Змістовий модуль 1. Нормативно-правові засади державного контролю за використанням та охороною земель

Тема 1. Державна політика щодо використання та охорони земель

ПЛАН

1.1. Визначення терміну – державний контроль за використанням та охороною земель.

1.2. Історичні аспекти системи державного контролю за використанням та охороною земель в нашій державі.

1.3. Основні принципи та завдання здійснення державного контролю за використанням та охороною земель на сучасному етапі розвитку земельних відносин.

1.1. Визначення терміну – державний контроль за використанням та охороною земель

Першочерговим завданням для будь-якого навчання чи дослідження є визначення термінології.

Для даного модуля необхідно передусім визначити поняття самого державного контролю за використанням та охороною земель та структуру побудови державної політики щодо його реалізації у ході розвитку земельних відносин в Україні.

З урахуванням думок науковців, правознавців, найоптимальнішим для сучасних умов є наступне визначення поняття державного контролю за використанням та охороною земель - сукупність здійснюваних органами державної влади організаційно-правових заходів, спрямованих на спонукання суб’єктів земельного права, учасників земельних правовідносин до виконання правил і дотримання норм земельного законодавства та попередження земельних правопорушень, що має на меті забезпечити науково обґрунтоване, раціональне і ефективне використання та охорону земель.

Державний контроль базується на чітких конституційних засадах, функціонує на основі встановлених норм права і завжди тягне за собою певні юридичні наслідки.

1.2. Історичні аспекти системи державного контролю за використанням та охороною земель в нашій державі.

Поняття сучасного державного контролю за використанням та охороною земель сформоване у зв'язку із переходом умов господарювання в нашій країні на ринкові засади, реалізацією визначених Конституцією України норм щодо права та розпорядження земельними ресурсами, комплексним реформуванням галузі земельних відносин, і є складовою частиною в цілому функцій державного управління у галузі земельних відносин, котрого як явище взагалі не існувало у попередніх системах державотворення.

Наприклад, за часів Радянського Союзу державне управління не відділялося від управління громадськими організаціями (в т.ч. – партіями) та господарювання (менеджменту). Це призводило до нерозподіленості гілок влади та невіддільності місцевого самоврядування від держави, що сформувало правовий нігілізм у цілих поколінь населення України та знищіло тисячолітні традиції демократії. Крім того, це спричинило до невпорядкованої кадрової політики (коли керівників сільгосппідприємств призначали на чиновницькі посади в органах влади, а громадських діячів з проф.спілок призначали директорами промислових підприємств), що призвело до катастрофічної втрати професіоналізму в державному управлінні. А у господарському устрої цей період обумовлювався абсолютною монополізацією державою господарських прав, зокрема, на розпорядження та володіння земельними ресурсами країни. При таких умовах сама сутність здійснення державного контролю за використанням земель у сучасному розумінні не мала ніякого сенсу.

Недооцінка ролі і значення контролю у “перебудовні” роки змінилась з середини 90-х років усвідомленням необхідності зміцнення цього виду управлінської діяльності. В окремих правових документах з питань охорони земель, а саме Законі України “Про охорону навколишнього природного середовища” від 25 червня 1991року, Законі України “Про природно-заповідний фонд України” від 16 червня 1992 року, Лісовому кодексу України від 21 січня 1994 року, Законі України “Про забезпечення санітарного та епідеміологічного благополуччя населення“ від 24 лютого 1994 року, Кодексу України "Про надра" від 27 липня 1994 року, Водному кодексу України від 6 червня 1995 року, Законі України “Про пестициди і агрохімікати “ від 1995 року, Законі України “Про відходи” від 5 березня 1998 року та деяких інших, послідовна лінія на посилення ролі і значення контролю стає все більш виразною. Зокрема, в Законі України “Про охорону навколишнього природного середовища” питання контролю і нагляду у галузі охорони земель врегульовані окремим розділом 8, де визначені завдання контролю, коло державних органів, що є суб’єктами контролю, а також підконтрольні об’єкти. Державному контролю у галузі охорони довкілля, згідно зі статтею 35 цього Закону, підлягає використання і охорона земель. Окрема норма Закону регулює особливості здійснення громадського контролю у галузі охорони земель, визначає компетенцію громадських інспекторів з охорони земель, їх основні права і обов’язки.

18 грудня 1990 року Верховною Радою УРСР також був прийнятий Земельний кодекс УРСР з введенням в дію з 15 березня 1991 року. У зв’язку з проголошенням незалежності України 13 березня 1992 року Верховною Радою була прийнята нова редакція земельного кодексу України, який діяв до 1 січня 2001 року. Питання контролю за використанням і охороною земель в цьому Земельному кодексі регламентувалися в розділі п’ятому ”Контроль за використанням і охороною земель та їх моніторинг”, який складався з трьох статей (статті 93, 94,95).

Стаття 93 передбачала завдання державного контролю за використанням і охороною земель, які полягали у забезпеченні додержання всіма державними та громадськими органами, а також підприємствами, установами, організаціями і громадянами вимог земельного законодавства з метою ефективного використання та охорони земель. А стаття 94 передбачала, що державний контроль за використанням і охороною земель здійснювали Ради народних депутатів усіх рівнів, Державний комітет України по земельних ресурсах, Міністерство охорони навколишнього природного середовища України та інші спеціально уповноваженими на те державними органами. Цією ж статтею передбачалось, що порядок здійснення державного контролю за використанням і охороною земель встановлювався законодавством України. Проте за період дії Земельного кодексу такого закону так і не було прийнято.

На Конференції ООН з питань навколишнього середовища та розвитку в 1992 році, прийнято Декларацію про навколишнє середовище та розвиток. Визнаючи цілісність і взаємозв’язок природи на Землі – нашої оселі, проголосила: Принцип II. Держави повинні прийняти ефективне законодавство щодо охорони довкілля. Враховуючи положення даної декларації, оновлюється земельне законодавство, яке направлене на охорону навколишнього середовища і, зокрема, приймаються правові акти, які передбачають здійснення державного контролю за використанням та охороною земель.

Подальша регламентація питань організації та здійснення державного контролю в галузі використання та охорони земель була здійснена в затвердженому Указом Президента України від 10 лютого 1995 року Положенні “Про Міністерство охорони навколишнього природного середовища та ядерної безпеки України”. Відповідно до покладених на нього завдань Мінекобезпеки України повинно було здійснювати державний контроль за використанням та охороною земель. Положенням було дозволено створювати при Міністерстві спеціальні підрозділи. Саме таким підрозділом, головною метою якого є здійснення державного екологічного контролю, стала Державна екологічна інспекція Мінекобезпеки України. Ця інспекція, згідно з положенням про неї, являла собою систему регіональних і територіальних органів державної виконавчої влади, що організовують і проводять контроль в галузі охорони навколишнього природного середовища. Державна екологічна інспекція відповідно до покладених на неї завдань здійснювала державний контроль за додержанням вимог законодавства в галузі використання та охорони земель.

Наряду з цим, організаційні питання здійснення державного контролю за використанням і охороною земель на рівні Державного комітету по земельних ресурсах України також були визначені відповідним Тимчасовим положенням, яке затверджене наказом Держкомзему від 29 липня 1996 року. Таким чином Держкомзем України затвердив Тимчасове положення, яке враховувало не загальнодержавні, а відомчі інтереси у галузі контролю за використанням та охороною земель. Таке положення могло мати обов’язковий характер тільки до органів Держкомзему. Для поширення повноважень органів Держкомзему України на інші відомства було необхідне підготовка та прийняття окремого Закону України.

Із зазначеного періоду в Україні пройдено складний шлях від інвентаризації та перерозподілу державних земель до реформування земельних відносин, реструктуризації на засадах приватної власності. В результаті змінилися умови, що визначають форму і зміст землевпорядних дій: ліквідована монополія державної власності на землю, а процес реформування охопив землекористування в усіх галузях економіки і суспільного життя.

Нова система земельних відносин забезпечує рівність прав власності на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад і держави відповідно до Конституції України. Найважливішим при цьому є юридичне закріплення прав на землю — забезпечення видачі громадянам та юридичним особам державних актів на право власності на землю.

Поява ефективного власника землі, поєднання земельних відносин із фінансовими та розвиток на цій основі інвестиційно-інноваційних процесів сприятимуть значно кращому використанню земельно-ресурсного потенціалу України.

Основний Закон вперше за всю історію нашої держави визнав землю основ¬ним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави, а земля відповідно до Конституції є основною матеріальною і фінансовою базою розвитку суспільства.

Радикальні зміни, що відбулися в аграрному секторі за роки реформи, закріпив Земельний кодекс України, прийнятий Верховною Радою 25 жовтня 2001 року. Він став принципово новим правовим актом, який врегулював такі фундаментальні питання земельного законодавства, як право власності та інші права на землю, межі й гарантії таких прав, їх обмеження й обтяження, а також роль держави та органів місцевого самоврядування у регулюванні земельних відносин.

З часу вступу в дію Земельного кодексу України визначилася земельна політика держави, яка і в подальшому повинна концентруватися на остаточному розв'язанні проблем розвитку відносин власності на землю, формуванні цивілізованого ринку земель, розвитку іпотечного кредитування, удосконаленні системи земельних платежів, підвищенні ефективності державного управління земельними ресурсами, а також на поліпшенні організації державного контролю за використанням і охороною земель.