4. Основні види порушень при використанні земель різних категорій.

У ст. 211 ЗК України закріплено перелік видів порушень земельного законодавства. До них віднесено: укладання угод з порушенням земельного законодавства; самовільне зайняття земельних ділянок; псування сільськогосподарських угідь та інших земель, забруднювання їх хімічними та радіоактивними речовинами і стічними водами, засмічування промисловими, побутовими та іншими відходами; розміщення, проектування, будівництво, введення в дію об'єктів, що негативно впливають на стан земель; невиконання вимог щодо використання земель за їх цільовим призначенням; порушення строків повернення тимчасово займаних земель або невиконання обов'язків щодо приведення їх у стан, придатний для використання за призначенням; знищення межових знаків; приховування від обліку і реєстрації та перекручування даних про стан земель, розміри та кількість земельних ділянок; не проведення рекультивації порушених земель; знищення або пошкодження протиерозійних і гідротехнічних споруд, захисних насаджень; невиконання умов знімання, збереження і нанесення родючого шару ґрунту; самовільне відхилення від проектів землеустрою; ухилення від державної реєстрації земельних ділянок та подання недостовірної інформації щодо них; порушення строків розгляду заяв щодо відведення земельних ділянок.

Цей перелік не є вичерпним. Законодавством України можуть бути встановлені й інші види правопорушень, зокрема таких, як придбання земельних ділянок за рахунок доходів, одержаних від злочинної діяльності.

Таким чином, земельне правопорушення являє собою винне, протиправне діяння (дію чи бездіяльність), що суперечить правовим нормам раціонального використання земельних ресурсів, перешкоджає здійсненню прав і законних інтересів власників землі та землекористувачів, порушує встановлений державою порядок управління земельним фондом як національним багатством нашої держави.

Об'єктивна характеристика земельного правопорушення полягає у тому, що воно завжди виступає як конкретне діяння (дія чи бездіяльність) особи. Таке діяння суб'єкта, з юридичної точки зору, може бути виражене: у невиконанні ним своїх обов'язків, які закріплені земельним законодавством чи випливають, наприклад, з договору оренди земельної ділянки; у недодержанні заборон, встановлених земельно-правовими нормами.

5. Зміст порушень земельного законодавства за категоріями земель.

Усі земельні правопорушення залежно від конкретного виду об'єктів умовно поділяють на дві групи: власне земельні правопорушення та земельні правопорушення екологічної спрямованості.

Правопорушення першої групи порушують вимоги раціонального використання та охорони земель, законних прав та інтересів власників земельних ділянок і землекористувачів, у тому числі й орендарів. До них відносять: невиконання вимог щодо використання земель за цільовим призначенням; самовільне зайняття земельних ділянок; знищення межових знаків; ухилення від державної реєстрації земельних ділянок і подання недостовірної інформації щодо них та деякі інші.

Серед цих правопорушень можна виділити земельні правопорушення майнового характеру (наприклад, самовільне зайняття земельних ділянок) та земельні правопорушення у сфері управління (наприклад, приховування від обліку і реєстрації та перекручування даних про стан земель, розміри та кількість земельних ділянок).

До земельних правопорушень екологічної спрямованості належать такі порушення земельного законодавства, вчинення яких пов'язане з заподіянням шкоди землі. Вони є водночас і екологічними правопорушеннями, їх об'єктом виступає земля як невід'ємний елемент екосистеми. Такими правопорушеннями є: псування сільськогосподарських угідь та інших земель, їх забруднювання хімічними та радіоактивними речовинами і стічними водами, засмічування промисловими, побутовими та іншими відходами; невиконання умов знімання, збереження і нанесення родючого шару ґрунту та ін.

Поділ порушень земельного законодавства можливий і за іншими ознаками. Так, враховуючи ступінь суспільної шкоди серед земельних правопорушень, розрізняють злочини і проступки. До злочинів відносять суспільно небезпечні діяння, за вчинення яких передбачено кримінальну відповідальність.

Усі інші неправомірні дії (крім злочинів), які порушують земельний правопорядок, належать до проступків, які, у свою чергу, за галузевою належністю поділяються на: дисциплінарні, адміністративні та цивільно-правові.

Згідно із статистикою за результатами близько 70% перевірок складаються документи відповідного реагування на порушення земельного законодавства.

Найактуальнішим на сьогодні залишається порушення законодавства пов’язане із самовільним зайняттям земельних ділянок.

Визначення поняття «самовільне зайняття земельних ділянок» міститься в Законі України «Про державний контроль за використанням та охороною земель». Відповідно до абзацу шістнадцятого ст. 1 цього Закону самовільне зайняття земельних ділянок – це будь-які дії, які свідчать про фактичне використання земельної ділянки за відсутності відповідного рішення органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування про її передачу у власність або надання у користування (оренду) або за відсутності вчиненого правочину щодо такої земельної ділянки, за винятком дій, які відповідно до закону є правомірними.

Так, відповідно до статей 125 та 126 Земельного кодексу України право власності на земельну ділянку, а також право постійного користування та право оренди земельної ділянки виникають з моменту державної реєстрації цих прав. Право власності, користування земельною ділянкою оформлюється відповідно до Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень".

До отримання зазначених документів майбутній власник має дотримуватись установленого законом порядку. Так, згідно з ч. 1 ст. 116 Земельного кодексу України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону. Крім того, існує загальна вимога щодо необхідності визначення меж земельної ділянки та оформлення права на земельну ділянку.

Досить часто громадяни та юридичні особи, яким земельні ділянки надані у власність чи користування рішеннями органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування, приступають до їх використання до виникнення права власності чи права користування ними (до оформлення правовстановлюючих документів). У цьому випадку має місце використання земельних ділянок без правовстановлюючих документів, а не їх самовільне зайняття. Саме тому при притягненні у зазначених випадках порушників земельного законодавства за самовільне зайняття земельних ділянок органи прокуратури вносять протести на постанови про накладення адміністративних стягнень. Зазначені постанови скасовуються також за рішеннями суду у разі їх оскарження в суд.

Це ж стосується земельних ділянок, право на які набуто на підставі міни, дарування, успадкування, інших цивільно-правових угод (зокрема, на підставі угод про купівлю-продаж майна чи земельних ділянок), якщо земельні ділянки використовуються без правовстановлюючих документів. Тобто як і у попередньому випадку землекористувач набув право на землю в установленому законодавством порядку і його дії не можна кваліфікувати як самовільне зайняття земельної ділянки, а лише як використання земельних ділянок без правовстановлюючих документів, за що Кодексом України про адміністративні правопорушення відповідальності не передбачено.

Неврегульованість даних відносин у чинному законодавстві призводить до неоднакового трактування терміна «самовільне зайняття земельної ділянки», що часто сприяє порушенню прав громадян-землекористувачів.

У разі виявлення вищезазначених порушень, державний інспектор повинен діяти у такому порядку:

- скласти акт перевірки, у якому зазначати, що земельна ділянка використовується без правовстановлюючих документів, а також вказати підстави, на основі яких набуто право на земельну ділянку (наявність рішення органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, угоди про міну, дарування, успадкування, купівлю-продаж тощо);

- одночасно із складанням акта видати припис особі, яка використовує земельну ділянку без правовстановлюючих документів, з вимогою припинити порушення земельного законодавства;

- у разі невиконання припису, скласти протокол про адміністративне правопорушення за статтею 188-5 Кодексу України про адміністративні правопорушення та видати повторний припис з такою ж вимогою. За невиконання вимог припису на порушника накладається адміністративне стягнення за статтею 188-5 Кодексу України про адміністративні правопорушення;

- після закінчення терміну, визначеного у повторно виданому приписі, державний інспектор перевіряє виконання вимог, зазначених у ньому, і складає акт перевірки (зазначає у ньому стан усунення порушення). Протокол про адміністративне правопорушення за невиконання повторного припису не складається, оскільки у ньому була зазначена аналогічна першому припису вимога (відповідно до статті 61 Конституції України ніхто не може бути двічі притягнутий до юридичної відповідальності одного виду за одне й те саме правопорушення).

Якщо власник земельної ділянки чи землекористувач, після вжиття до нього усіх можливих санкцій, визначених Кодексом України про адміністративні правопорушення, не припинив порушення (продовжує використовувати земельну ділянку без правовстановлюючих документів), інспекційний орган направляє інформацію про виявлене порушення та вжиті до порушника заходи для відповідного реагування до: відповідної сільської, селищної чи міської ради або до відповідного органу виконавчої влади (за місцем розташування земельної ділянки); органу державної податкової служби; органу прокуратури.

Запропонований порядок дій дозволить уникнути суперечностей при кваліфікації даного виду порушень земельного законодавства та досягти аналогічного застосовування та трактування терміна «самовільне зайняття земельних ділянок» контролюючими органами, органами прокуратури та судами.

Таким чином, якщо ж в діях юридичної чи фізичної особи мало місце саме «самовільне зайняття земельної» ділянки, то така особа несе кримінальну, адміністративну та цивільно-правову відповідальність, проте сам факт самовільного зайняття земельної ділянки ще необхідно довести.

Згідно із ст.ст. 6, 9 і 10 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» до повноважень спеціально уповноваженого органу виконавчої влади з питань земельних ресурсів у сфері державного контролю за використанням та охороною земель (інспекції) належить вжиття відповідно до закону заходів щодо повернення самовільно зайнятих земельних ділянок їх власникам або користувачам. Так, відповідальність за самовільне зайняття земельних ділянок віднесено до порушень земельного (цивільно-правова відповідальність) законодавства згідно із ст. 211 Земельного кодексу України. А санкція передбачена ст. 212 Земельного кодексу України. Зокрема, самовільно зайняті земельні ділянки підлягають поверненню власникам землі або землекористувачам без відшкодування затрат, понесених за час незаконного користування ними. Приведення земельних ділянок у придатний для використання стан, включаючи знесення будинків, будівель і споруд здійснюється за рахунок громадян або юридичних осіб, які самовільно зайняли земельні ділянки. Повернення самовільно зайнятих земельних ділянок провадиться за рішенням суду.

Досить поширеними видами порушення земельного законодавства є використання земель не за цільовим призначенням, а також зміна цільового використання земель з порушенням вимог чинного законодавства. При такому порушенні документи на зміну цільового призначення не оформлюються належним чином, тож за використання земельних ділянок сплачується земельний податок, а не орендна плата, в результаті чого значно зменшені надходження до міського бюджету. Таких фактів можна навести чимало.

Використання земель не за цільовим призначенням, невиконання природоохоронного режиму використання земель становлять близько 10% від загальної кількості виявлених порушень, псування сільськогосподарських та інших земель – понад 5%.

До земельних правопорушень, що порушують вимоги раціонального використання земель, законних інтересів і прав власників землі, землекористувачів, у тому числі орендарів, належать: нераціональне використання сільськогосподарських земель; використання земельних ділянок не за цільовим призначенням; невиконання обов'язків щодо приведення земель у стан, придатний для використання їх за цільовим призначенням; самовільне захоплення земель і самовільне будівництво, не пов'язане із заподіянням шкоди землям; знищення межових знаків; порушення містобудівної документації при відводі земель; порушення термінів розгляду заяв про надання земельних ділянок та термінів повернення тимчасово займаних земель; систематичне невнесення плати за землю; перекручення даних державного земельного кадастру і приховування інформації про наявність земель запасу; приховування або перекручення відомостей про стан екологічної, у тому числі радіаційної, обстановки; відхилення або невчасне виконання вимог органів державного контролю за використанням і охороною земель з усунення порушень земельного законодавства.

До земельних правопорушень з екологічним забарвленням належать: псування сільськогосподарських та інших земель, забруднення їх хімічними та радіоактивними речовинами, виробничими відходами та стічними водами; використання земель способами, що призводять до зниження родючості ґрунтів та погіршення екологічної обстановки; проектування, розміщення, будівництво і введення в дію об'єктів, що негативно впливають на стан земель; невиконання обов'язкових заходів щодо поліпшення земель та охорони ґрунтів від водної і вітрової ерозії, а також запобігання інших процесів, що погіршують стан земель; порушення встановленого природоохоронного режиму використання земель.

Вчинення земельних правопорушень обумовлюється рядом причин суб'єктивного й об'єктивного порядку. Серед основних об'єктивних причин, що породжують земельні правопорушення, є причини соціального (недоліки правового виховання, непоінформованість населення щодо вимог чинного законодавства), організаційного (безконтрольність у використанні земель), економічного (відсутність належної матеріальної зацікавленості в раціональному використанні й охороні земель) і юридичного (наявність прогалин у законодавстві, незастосування заходів правового впливу до правопорушників) характеру.

3 метою запобігання вчиненню земельних правопорушень посадові особи органів державного контролю за використанням і охороною земель у межах наданої їм компетенції мають право: припиняти промислове, цивільне та інше будівництво, розробку родовищ корисних копалин і торфу, експлуатацію об'єктів, проведення агротехнічних, меліоративних, геологорозвідувальних, пошукових, геодезичних та інших робіт, якщо вони здійснюються з порушенням земельного законодавства, установленого режиму використання земель, що особливо охороняються, та можуть призвести до знищення, забруднення або псування родючого шару ґрунту, розвитку ерозії, засолення, заболочування та інших процесів, що знижують родючість ґрунтів, включаючи й родючість ґрунтів суміжних територій, а також якщо ці роботи ведуться на підставі проектів, що не пройшли земельну чи екологічну експертизу, або отримали негативну оцінку. Одночасно з вжиттям заходів щодо припинення і подальшого розвитку земельних правопорушень застосовуються заходи, спрямовані на усунення негативних наслідків правопорушення (повернення самовільно зайнятої земельної ділянки, знесення самовільно зведеної будівлі) і притягнення винних до відповідальності. Посадові особи органів державного контролю за використанням і охороною земель складають протоколи про порушення земельного законодавства і направляють у відповідні органи матеріали для притягнення винних осіб до відповідальності та відшкодування шкоди, заподіяної ними в результаті порушення земельного законодавства.

Практика розгляду порушень земельного законодавства свідчить про актуальність зазначеної теми на сьогодні.

За результатами перевірок додержання вимог земельного законодавства найпоширенішими є наступні.

Непоправної шкоди зазнають землі історико-культурної спадщини, площа яких становить лише 6,9 тис. га. Через відсутність установлених меж пам’яток історії, археології такі території, як правило, незаконно вилучаються. Крім того, суттєвої шкоди завдають землям історико-культурної спадщини та самим пам’яткам так звані чорні археологи, які заради наживи ладні знищити культурну спадщину народу України. Такі ганебні випадки припиняються за втручання прокурорів. За фактом незаконних розкопок пам’яток археології курганної групи на землях державної власності прокуратурою Казанківського району Миколаївської області 30.06.2012 порушено кримінальну справу за ознаками злочину, передбаченого ч.3 ст.298 КК України.

Дієво і принципово прокурори реагують кримінально-правовими заходами на непоодинокі факти самовільного зайняття земель службовими особами комерційних структур і громадянами.

Зокрема прокурором Комінтернівського району Одеської області 29.07.2012 порушено кримінальну справу за ознаками злочинів, передбачених ч.2 197-1, ч.1 ст. 364 КК України, за фактами зловживання службовим становищем і самовільного зайняття посадовими особами ТОВ „БЕЛЛ” земельних ділянок водного фонду (узбережжя Чорного моря) загальною площею понад 9 га. Земельну ділянку повернуто.

Проведеною прокуратурою Сумської області перевіркою додержання вимог земельного законодавства структурними підрозділами ВАТ «Укрнафта» при видобуванні вуглеводнів встановлено, що ними на території 3 районів незаконно розміщено 70 нафтогазовидобувних свердловин та без дозвільних документів використовується 99 земельних ділянок загальною площею 55 га. За цим фактом прокуратурою області 29.07.2012 порушено кримінальну справу за ч.2 ст.364 КК України стосовно службових осіб ВАТ «Укрнафта» за фактами зловживання службовим становищем та незаконного використання земель для розміщення нафтогазовидобувних свердловин. Унаслідок таких дій державі заподіяно збитків на суму 335 тис. грн.

Аналогічні справи порушено прокуратурами Львівської, Миколаївської, Хмельницької та інших областей.

Прокурори багатьох регіонів порушували кримінальні справи за фактами фальсифікацій рішень органів місцевого самоврядування та інших документів з питань земельних відносин.

Службові особи Підгородецької сільської ради (Львівська область), діючи в інтересах третіх осіб, внесли недостовірні дані у довідку-характеристику земельної ділянки, внаслідок чого громадянину надано після зміни цільового призначення земельну ділянку площею 0,4 га в межах охоронної зони Державного історико – архітектурного заповідника «Тустань» для будівництва та обслуговування житлового будинку, чим державі завдано збитків на суму близько 5 млн. грн. За даним фактом 01.07.2012 прокуратурою Сколівського району порушено кримінальну справу за ознаками злочинів, передбачених ч.2 ст.364, ч.2 ст.366 КК України.

Прокуратурою Житомирської області 24.06.2012 порушено кримінальну справу стосовно голови Покришівської сільської ради за ч.2 ст.364, ч.2 366 КК України, яка підробила рішення сесії ради про затвердження технічної документації із землеустрою щодо передачі земельної ділянки площею 1 га вартістю понад 100 тис. грн. мешканцям м. Києва. Справу направлено до суду.

Подібні справи порушено прокуратурами Тернопільської, Закарпатської областей.

Виявлено випадки фальсифікації громадянами документів з метою заволодіння земельними ділянками природно-заповідного призначення. Так, прокуратурою Овідіопольського району Одеської області 28.07.2012 порушено кримінальну справу за ст. ст. 15, 27, ч.5 191, ч.2 358, ч.1 366 КК України стосовно групи громадян, які з метою незаконного заволодіння земельною ділянкою площею понад 2,2 га (вартістю понад 3 млн. грн.) на території лісового меморіального парку «Меморіал 411 батарея» підробили документи щодо права на неіснуючі об’єкти нерухомості, які нібито розташовані на цій земельній ділянці. У подальшому звернулися до господарського суду про визнання права власності і на підставі рішення суду намагалися оформити право власності на землю.

За протиправних погоджень службових осіб органів земельних ресурсів з державної власності вибувають значні площі різних категорій земель. Зокрема Сімферопольським міжрайонним природоохоронним прокурором 26.07.2010 порушено кримінальну справу стосовно службових осіб Сімферопольського районного відділу земельних ресурсів, які узгодили надання громадянину земельної ділянки з розташованим на ній об’єктом культурної спадщини – курганом площею 0,11 га. В результаті його розорювання державі завдано збитків на суму 1,5 млн. грн.

Одним із шляхів вилучення земель державної власності є узаконення таких дій за неправомірними рішеннями судів.

Мешканці м. Мукачевого та Мукачівського району (Закарпатська область) звернулись з позовом до Мукачівського міськрайонного суду з вимогами про встановлення факту незаконної відмови Головного управління Держземагентства від проведення державної експертизи проектів землеустрою про відведення земельних ділянок у власність за рахунок земель лісогосподарського призначення. За результатами розгляду указаного позову суддя зазначеного суду постановив завідомо неправосудне рішення, яким визнав відмову Головного управління Держземагентства безпідставною, а проекти такими, що відповідають законодавству.

Своїми діями суддя створив умови для незаконної передачі у власність громадянам земельних ділянок площею 9,8 га вартістю 600 тис. грн., фактично підмінивши своїм рішенням висновок державної експертизи землевпорядної документації. За даним фактом прокуратурою області 14.07.2012 порушено кримінальну справу за ч.1 ст.375 КК України.