнедеятельности общества и реализацию поставленных целей. В настоящее время сложилась объективная потребность перевести реформы системы государственного управления на новую траекторию развития, связав их не только с развитием самих органов государственной власти и управления, но и с социально-экономическим развитием российского общества. Однако до сих пор нет четкого понимания базовых принципов и ключевых критериев эффективности, результативности, социального качества управленческой деятельности. Именно предопределяет необходимость разработки новой модели государственного управления, так как старые уже не соответствуют современным реалиям, внутренним и внешним вызовам. Для стабильного и поступательного развития российского общества модернизация системы государственного управления имеет ключевое значение. Именно этим определяется социальная значимость внедрения в практику научно обоснованной новой модели государственного управления, позволяющей поднять на современный уровень качество и эффективность управленческой деятельности.

13-Правовое регулирование как функция государственного и муниципального управления

 Правовое регулирование – осуществляемое при помощи системы правовых средств воздействие на общественные отношения.

Для того чтобы общество было организованным и упорядоченным, необходимо осуществлять определенное согласование разнообразных интересов как отдельного человека так и сообщества людей. Это осуществляется посредством социального регулирования, то есть целенаправленного воздействия на поведение людей. Регулирование может быть внутренним (саморегулирование) и внешним (со стороны кого - либо).

 Методы, способы и типы правового регулирования. Разнообразие общественных отношений, входящих в сферу правового регулирования, порождает различия в методах и способах юридического воздействия. В теории правового регулирования принято выделять два метода правового воздействия.

Метод децентрализованного регулирования (автономный, диспозитивный) – построен на координации целей и интересов сторон в общественном отношении субъектов гражданского общества, удовлетворяющих свои частные интересы (в сфере отраслей частноправового характера).

Метод централизованного (императивного, авторитарного) регулирования – базируется на отношениях субординации между участниками общественного отношения. В этих отношениях приоритетным является общественный интерес. Централизованные, императивные методы используются в публично-правовых отраслях (в конституционном, административном, уголовном праве).

Метод правового регулирования является одним из важных критерия разграничения прав на отрасли.

 Способы правового регулирования определяются характером предписания, зафиксированного в норме права, способами воздействия на поведение людей. В теории права принято выделять три основных способа правового регулирования.

1. Дозволение – состоит в предоставлении субъектам прав на совершение определенных положительных действий (предоставление субъективных прав).

Дозволение связано с предоставлением субъектам возможности совершать определенные действия в собственных интересах (например, работник предприятия имеет право на достойное вознаграждение за свой труд). Дозволения весьма не однородны. Они могут выражаться в таких формах, как субъективное право, свобода, законный интерес. Каждая из названных форм имеет собственную природу и обладает соответствующей степенью гарантированности.

2. Обязывание – заключается в возложении обязанности совершить определенные положительные действия (обязанность платить налоги).

Обязывание связано с возложением на лиц необходимости совершить активные указанные в законе либо в договоре действия (например, должнику необходимо исполнить свои обязанности перед кредитором). Обязывание как способ правового регулирования ориентируется на интересы управомоченного субъекта и представляет собой специфический приказ, долг совершать определенные действия.

3. Запрет – сводится к возложению обязанности воздерживаться от определенных действий.

Запрещение связано с необходимостью воздержания от конкретных действий, с пассивным поведением (например, работники правоохранительных органов не имеют права применять недозволенные методы расследования). Запрещение есть разновидность обязывания, представляющее собой определенное долженствование.

Второй и третий способы имеют определенное сходство. Оба предполагают возложение обязанностей, но если в одном случае обязанности носят позитивный характер, то в другом – пассивный. Кроме того, можно выделить дополнительные способы правового воздействия. Это:

- поощрение- выражается в награждении субъектов за определенные заслуги;

- рекомендации – состоят в предложении избрать наиболее целесообразный (оптимальный вариант поведения).

Также к дополнительным способам относятся применение мер принуждения (например, возложение юридической ответственности за правонарушение). К дополнительным способам можно отнести предупредительное (превентивное) воздействие норм, предусматривающих возможность правового применения правового принуждения.

14-Муниципальное управление в структуре публичного управления.

Любой коллектив порождает отношения власти, доминирования и подчинения. Этот факт проистекает из различных сторон неравенства людей и их групп в коллективе. Первоначально это неравенство имеет естественный характер. Некоторые люди физически сильнее, умнее, более находчивы, у них прирожденные качества лидера и т.д. Другие люди добровольно или по принуждению подчиняются им. Этот личный элемент (особые качества того или иного человека) при создании определенных группировок людей, в коллективах определенного рода может приобрести общественное, социальное значение, становится предпосылкой возникновения публичной власти, отделяющейся от коллектива. Однако для возникновения публичной власти главное значение имеют не личные качества людей или их группировок.

Публичная власть возникает не во всяком коллективе. Родительская власть в семье или власть главаря преступной банды имеет не публичный, а персональный, личный характер. Публичная власть возникает в публичном коллективе, члены которого связаны не родственными или иными персональными, а общественными отношениями. Непосредственно публичная власть связана с двумя факторами, о которых говорилось выше: общие интересы, на определенном этапе становящиеся общественными, и социальная (а не персональная) асимметрия. В силу указанных причин государственная власть возникает в обществе страны, муниципальная - первоначально в коллективе людей, осевших на месте для общей жизни. Эти две разновидности публичной власти обладают многими общими характеристиками. Они отделены от общества (исключением является, например, принятие решений сельским сходом в мелких муниципальных образованиях), органы публичной власти обладают правом устанавливать общеобязательные для данного коллектива (общества, муниципального образования) общие правила и применять принуждение. Обе они обладают особым аппаратом - коллективом людей, как бы выделенных из общества и профессионально занимающихся управлением (и принуждением) - государственным и муниципальным.

Муниципальная власть действует от имени сравнительно небольшого территориального коллектива.  муниципальная власть имеет локальную сферу деятельности, первая суверенна, она устанавливает общие правила для деятельности в том числе и муниципальной власти. 

Публичная власть - явление в известной мере статическое (принадлежность народу, органу, должностному лицу). Для того чтобы она была реализована как динамическое отношение, т.е. действовала как публичное управление, необходим, во-первых, какой-то общественно значимый факт (управление в обществе не может совершаться ради самого управления). Во-вторых, необходимо, как правило, совершение соответствующего юридически значимого акта (необязательно принятие письменного документа, возможно устное распоряжение начальника). Такой акт необходим и в том случае, если для управления используются институты непосредственной демократии (референдум, досрочный отзыв выборного должностного лица и др.), ибо порядок использования таких институтов заранее урегулирован законом, а для проведения, например, выборов в конкретное время и в определенный орган необходим акт для данного случая. В результате возникает публичное управленческое отношение: определенная связь между субъектом и объектом управления. Суть такого отношения воздействие субъекта (органа и т.д.), обладающего публичной властью, в конечном счете, принадлежащей территориальному публичному коллективу и предоставленной, делегированной им в определенном объеме субъекту управления, на объект управления, в общественных интересах (бывает, конечно, и злоупотребление властью для собственной выгоды, что наказуемо). Публичным управлением является государственное управление,«свое» (в пределах предметов ведения) управление в субъектах федерации, в территориальных автономиях, в муниципальных образованиях.В реальной жизни осуществление публичной власти и публичного управления специализировано, направлено на регулирование определенных общественных отношений. Различные органы государства, местного самоуправления имеют свой круг прав, обязанностей, подлежат различным формам ответственности. Для обозначения этого в законодательстве имеются различные понятия: разделение властей (ветвей власти), вопросы государственного и местного значения (последние относятся к сфере деятельности местного самоуправления, полномочия (нрава и обязанности), компетенция (сфера деятельности и права определенных органов, должностных лиц), ответственность и др.

14-Муниципальное управление в структуре публичного управления.

Управление местными делами в демократических странах может осуществляться как посредством назначенных центральной властью органов и должностных лиц государственной администрации на местах, выступающих в качестве периферийного звена государственного аппарата, так и через представительные и исполнительные органы, избираемые непосредственно населением административно-территориальных единиц. Такие представительные органы именуются обычно органами местного самоуправления или местного (муниципального) управления.

В современном виде системы местных органов власти в развитых демократических странах Европы и Америки сложились в основном в результате муниципальных реформ XVIII-XIX и XX веков. Исторически становление местного управления в его современном виде было связано с процессами перехода от сословного общества к индустриальному. Оплотом нарождавшейся буржуазии явились малые и большие города, требовавшие все большей самостоятельности в управлении местными делами, свободы городского самоуправления от надзора и вмешательства со стороны центральных органов государственной власти. С середины XIX века подобного рода управление на местах стало именоваться - в некоторых странах - местным самоуправлением, что отражало определенные реалии того времени.

В тот период исторического развития общества считалось, что местные представительные органы являются своеобразной четвертой властью, связанной законом и судебным контролем, но не подчиненной правительству и его органам в центре и на местах.

По мере становления современного государства, развития центростремительных тенденций в области государственного управления, усиления правового регулирования деятельности местных органов и все большего переплетения полномочий муниципалитетов и центральных ведомств в результате расширения социальных функций государства, происходит пересмотр принципов связей муниципалитетов с органами государственного аппарата, а также постепенное превращение местного самоуправления в разновидность специфической исполнительной деятельности, осуществляемой в рамках общей государственной политики.

Становление и развитие государства благосостояния (welfare state), расширение набора услуг, представляемых государством своим гражданам, оказало в целом двойственное влияние на деятельность местного управления. С одной стороны, повысилась роль местных органов в реализации правительственной политики на местах, в предоставлении услуг населению, это в свою очередь стимулировало заинтересованность государства в эффективности функционирования местного управления. С другой стороны, усилилась интеграция местных органов в государственный механизм, что в значительной степени привело к потере многими из них своей былой самостоятельности. Как справедливо писал Г.В.Барабашев, эволюция местного управления многократно усилила государственную природу муниципальных институтов, срастив местные дела с общегосударственными интересами и поставив выборные муниципальные учреждения в сильнейшую административную и финансовую зависимость от правительства и министерств, что окончательно оттеснило элементы местного самоуправления в муниципальной организации к деятельности на второй план.

Изменившаяся ситуация заставила центр искать новые пути влияния на местные органы с целью подчинения их деятельности решению прежде всего общегосударственных задач (или же тех местных задач, которые имеют общенациональное значение). Как отмечает германский исследователь, чем полнее втягиваются местные территориальные единицы в осуществление конституционно-правовых принципов социальной государственности, тем больше они вынуждены абстрагироваться от местных особенностей и следовать целям всей страны, принципам государственной политики. Он подчеркивает, что в современной Германии (как и в других развитых странах) судьба местных органов во многом зависит от поддержки государства. Неразрывно связанные с налоговой и финансовой системой государства, они скорее являются частью единого целого, чем независимыми территориальными единицами, и возможность что-либо предпринять на муниципальном уровне больше зависит от общей ситуации в государстве, чем от специфических местных обстоятельств. Другой немецкий автор отмечает, что общины являются ... не только основой государства, но и его членами, то есть они интегрированы в общую систему государственной власти. Они осуществляют свою власть как часть государства и по его полномочиям.

Таким образом, на протяжении ХХ столетия местные органы власти переходят от противопоставления местных органов, местных интересов, местного управления государственным к их постепенной интеграции в общеуправленческий механизм, деятельность которого направлена на комплексное решение задач, стоящих перед обществом в целом. Однако этот интегрированный механизм не является государственным механизмом в его традиционном понимании. В континентальной Европе, под влиянием политико-правовых учений эпохи Реформации и Просвещения, государство воспринималось как единый и единственный носитель публичной власти. Позже, под влиянием новых правовых теорий и опыта Великобритании и США, становится очевидной двойственная природа государства. С одной стороны, оно является носителем суверенитета, институтом, обеспечивающим его существование. В этом смысле государство действительно обладает монополией на некоторые прерогативы публичной власти, которая проявляется как в отношениях с другими государствами, так и в отношении с любыми субъектами права на территории данного государства. С другой стороны, государство является одним из субъектов публичного управления - наряду с другими субъектами, в частности - местными органами власти. Это проявляется в существовании государства, местных или региональных органов власти (или территориальных сообществ), публичных корпораций как самостоятельных юридических лиц, которые могут вступать друг с другом в договорные отношения, находиться в конфликте, решать свои споры в суде и т.д. - и которые обладают прерогативами публичной власти.

Исключением является Великобритания, где центральное государство не существует как единое юридическое лицо. Напротив, самостоятельными юридическими лицами являются центральные органы власти. Элементы такого правового дробления существуют и в других монархиях (например, в Нидерландах), однако отсутствие или условность существования государства как юридического лица отчасти компенсируется статусом Короны как безличного субъекта (у)правления.

С этой точки зрения, на территории любого государства (в первом значении) действует сложная система публичного управления, представленная самостоятельными субъектами управления, образованными по территориальному или отраслевому принципу, одним из которых является государство (во втором значении).

Именно в эту систему публичного управления все больше интегрируются местные органы власти, постепенно переходя от управления делами местного значения к решению тех проблем, которые наиболее эффективно могут быть решены на местном уровне, в рамках целостной системы публичного управления и исходя из задач системы в целом. В европейской и североамериканской научной литературе такая единая система публичного управления, включающая государственные, местные органы, некоторые негосударственные организации, получила название governance.

Однако две стороны государства (два типа полномочий государственных органов власти) не существуют раздельно и независимо друг от друга: это две характеристики одного и того же субъекта. Поэтому очевидно, что в системе публичного управления центральные органы власти занимают привилегированное положение - не только за счет масштаба подотчетной им территории, но и за счет представления государства как носителя суверенитета. Эта особая роль государства является основанием для постоянных сомнений в самостоятельности местного (само)управления. Как правило, местное самоуправление создается - или признается, с существенным ограничениями - государством. Закрепление за органами самоуправления определенных полномочий на практике является лишь результатом разграничения компетенций между центром и административно-территориальными единицами в рамках единого механизма публичного управления. Местные органы не могут самостоятельно определять круг своих полномочий, поскольку последние устанавливаются вышестоящими государственными органами, а в ряде случаев - судами. В отличие от государства как такового, местное управление не обладает суверенитетом, а потому не может ограничивать полномочий различных ветвей власти.

Степень самостоятельности местных органов власти критически оценивается прежде всего в англосаксонских странах. Именно здесь получила распространение государственная теория местного управления, в значительной мере опирающаяся на судебную практику по муниципальным делам и спорам. Согласно этой теории, местные органы являются в первую очередь агентами центральных ведомств, оказывающих услуги населению в соответствии с общенациональными стандартами и под общенациональным руководством. Как подчеркивает английский исследователь К.Дейвис, местное самоуправление - это прежде всего управление, иными словами, осуществление публичной власти на местном уровне. К.Дейвис признает, что, следуя такой логике, местные органы действуют лишь постольку, поскольку центральное правительство с чисто технической точки зрения неспособно самостоятельно осуществлять управление во всех административно-территориальных единицах. Подобный скептицизм разделяют и некоторые французские исследователи. Профессор Парижского университета Р.Драго отмечает, что местные органы чаще всего формируются для удобства управления государством, так как с момента достижения последним определенных размеров отказаться от допущения существования местных органов становится просто невозможно. В то же время во французской литературе распространена и трактовка местного управления в духе естественно-правовой доктрины, где проводится различие между искусственно созданными (т.е. на основе правовых актов центральных властей) и естественно сложившимися территориальными образованиями, лишь впоследствии признанными центральными властями (например, коммуна, город). Считается, что в управлении первыми должны преобладать интересы государства, в то время как вторые могут обладать значительной самостоятельностью и руководствоваться прежде всего местными интересами.

Наконец, в Западной Европе деятельность местных органов власти все больше интегрируется в единый процесс публичного управления, объединяющий все страны Европейского Союза: местный характер интересов становится все более расплывчатым, а воздействие надгосударственного регулирования на местное управление - все более значительным.

Местное управление, вместе с тем, является, весьма специфическим элементом публичного управления, обладающим значительной самостоятельностью и своеобразием. Это объясняется тем, что местные представительные органы (советы и т.п.) выступают в роли практически единственного центра власти вне рамок национального парламента (а в федеративных государствах - и легислатур субъектов федерации) обладающих легитимностью, базирующейся на выборах, народном голосовании.

Для того, чтобы правильно оценить роль местного управления в механизме публичного управления, необходимо разобраться также в соотношении понятий местное управление и местное самоуправление. Существует точка зрения, при которой эти понятия обозначают как бы две различные системы, параллельно функционирующие на местном уровне: под местным управлением понимаются органы, назначаемые из центра и представляющие на местах государственную администрацию, а под местным самоуправлением - местные выборные органы и должностные лица. Если придерживаться такой позиции, то получается, что в Великобритании вообще не существует местного управления как такового, поскольку на местах отсутствуют чиновники, назначаемые из Центра. А ведь именно термин местное управление используется как в законодательстве, так и в работах исследователей этой страны. Более правильным представляется не противопоставление местного самоуправления и местного управления, а рассмотрение их соотношения как части с целым. Следует признать, что местное управление является достаточно сложным и гибким механизмом, который может включать в себя как государственную администрацию на местах, так и избираемые местным населением органы власти (т.е. органы местного самоуправления). Понятие местное управление, таким образом, охватывает как прямое государственное управление на местах (назначаемые центром и подчиняющиеся ему чиновники), так и местное самоуправление (деятельность местных выборных органов и должностных лиц, ответственных лишь перед избирателями и перед законом). При этом в некоторых странах может фактически присутствовать лишь один из видов местного управления. Кроме того, наряду с классическими и наиболее распространенными выборными органами (представительная и исполнительная власть общей компетенции), могут существовать и отраслевые выборные органы управления специальной компетенции (судьи, шерифы, органы управления здравоохранением и жилищным строительством и т.д.), обладающие определенной независимостью как от центральной государственной власти, так и от классических органов самоуправления. В отдельных случаях на местном уровне действуют и органы специальной компетенции, созданные центральной властью, но не входящие в иерархическую систему исполнительных органов (например, многие британские кванго). В итоге местное управление оказывается гораздо более разнообразным, чем это можно представить, если сводить его к самоуправлению.

Именно в таком качестве местное управление входит в систему публичного управления, обладая, как уже отмечалось, большей спецификой и самостоятельностью по сравнению с его другими элементами (во многом благодаря такой своей составной части, как местное самоуправление).

Соврменная теория государственного и муниципального управления рассматривает местное управление, как правило, сквозь призму таких понятий как децентрализация и деконцентрация государственной власти. В самом общем виде различие между ними заключается в том, что деконцентрация представляет собой передачу части государственных полномочий назначаемым из центра чиновникам, а также дробление властей одного уровня, в то время как децентрализация выражается в передаче центром отдельных властных полномочий местным (региональным) органам самоуправления, самостоятельным публично-правовым институтам не входящим в систему государственной власти.

Наиболее детально данные понятия разработаны во французской административно-правовой литературе. Так, известный французский юрист Ж.Ведель под деконцентрацией понимает организационную технику, которая состоит в передаче важных прав по принятию решений представителям центральной власти, поставленным во главе различных административных округов или государственных служб. Французские исследователи различают вертикальную и горизонтальную деконцентрацию. В рамках первой (вертикальной) все полномочия по представительству интересов центральных властей на местах передаются только одному государственному чиновнику, в результате чего деконцентрация в центре порой сопровождается концентрацией на местах. Горизонтальная же деконцентрация выражается в существовании на местном уровне нескольких центров власти с распределением обязанностей по отраслевому принципу.

Децентрализация, - как отмечает Ж.Ведель, - состоит в передаче прав на принятие решений не просто представителям центральной власти, а органам, которые не находятся в иерархическом подчинении центральным органам власти и которые зачастую избираются заинтересованными гражданами. Обоснование необходимости децентрализации, по мнению Ж.Веделя, носит двоякий характер. Во-первых, децентрализация, передавая непосредственно в руки самих заинтересованных лиц управление делами, имеет достоинства демократического характера, причем демократизм гораздо более реален в местных масштабах, нежели в общенациональном. Во-вторых, децентрализованное управление, если только для этого обеспечены необходимые средства и условия, является гораздо менее тяжеловесным и гораздо более практичным, чем централизованное управление.

Деконцентрация и децентрализация имеют ряд общих моментов, являясь двумя различными видами перемещения властных полномочий из центра на места. В то же время между ними существуют и важные различия. Деконцентрация, - отмечает Ж.Ведель, - это лишь техника управления, которая сама по себе не равнозначна развитию демократии, поскольку она сохраняет всю администрацию в распоряжении центральной власти или её представителей. При деконцентрации, хотя те и другие подчинены одному и тому же лицу, т.е. государству, министр или представитель государства вправе делегировать часть своих полномочий префектам - представителям государства на местах, что является лишь способом организации властвования внутри государства.

Реформы по деконцентрации имеют управленческий, а не политический смысл: в географическом отношении аппарат управления приближается к гражданам, но сами они никакой властью не наделяются.

При децентрализации же происходит непосредственное отчуждение полномочий государства как юридического лица в пользу другого юридического лица, каковым является местный управленческий коллектив - коммуна или департамент или же государственное учреждение. В то же время децентрализация власти отнюдь не означает перерастание ее в федерализм. Как отмечает Ж.Ведель, если децентрализация ведет к возникновению публичных юридических лиц иных, нежели государство, то эти публичные юридические лица имеют чисто административный характер и совершенно не располагают законодательной или судебной властью.

Французское административное право выделяет территориальную и ведомственную децентрализацию. В основе первой лежит географический фактор, в итоге территориальная децентрализация приводит к созданию публичных юридических лиц, компетенция которых распространяется на определенную территорию (например, на коммуну). В основе ведомственной децентрализации лежит чисто технический фактор, что приводит к передаче определенных функций публичному юридическому лицу, существующему в форме публичного учреждения.

Английские исследователи, наряду с децентрализацией, различают также и деволюцию, которая носит региональный характер и ассоциируется прежде всего с делегированием центральным правительством полномочий отдельным частям Соединенного Королевства (субнациональным единицам - Уэльсу, Шотландии, Северной Ирландии) при полном сохранении суверенитета центра. Обычно различаются законодательная (предоставление органам региона права издавать законы - как, например, для Шотландии) и административная деволюции (передача органам соответствующей субнациональной единицы права, осуществляя законы и политику центра, конкретизировать их применительно к специфике данного региона). В других англосаксонских странах (например, в Австралии, в Новой Зеландии) термин деволюция используется как синоним децентрализации в целом.