4.2. Адміністративно-правова відповідальність при здійсненні державного контролю за використанням та охороною земель

Адміністративно-правова відповідальність за порушення земельного законодавства встановлюється широким колом державних органів, які здійснюють регулюючу і правоохоронну діяльність. Вона настає для органів або посадових осіб, з якими винний не перебуває в службових або трудових відносинах і яким він безпосередньо не є підлеглим. Адміністративно-правова відповідальність відрізняється від кримінальної та цивільної оперативністю реагування на правопорушення і великим вибором заходів впливу на осіб, які їх допускають.

Адміністративно-правова відповідальність за порушення земельного законодавства застосовується у випадках, коли діями або бездіяльністю особи порушені адміністративно-правові норми, що регулюють земельні відносини; у результаті порушення вимог норм адміністративного права власнику землі чи землекористувачу завданий такий збиток, що не передбачає кримінальної відповідальності; землеробу не завдано збитків порушенням адміністративно-правових норм, але склалась реальна загроза заподіяння такого збитку.

Питання про адміністративно-правову відповідальність вирішується як в одноособовому, так і в колегіальному порядку. В адміністративних комісіях місцевих Рад воно розглядається колегіальне, в судах — колегіальне й одноособове, в органах управління, як правило, одноособово.

Законодавство передбачає широке коло заходів адміністративної відповідальності, що вживаються до осіб, які здійснили порушення земельного законодавства. Види адміністративних стягнень за такі порушення названі, зокрема, в Кодексі України про адміністративні правопорушення та інших адміністративно-правових актах.

Серед усіх видів адміністративної відповідальності за порушення земельною законодавства впливовим вважається грошовий штраф. Ця міра поєднує в собі і моральний, і матеріальний вплив на порушника.

Кодекс України про адміністративні правопорушення1 передбачає накладення, штрафу за псування і забруднення сільськогосподарських та інших земель (стаття 52). Згідно з цією статтею «... псування сільськогосподарських та інших земель, забруднення їх хімічними і радіоактивними речовинами, неочищеними стічними водами, виробничими та іншими відходами, а так само невжиття заходів по боротьбі з бур'янами — тягнуть за собою накладення штрафу на громадян від двадцяти до вісімдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян і на посадових осіб, громадян - суб'єктів підприємницької діяльності - від п'ятдесяти до ста неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.».

Стаття 53 цього Кодексу передбачає накладення штрафу за порушення правил використання земель: «Використання земель не за цільовим призначенням, невиконання природоохоронного режиму використання земель, розміщення, проек¬тування, будівництво, введення в дію об'єктів, які негативно впливають на стан земель, неправильна експлуатація, знищення або пошкодження протиерозійних гідротехнічних споруд, захисних лісонасаджень — тягнуть за собою накладення штрафу на громадян від п'яти до двадцяти п'яти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян і на посадових осіб - від п'ятнадцяти до тридцяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.».

Стаття 531 КпАП передбачає накладення штрафу за самовільне зайняття земельної ділянки: на громадян — від десяти до п'ятдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян і на посадових осіб - від двадцяти до ста неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Накладення штрафу передбачається за приховування або перекручення даних земельного кадастру (ст. 532 КпАП):

- «Перекручення даних державного земельного кадастру і приховування інформації про наявність земель запасу або резервного фонду — тягнуть за собою накладення штрафу на посадову особу від п'яти до двадцяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.».

Стаття 533 передбачає накладення штрафу за зняття та перенесення ґрунтового покриву земельних ділянок без спеціального дозволу, а також невиконання умов зняття, збереження і використання родючого шару ґрунту - на громадян від десяти до двадцяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян і на посадових осіб - від двадцяти до п'ятдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Стаття 534 за незаконне заволодіння ґрунтовим покривом (поверхневим шаром) земель -

тягне за собою накладення штрафу на громадян від тридцяти до сімдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян і на посадових осіб - від тридцяти до ста неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Стаття 53-5. Порушення строку погодження (відмови у погодженні) документації із землеустрою

Порушення посадовою особою Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування встановленого законодавством строку погодження (відмови у погодженні) документації із землеустрою -

тягне за собою накладення штрафу від тридцяти до п’ятдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Діяння, передбачене частиною першою цієї статті, вчинене посадовою особою, яку протягом року було піддано адміністративному стягненню за таке саме порушення, -

тягне за собою накладення штрафу від п’ятдесяти до двохсот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Стаття 53-6. Порушення законодавства про Державний земельний кадастр

Порушення встановлених законом строків внесення відомостей до Державного земельного кадастру, надання таких відомостей, вимагання не передбачених законом документів для внесення відомостей до Державного земельного кадастру та для надання таких відомостей, -

тягнуть за собою накладення штрафу на державних кадастрових реєстраторів від двадцяти до п'ятдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Ті самі діяння, вчинені особою, яку протягом року було піддано адміністративному стягненню за одне з правопорушень, передбачених частиною першою цієї статті, -

тягнуть за собою накладення штрафу від п'ятдесяти до двохсот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Стаття 54 КпАП передбачає накладення штрафу за несвоєчасне повернення тимчасово займаних земель або не-приведення їх у стан, придатний для використання за призначенням. Зазначені правопорушення тягнуть за собою накладення штрафу на громадян від десяти до двадцяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян і на посадових осіб - від п'ятнадцяти до тридцяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Непроведення рекультивації порушених земель - тягне за собою накладення штрафу на громадян від п'яти до десяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян і на посадових осіб - від десяти до тридцяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Накладення штрафів у різних розмірах тягнуть також такі правопорушення:

а) самовільне відхилення від затверджених в установленому порядку проектів землеустрою (ст. 55 КпАП);

Використання земельних ділянок сільськогосподарського призначення для ведення товарного сільськогосподарського виробництва без затверджених у випадках, визначених законом, проектів землеустрою, що забезпечують еколого-економічне обґрунтування сівозміни та впорядкування угідь, (ст. 55 КпАП);

б) знищення межових знаків (ст. 56 КпАП);

в) незаконне використання земель державного лісового фонду (ст. 63 КпАП).

Відповідно до статті 244 КпАП Центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, розглядає справи про адміністративні правопорушення, пов’язані з порушенням законодавства у сфері використання та охорони земель і порядку та умов ведення насінництва та розсадництва, правил технічної експлуатації самохідних сільськогосподарських машин і правил техніки безпеки під час їх експлуатації (статті 52-53-4, 54-56, 104-1, 108 та 188-5).

Від імені зазначеного органу розглядати справи про адміністративні правопорушення і накладати адміністративні стягнення мають право:

1) Головний державний інспектор сільського господарства України - штраф на громадян до вісімдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян і на посадових осіб - до ста неоподатковуваних мінімумів доходів громадян;

2) головні державні інспектори сільського господарства в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах, їх заступники - штраф на громадян до тридцяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян і на посадових осіб - до п’ятдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян;

3) старші державні інспектори сільського господарства, державні інспектори сільського господарства - штраф на громадян до десяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян і на посадових осіб - до двадцяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян";

Адміністративна відповідальність за своїм характером е важливим засобом припинення порушень земельного законодавства. У зв'язку з тим, що порядок застосування адміністративних стягнень більш простий, ніж порядок застосування кримінального покарання, адміністративна відповідальність дозволяє швидше й оперативніше, поки свіжі в пам'яті обставини правопорушення, впливати на правопорушників. У зв'язку з чим сам вплив сприймається гостріше і стосовно до правопорушників дає більший виховний ефект.

Незважаючи на притаманну адміністративній відповідальності ефективність, вона рідко застосовується у сфері охорони земельних відносин. І зовсім не через те, що в цьому немає потреби, а тому, що державні органи і посадові особи, які компетентні застосовувати адміністративну відповідальність, не завжди реагують на порушення земельного законо¬давства. Вони нібито не помічають тих правопорушень, за які винні мають бути притягнуті до адміністративної відповідальності. Це завдає шкоди охороні прав землевласників і землекористувачів, справі зміцнення законності у сфері земельних відносин.

Життя вимагає, щоб за кожне порушення земельного законодавства винні притягувались до адміністративної або інших видів відповідальності. А тому, по-перше, існуючий перелік правопорушень, що караються в адміністративному порядку штрафом, потребує розширення і уточнення, по-друге, передбачена законодавством адміністративна відповідальність у випадку порушення земельного законодавства має наставати одразу.

Важливим є розгляд питання про суб'єкт адміністративно-правової відповідальності за порушення земельного законодавства. У правовій літературі стосовно цього існують різні точки зору. наприклад, що «... адміністративна відповідальність направлена своїм вістрям на боротьбу з правопорушеннями посадових осіб підприємств, установ і організацій — землекористувачів, тобто тих осіб, які здійснюють господарсько-організаторські функції по використанню землі і своїми діями обумовлюють додержання вимог раціонального використання землі в практиці».

На нашу думку, з такими позиціями не можна погодитися. Аналіз законодавства дає змогу зробити висновок, що адміністративно-правова відповідальність спрямована проти тих, хто порушує право власників землі та землекористувачів і може нести адміністративну відповідальність. Розуміти і трактувати цей вид відповідальності по-іншому означає не враховувати інтересів як теорії, так і практики.

Ефективним заходом впливу за порушення земельного законодавства е звільнення з посади. При цьому мається на меті забезпечення дотримання земельного законодавства, котре досягається шляхом поєднання двох основних обставин/ Перша пов'язана з тим, що керівна особа при звільненні її з посади позбавляється фізичної можливості чинити правопорушення. Друга обставина полягає у психологічному впливі цього заходу на інших посадових осіб, схильних до порушень земельного законодавства. Однак звільнення з посади як захід впливу застосовується рідко, що іноді негативно позначається на втіленні в життя земельного законодавства.

Окремі автори безпідставно розширюють коло заходів адміністративної відповідальності, вводячи, наприклад, такий захід, як відміна незаконних актів. На наш погляд, відміна незаконних актів у сфері земельних відносин є не мірою відповідальності, а заходом охорони. Навряд чи знайдуться підстави для розширення сфери адміністративної відповідальності шляхом включення до неї численних і різноманітних адміністративно-правових заходів штучного розширення обсягу адміністративної відповідальності за рахунок інших заходів адміністративного примушування. Разом з тим не треба відмов¬лятися від застосування цього виду юридичної відповідальності там, де його застосування буде корисним.

Посиленню адміністративно-правової охорони земельних відносин сприятиме, на наш погляд, ширше визнання в адміністративному праві і застосування в практиці відновлювальних заходів, які, на відміну, скажімо, від адміністративних стягнень, повністю відповідали б вимогам охорони прав землевласників і землекористувачів.

Не випадково вчені все частіше виділяють з адміністративно-правових заходів впливу саме відновлювальні.

Формами прояву відновлювальних заходів у земельних відносинах є: повернення землевласникам і землекористувачам самовільно захоплених чи незаконно вилучених у них земель; доведення земельних ділянок до стану, придатного для використання за призначенням після проведення розвідувальних робіт; погашення заборгованості з земельного податку або орендної плати за землю; відновлення принципу використання земель за цільовим призначенням на випадок його порушення; усунення інших наслідків порушень земельного законодавства, що були допущені.

Важливою умовою вдосконалення адміністративно-правової відповідальності є надання правоохоронним заходам матеріального характеру. Цей процес може здійснюватись як шляхом вдосконалення і розвитку економічних гарантій виконання земельного законодавства, так і шляхом закріплення в адміністративно-правових актах матеріальних санкцій за його порушення. В юридичній літературі усталилася точка зору, що притягнення до адміністративної відповідальності несумісне з відшкодуванням заподіяної майнової шкоди. На нашу думку, таке твердження є помилковим.

В адміністративно-правовій відповідальності покарання винної особи треба поєднувати з відшкодуванням матеріальної шкоди. Головним завданням адміністративної відповідальності має бути, передусім, відшкодування шкоди. А в теорії та практиці адміністративної відповідальності досі фактор покарання переважає над компенсаційністю, що знижує правоохоронні можливості цього виду відповідальності. Землевласнику і землекористувачу, яким завдано матеріальної шкоди у зв'язку з адміністративним проступком, практично байдуже, яку кару понесла винна особа. Тому основна мета адміністративно-матеріальних санкцій — це відшкодування заподіяної шкоди. Така якісна зміна адміністративно-правових заходів значно посилить забезпечення виконання земельного законодавства.

Стаття 40 Кодексу України про адміністративні правопорушення передбачає вирішення питання про відшкодування винним майнової шкоди, заподіяної в зв'язку з адміністратив¬ним правопорушенням, але дуже обмежує грошові суми можливих відшкодувань. Це негативно впливає на ефективність адміністративно-правової охорони земель.

Норми юридичної відповідальності, як і всі інші норми права, здійснюються через відповідні правовідносини, зокрема через охоронні, в рамках яких реалізуються міри відповідальності.

Земельно-правова відповідальність за порушення земельного законодавства настає за нормами земельного права, зокрема, може застосовуватися така санкція, як припинення права користування землею. Статтями 140-143 Земельного кодексу України визначені підстави припинення прав на землю (прав власності та користування земельними ділянками чи її частиною).

За статтею 140 ЗКУ підставами припинення права власності на земельну ділянку є:

а) добровільна відмова власника від права на земельну ділянку;

б) смерть власника земельної ділянки за відсутності спадкоємця;

в) відчуження земельної ділянки за рішенням власника;

г) звернення стягнення на земельну ділянку на вимогу кредитора;

ґ) відчуження земельної ділянки з мотивів суспільної необхідності та для суспільних потреб;

д) конфіскація за рішенням суду;

е) невідчуження земельної ділянки іноземними особами та особами без громадянства у встановлений строк у випадках, визначених цим Кодексом*).

*) Землі сільськогосподарського призначення, прийняті у спадщину іноземцями, а також особами без громадянства, іноземними юридичними особами, протягом року підлягають відчуженню (статті 81, 82 ЗКУ).

Відповідно до статті 141 ЗКУ підставами припинення права користування земельною ділянкою є:

а) добровільна відмова від права користування земельною ділянкою;

б) вилучення земельної ділянки у випадках, передбачених цим Кодексом;

в) припинення діяльності релігійних організацій, державних чи комунальних підприємств, установ та організацій;

г) використання земельної ділянки способами, які суперечать екологічним вимогам;

ґ) використання земельної ділянки не за цільовим призначенням;

д) систематична несплата земельного податку або орендної плати;

е) набуття іншою особою права власності на жилий будинок, будівлю або споруду, які розташовані на земельній ділянці;

є) використання земельної ділянки у спосіб, що суперечить вимогам охорони культурної спадщини.

Статтею 142 ЗКУ визначені підстави добровільна відмови від права власності або права постійного користування земельною ділянкою

1. Припинення права власності на земельну ділянку у разі добровільної відмови власника землі на користь держави або територіальної громади здійснюється за його заявою до відповідного органу.

2. Органи виконавчої влади або органи місцевого самоврядування у разі згоди на одержання права власності на земельну ділянку укладають угоду про передачу права власності на земельну ділянку. Угода про передачу права власності на земельну ділянку підлягає нотаріальному посвідченню.

3. Припинення права постійного користування земельною ділянкою у разі добровільної відмови землекористувача здійснюється за його заявою до власника земельної ділянки.

4. Власник земельної ділянки на підставі заяви землекористувача приймає рішення про припинення права користування земельною ділянкою, про що повідомляє органи державної реєстрації.

Статтею 143 ЗКУ встановлені підстави для примусового припинення прав на земельну ділянку

Примусове припинення прав на земельну ділянку здійснюється у судовому порядку у разі:

а) використання земельної ділянки не за цільовим призначенням;

б) неусунення допущених порушень законодавства (забруднення земель радіоактивними і хімічними речовинами, відходами, стічними водами, забруднення земель бактеріально-паразитичними і карантинно-шкідливими організмами, засмічення земель забороненими рослинами, пошкодження і знищення родючого шару ґрунту, об'єктів інженерної інфраструктури меліоративних систем, порушення встановленого режиму використання земель, що особливо охороняються, а також використання земель способами, які завдають шкоди здоров'ю населення) в строки, встановлені вказівками (приписами) центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі;

в) конфіскації земельної ділянки;

г) примусового відчуження земельної ділянки з мотивів суспільної необхідності;

ґ) примусового звернення стягнень на земельну ділянку по зобов'язаннях власника цієї земельної ділянки;

д) невідчуження земельної ділянки іноземними особами та особами без громадянства у встановлений строк у випадках, визначених цим Кодексом.

Статтями 144-150 ЗКУ визначено порядок припинення права власності на землю та права користування земельною ділянкою.

Існує й такий захід впливу щодо порушників земельного законодавства, як повернення самовільно зайнятих земельних ділянок.

Відповідно до статті 212 ЗКУ:

1. Самовільно зайняті земельні ділянки підлягають поверненню власникам землі або землекористувачам без відшкодування затрат, понесених за час незаконного користування ними.

2. Приведення земельних ділянок у придатний для використання стан, включаючи знесення будинків, будівель і споруд, здійснюється за рахунок громадян або юридичних осіб, які самовільно зайняли земельні ділянки.

3. Повернення самовільно зайнятих земельних ділянок провадиться за рішенням суду.

Земельним законодавством визначено види юридичної відповідальності за порушень земельного законодавства.

Відповідно до ст. 211 ЗКУ

1. Громадяни та юридичні особи несуть цивільну, адміністративну або кримінальну відповідальність відповідно до законодавства за такі порушення:

а) укладення угод з порушенням земельного законодавства;

б) самовільне зайняття земельних ділянок;

в) псування сільськогосподарських угідь та інших земель, їх забруднення хімічними та радіоактивними речовинами і стічними водами, засмічення промисловими, побутовими та іншими відходами;

г) розміщення, проектування, будівництво, введення в дію об'єктів, що негативно впливають на стан земель;

ґ) невиконання вимог щодо використання земель за цільовим призначенням;

д) порушення строків повернення тимчасово займаних земель або невиконання обов'язків щодо приведення їх у стан, придатний для використання за призначенням;

е) знищення межових знаків;

є) приховування від обліку і реєстрації та перекручення даних про стан земель, розміри та кількість земельних ділянок;

ж) непроведення рекультивації порушених земель;

з) знищення або пошкодження протиерозійних і гідротехнічних споруд, захисних насаджень;

и) невиконання умов знімання, збереження і нанесення родючого шару ґрунту;

і) відхилення від затверджених в установленому порядку проектів землеустрою; використання земельних ділянок сільськогосподарського призначення для ведення товарного сільськогосподарського виробництва без затверджених у випадках, визначених законом, проектів землеустрою, що забезпечують еколого-економічне обґрунтування сівозміни та впорядкування угідь;

ї) ухилення від державної реєстрації земельних ділянок та подання недостовірної інформації щодо них;

й) порушення строків розгляду заяв щодо відведення земельних ділянок;

к) порушення строку видачі державного акта на право власності на земельну ділянку.

Угоди, укладені із порушенням встановленого законом порядку купівлі-продажу, ренти, дарування, застави, обміну земельних ділянок, визнаються недійсними за рішенням суду (стаття 210 ЗКУ).

Підсумовуючи вищевикладене, можна дійти висновку, що нове земельне законодавство України підняло роль земельно-правової відповідальності в забезпеченні охорони земельних відносин. Але воно ще потребує вдосконалення.

Тому вчені-юристи і практичні працівники, безумовно, повинні прагнути до того, щоб посилити охорону земель і прав власників землі та землекористувачів, працюючи над удосконаленням земельного та інших видів законодавства.