Место бюджетного права в системе финансового права Понятие бюджетного права и бюджетного законодательства и их место в российской правовой системе

В юридической литературе есть разные подходы к определению бюджетного права, как составной части отрасли финансового права.

Это вызвано тем, что:

1. бюджетное право наряду с другими институтами особенной части финансового права выделено в качестве отдельной подотрасли;

2. нормы, регулирующие формирование и расходование бюджетных фондов, являются составной и основной частью двух других институтов отрасли, регламентирующих государственные и муниципальные доходы и расходы.

3. бюджетно-правовые нормы и отношения непосредственно связаны со всеми иными институтами общей и особенной части отрасли и предопределяют их финансово-правовое значение.

В этой связи, любая видовая характеристика бюджетного права как раздела (подраздела),²⁷ подотрасли,²⁸ ведущего института²⁹ или отрасли бюджетного законодательства³⁰ без их дифференциации и должным образом определяющих в правовой теории признаков не дает совершенного результата и верного представления об этой юридической категории.

Одним из первых авторов, обративших внимание на то, что бюджетное право "это не просто крупный институт, а совокупность институтов, особый раздел (подотрасль права)" был М.И. Пискотин.³¹

О необходимости выделять в таких крупных институтах (разделах) финансового права правового регулирования доходов и расходов подразделы бюджетных доходов и бюджетных расходов в свое время писали С.Д. Цыпкин³² и В.В. Бесчеревных,³³ считая их составными частями бюджетно-правовых норм и отношений.

В современной финансово-правовой литературе указанные положения чаще всего используются в качестве аксиомы.

Н.И. Химичева, сопоставляя бюджетное право с другими институтами (разделами) особенной части финансового права, отметила, что оно отличается некими чертами общего значения, координирующей ролью и прямой связью со всеми этими институтами (разделами).³⁴ В последующем она пришла к определению бюджетного права, исходя из общей и конкретной характеристики его предмета:

- В широком плане бюджетное право ей видится, как раздел (подотрасль) финансового права, состоящий из юридических норм, регулирующих общественные отношения, которые возникают в связи с образованием, распределением и использованием бюджетных фондов.

- В узком аспекте - это совокупность финансово-правовых норм, которая регулирует бюджетное устройство, структуру и порядок распределения доходов и расходов бюджетной системы, бюджетную компетенцию и бюджетный процесс.³⁵

Авторы современных учебных пособий, обычно рассматривают понятие бюджетного права в широком или в узком аспекте, или объединяют их.

Так, определяя бюджетное право как совокупность правовых норм, регулирующих финансовые отношения по поводу формирования, распределения и использования и государственных и муниципальных бюджетных и внебюджетных фондов (широкое значение), они дополняют его конкретным перечнем бюджетно-правовых норм (узкое значение).

К тому же ими допускается ошибка при отнесении к бюджетному праву отношений по муниципальным внебюджетным фондам, которые законодатель не отнес к бюджетной системе.³⁶ Более того, закон ограничивает правовой статус входящих в бюджетную систему государственных внебюджетных фондов строгим социальным назначением (ст. ст. 13, 143 БК РФ).

Подходы к однозначному определению бюджетного права находим у других авторов. Например, В.М. Мандрица, определяя бюджетное право как основной раздел финансового права и одновременно как его ведущий институт, специфику его он видит в сугубо организационных отношениях. В частности: а) в установлении отношений между бюджетным устройством и бюджетной системой; б) в регулировании отношений между субъектами, административно-территориальными единицами и соответствующими органами власти; в) в организации бюджетного процесса; г) в установлении порядка организации бюджетного контроля.³⁷

Таким образом, при узкой трактовке бюджетного права, более точны авторы учебного пособия по бюджетному праву.³⁸ Вместе с тем, при определении норм бюджетного права и бюджетных правоотношений они находят их во всей сфере бюджетной деятельности, т.е. деятельности по образованию, распределению и использованию бюджетов.³⁹

Наконец, однозначное, но широкое толкование бюджетного права как совокупности правовых норм, возникающих в процессе бюджетной деятельности и регулирующих отношения по поводу аккумуляции доходных источников в бюджет, по поводу бюджетного финансирования, и в сфере межбюджетного субсидирования, находим у Ю.А. Крохиной. Не давая собственного определения бюджетного права, она в этих пределах и в такой плоскости рассматривает бюджетно-правовые отношения.⁴⁰

Из этого краткого анализа сложившихся подходов к определению бюджетного права видна вся многосложность и разнообразие проявления бюджетно-правовых норм и отношений, составляющих область регулирования и предмет данной правовой категории.

При определении бюджетного права, необходимо учитывать три момента:

1. Бюджетное право есть правовая регламентация бюджетной деятельности, являющейся составной частью финансовой деятельности. Это есть совокупность норм и регулируемых ими отношений, направленных на аккумуляцию, распределение и использование централизованных денежных фондов, входящих в бюджетную систему.

Проблемы: неоднозначное определение финансовой деятельности как планового процесса (осуществление деятельности, или функций) по образованию, распределению и использованию денежных фондов.⁴¹ без учёта функции организации как статики, т.е. создания структуры денежных фондов, их системного преобразования и группировки.

2. Бюджетное право как институт отрасли финансового права. Этот институт призван организовать системно, структурно и с учетом межбюджетных отношений бюджетное устройство Российской Федерации, ее субъектов и финансовую базу муниципальных образований.

В него включены нормы и отношения по организации бюджетной системы, структуры доходов, расходов бюджетов всех уровней и государственных внебюджетных фондов, их сбалансирования, по распределению бюджетных прав государственных и муниципальных образований и бюджетной компетенции органов, реализующих эти права в соответствии с федеративным устройством РФ.

Проблемы: существующие теории, объединяют в одном из институтов отрасли финансового права различные по характеру содержания бюджетно-правовые нормы без учета их воздействия на все другие институты отрасли.

3. Бюджетное право как процедура бюджетного планирования, исполнения всех видов и уровней бюджетных планов и отчетности по ним.

Эта совокупность бюджетно-процессуальных норм и отношений, составляет только часть всей процедуры бюджетной деятельности, хотя и обособлена в бюджетном законодательстве. От первых двух материальных групп она отличается своим процессуальным характером, устойчиво и детально разработанной последовательностью и стадийностью, участниками процесса, имеющими особую компетенцию. Все это способствует выделению данной сферы в самостоятельную категорию, пока еще только как части процесса всей бюджетной деятельности, касающегося создания основного финансового плана и его реализации.

Проблемы: становление и развитие института ответственности за нарушение бюджетного законодательства (бюджетно-правовой ответственности) уже вызывает потребность в процессе, регламентирующем порядок и процедуру применения мер принуждения. Кроме того, все материальные нормы бюджетной деятельности невозможны без их обеспечения процессуальными нормами, устанавливающими порядок решения конкретных бюджетно-индивидуальных дел. Имеется в виду бюджетный процесс в широком смысле, как форма реализации материальных норм.

Он необходим для а) организации бюджетной системы; б) выполнения задач формирования, распределения и расходования бюджетных фондов; в) бюджетного планирования и реализации финансовых планов.

Несомненно, в него войдет и правовое обеспечение порядка и процедуры, обеспечивающих государственное принуждение и применение норм ответственности за нарушение бюджетного законодательства.

Итог:

Объединяющим началом для всех проявлений бюджетного права может послужить его характеристика как подотрасли финансового законодательства, регламентирующей всю бюджетную деятельность, ее процедуру (бюджетный процесс в широком понимании), структурно-системное бюджетное устройство на базе российского федерализма и все иные направления бюджетно-правовой сферы.

Вместе с тем, для объединения всех проявлений бюджетного права в одно понятие подотрасли финансового права требуется системный пересмотр самой отрасли, в том числе выработка финансового процесса для всех институтов особенной части.

К тому же системно-структурную организацию бюджетной системы и все элементы бюджетного устройства было бы целесообразно отнести к общей части отрасли. Думается, именно на это нацелено предложение, сделанное Н.И. Химичевой, о признании в бюджетном праве совокупности норм, образующих их общую часть, и выделении такого раздела в системе науки финансового права.⁴²

Бюджетное право как совокупность финансово-правовых норм по организации бюджетного устройства, по формированию, распределению и расходованию денежных фондов бюджетной системы есть базовое начало всей отрасли финансового права и в одном институте (разделе) его выделить можно лишь условно. Этими нормами предопределены все категории общей части отрасли, в том числе построение финансовой системы, организация финансовой деятельности, системы отрасли и ее обеспечительного процесса.

Современный институт особенной части отрасли финансового права - "бюджетное право" - носит собирательный характер и по сути не касается аккумуляции и расходования бюджетных фондов. Его правовое регулирование направлено на определение общих положений о бюджетных полномочиях властных структур, на организацию бюджетного устройства, межбюджетных отношений и бюджетного процесса.

Более детально это регулирование выглядит в следующем виде:

• формирование бюджетных прав Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований;

• установление и распределение компетенции по реализации бюджетных прав органами государственной власти федерального и регионального уровня и органами местного самоуправления;

• организация бюджетной системы, ее принципов, структуры;

• определение структуры бюджетов и государственных внебюджетных фондов, перечня доходов и расходов, а также их сбалансирования;

• установление межбюджетных отношений, порядка распределения и перераспределения доходов и расходов внутри бюджетной системы, условий и видов межбюджетных трансфертов;

• обеспечение бюджетного процесса в бюджетном планировании, исполнение самостоятельных бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов, и организация отчетности за их исполнение.

Таким образом, бюджетная деятельность по аккумуляции и расходованию бюджетных фондов полностью выпадает из содержания бюджетно-правовых норм данного института, распределительные процедуры касаются только межбюджетных отношений внутри бюджетной системы, а главное в нем собраны организационно-правовые и процессуально правовые нормы, регулирующие отдельные виды бюджетных правоотношений. Такая организация института характерна более всего для общей, а не для особенной части отрасли финансового права. Для особенной части отрасли следовало бы выделить лишь распределительные межбюджетные отношения, создав особый институт правового регулирования распределения финансовых, в том числе бюджетных, средств и оказания финансовой помощи нижестоящим регионам и муниципальным образованиям.

Структурно бюджетное право, как подотрасль, представляется наиболее рационально размещенной в системе отрасли финансового права следующим образом.

- Бюджетное устройство (в части организации бюджетной системы и структурного построения бюджетных фондов) - в разделе «правовое обеспечение финансовой системы России».

• Бюджетный процесс в части процессуальных норм по регулированию бюджетной деятельности, с выделением в нем процедуры бюджетного планирования, исполнения и отчетности, следует поместить в разделе «финансово-правовой процесс», а в части обеспечения порядка применения принудительных мер и ответственности соответственно в разделе «финансово-правовая ответственность».

• Все материальные нормы по аккумуляции, распределению и расходованию бюджетных фондов остаются в соответствующих институтах особенной части отрасли финансового права.

В этом случае отпадает необходимость формирования отдельного самостоятельного института бюджетного права в особенной части отрасли финансового права. Бюджетное право в качестве подотрасли становится сердцевиной финансового права и особой базовой категорией распределенной по всей отрасли, а Бюджетный кодекс РФ в свою очередь приобретает роль базового кодифицированного нормативно-правового акта отрасли, а не ее отдельного института.

Новая бюджетная классификация в РФ по Бюджетному кодексу

(лекции перераб. 2008)

Бюджетная классификация – важнейший элемент бюджетного процесса. Она обеспечивает сопоставимость показателей бюджетов бюджетной системы и единство форм бюджетного учёта и отчётности.

Бюджетная классификация, как группировка доходов и расходов бюджета была всегда. (в советское время не было дефицита бюджета и соответствующей классификации). Законом «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в РФ» 1991 было указано, что бюджетная классификация должна быть закреплена в Законе, а не в приказах Минфина. С 1996 г. вступил в силу ФЗ «О бюджетной классификации», который содержал 8 элементов:

- классификацию доходов

- экономическую классификацию расходов

- функциональную классификацию расходов

- ведомственную классификацию расходов

- классификацию внешних источников финансирования дефицита

- классификацию внутренних источников финансирования дефицита

- классификацию внеших долгов

- классификацию внутренних долгов

Закон действовал до 2008г., в котором бюджетную классификацию перенесли в Бюджетный кодекс

Бюджетная классификация Российской Федерации является группировкой доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, используемой для составления и исполнения бюджетов, составления бюджетной отчетности, обеспечивающей сопоставимость показателей бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Бюджетная классификация Российской Федерации включает:

1. классификацию доходов бюджетов;

2. классификацию расходов бюджетов;

3. классификацию источников финансирования дефицитов бюджетов;

4. классификацию операций публично-правовых образований (далее - классификация операций сектора государственного управления).

1. Классификация доходов бюджетов (состоит из 20 знаков)

Код классификации доходов бюджетов Российской Федерации состоит из:

1) кода главного администратора доходов бюджета (состоит из 3-х знаков). Это орган государственной власти и местного самоуправления контролирующий поступление доходов. (перечень и коды главных администраторов доходов бюджета, закрепляемые за ними виды (подвиды) доходов бюджета утверждаются законом (решением) о соответствующем бюджете);

2) кода вида доходов (состоит из 10-ти знаков) (включает группу (1 знак), подгруппу (2 знака), статью (2 знака), подстатью (3 знака) и элемент дохода (2 знака).

Едиными для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации группами и подгруппами доходов бюджетов являются:

А) налоговые и неналоговые доходы:

налоги на прибыль, доходы;

налоги и взносы на социальные нужды;

налоги на товары (работы, услуги), реализуемые на территории Российской Федерации;

налоги на товары, ввозимые на территорию Российской Федерации;

налоги на совокупный доход;

налоги на имущество;

налоги, сборы и регулярные платежи за пользование природными ресурсами;

государственная пошлина;

задолженность и перерасчеты по отмененным налогам, сборам и иным обязательным платежам;

доходы от внешнеэкономической деятельности;

доходы от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности;

платежи при пользовании природными ресурсами;

доходы от оказания платных услуг и компенсации затрат государства;

доходы от продажи материальных и нематериальных активов;

административные платежи и сборы;

штрафы, санкции, возмещение ущерба;

доходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации от возврата остатков субсидий и субвенций прошлых лет;

возврат остатков субсидий и субвенций прошлых лет;

прочие неналоговые доходы;

Б) безвозмездные поступления:

безвозмездные поступления от нерезидентов;

безвозмездные поступления от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

безвозмездные поступления от государственных (муниципальных) организаций;

безвозмездные поступления от негосударственных организаций;

безвозмездные поступления от наднациональных организаций;

прочие безвозмездные поступления.

В) ДОХОДЫ ОТ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ И ИНОЙ ПРИНОСЯЩЕЙ ДОХОД ДЕЯТЕЛЬНОСТИ (их в БК нет, но есть в Приказе Минфина РФ от 24.08.2007 N 74н (ред. от 09.10.2008) "ОБ УТВЕРЖДЕНИИ УКАЗАНИЙ О ПОРЯДКЕ ПРИМЕНЕНИЯ БЮДЖЕТНОЙ КЛАССИФИКАЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"

- ДОХОДЫ ОТ СОБСТВЕННОСТИ ПО ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ И ИНОЙ ПРИНОСЯЩЕЙ ДОХОД ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Доходы от размещения денежных средств

- РЫНОЧНЫЕ ПРОДАЖИ ТОВАРОВ И УСЛУГ

Доходы от продажи услуг

Доходы от продажи товаров

- БЕЗВОЗМЕЗДНЫЕ ПОСТУПЛЕНИЯ ОТ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ И ИНОЙ ПРИНОСЯЩЕЙ ДОХОД ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

- ЦЕЛЕВЫЕ ОТЧИСЛЕНИЯ ОТ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ЛОТЕРЕЙ

Целевые отчисления от всероссийских государственных лотерей

Единый для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации перечень статей и подстатей доходов бюджетов утверждается Министерством финансов Российской Федерации.

Код элемента доходов устанавливается в зависимости от полномочия по установлению и нормативному правовому регулированию налогов, сборов и иных обязательных платежей, других доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также в зависимости от наличия прав требования к плательщикам по неналоговым доходам и безвозмездным поступлениям и соответствует бюджету бюджетной системы Российской Федерации.

Едиными для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации элементами доходов являются:

1) федеральный бюджет;

2) бюджеты субъектов Российской Федерации;

3) бюджеты муниципальных районов;

4) бюджеты городских округов;

5) бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;

6) бюджеты городских и сельских поселений;

7) бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации;

8) бюджет Фонда социального страхования Российской Федерации;

9) бюджет Федерального фонда обязательного медицинского страхования;

10) бюджеты территориальных фондов обязательного медицинского страхования.