3. Бюджетное устройство рф. Бюджетная система рф, ее структура.

Федеральный бюджет, его место и роль в бюджетной системе. Региональные и местные бюджеты. Значение консолидированных бюджетов

Бюджетное устройство – определяется его государственным устройством, закрепленным в Конституции РФ. В соответствии со ст. 1. Конституции РФ, Российская Федерация есть демократическая федеративное правовое государство с республиканской формой правления. РФ состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов — равноправных субъектов РФ.

Бюджетное устройство определялось законом РСФСР “Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР” от 10 октября 1991 г. и Бюджетным Кодексом РФ, как организация бюджетной системы и принципы ее построения.

Бюджетная система РФ, ее структура

Ст.6 БК определяет бюджетную систему Российской Федерации - основанную на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемую законодательством Российской Федерации совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов;

Бюджетная система РФ является частью финансовой системы России.

А. Структура бюджетной системы РФ

Согласно ст. 10 БК РФ бюджетная система РФ состоит из бюджетов трех уровней:

первый уровень — федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетный фондов;

второй уровень — бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;

третий уровень — местные бюджеты (здесь тоже 2 уровня бюджетов можно выделить – бюджеты поселений и бюджеты муниципальных районов и городских округов).

Б. Принципы бюджетной системы РФ

Согласно ст. 28 БК РФ бюджетная система основана на принципах, перечень которых следующий (в ред. Федерального закона от 26.04.2007 N 63-ФЗ)

1. Единства бюджетной системы Российской Федерации;

Он означает:

- единство бюджетного законодательства Российской Федерации, принципов организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, форм бюджетной документации и бюджетной отчетности, бюджетной классификации бюджетной системы Российской Федерации, бюджетных мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, единый порядок установления и исполнения расходных обязательств, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, ведения бюджетного учета и составления бюджетной отчетности бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и казенных учреждений,

- единство порядка исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

2. Разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации:

Он означает:

- закрепление в соответствии с законодательством Российской Федерации доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов за бюджетами бюджетной системы Российской Федерации;

- определение полномочий органов государственной власти (органов местного самоуправления) и органов управления государственными внебюджетными фондами по формированию доходов бюджетов, источников финансирования дефицитов бюджетов и установлению и исполнению расходных обязательств публично-правовых образований.

Органы государственной власти (органы местного самоуправления) и органы управления государственными внебюджетными фондами не вправе налагать на юридические и физические лица не предусмотренные законодательством Российской Федерации финансовые и иные обязательства по обеспечению выполнения своих полномочий.

3. Самостоятельности бюджетов:

Принцип самостоятельности бюджетов означает:

- право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств;

- право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс;

- право органов государственной власти и органов местного самоуправления устанавливать налоги и сборы, доходы от которых подлежат зачислению в соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации;

- право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет межбюджетных субсидий и субвенций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации);

- недопустимость установления расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет доходов и источников финансирования дефицитов других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств двух и более бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, за счет средств консолидированных бюджетов или без определения бюджета, за счет средств которого оно должно осуществляться;

- право органов государственной власти и органов местного самоуправления предоставлять средства из бюджета на исполнение расходных обязательств, устанавливаемых иными органами государственной власти и органами местного самоуправления, исключительно в форме межбюджетных трансфертов;

- недопустимость введения в действие в течение текущего финансового года органами государственной власти и органами местного самоуправления изменений бюджетного законодательства Российской Федерации и (или) законодательства о налогах и сборах, законодательства о других обязательных платежах, приводящих к увеличению расходов и (или) снижению доходов других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации без внесения изменений в законы (решения) о соответствующих бюджетах, предусматривающих компенсацию увеличения расходов, снижения доходов;

- недопустимость изъятия дополнительных доходов, экономии по расходам бюджетов, полученных в результате эффективного исполнения бюджетов.

4. Равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований:

Он означает определение бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, установление и исполнение расходных обязательств, формирование налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, определение объема, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов в соответствии с едиными принципами и требованиями, установленными БК.

5. Полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов:

Он означает, что все доходы, расходы и источники финансирования дефицитов бюджетов в обязательном порядке и в полном объеме отражаются в соответствующих бюджетах.

6. Сбалансированности бюджета;

Он означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений источников финансирования его дефицита, уменьшенных на суммы выплат из бюджета, связанных с источниками финансирования дефицита бюджета и изменением остатков на счетах по учету средств бюджетов.

При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета.

7. Результативности и эффективности использования бюджетных средств:

Он означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

8. Общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов:

Он означает, что расходы бюджета не могут быть увязаны с определенными доходами бюджета и источниками финансирования дефицита бюджета, если иное не предусмотрено законом (решением) о бюджете в части, касающейся:

- субвенций и субсидий, полученных из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

- средств целевых иностранных кредитов (заимствований);

- добровольных взносов, пожертвований, средств самообложения граждан;

- расходов бюджета, осуществляемых в соответствии с международными договорами (соглашениями) с участием Российской Федерации;

- расходов бюджета, осуществляемых за пределами территории Российской Федерации;

- отдельных видов неналоговых доходов, предлагаемых к введению (отражению в бюджете) начиная с очередного финансового года;

- расходов бюджета, осуществляемых в случаях и в пределах поступления отдельных видов неналоговых доходов.

9. Прозрачности (открытости):

Он означает:

- обязательное опубликование в средствах массовой информации утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении;

- полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений о бюджетах по решению законодательных (представительных) органов государственной власти, представительных органов муниципальных образований;

= обязательную открытость для общества и средств массовой информации проектов бюджетов, внесенных в представительные органы государственной власти (представительные органы муниципальных образований), процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия либо внутри законодательного (представительного) органа государственной власти (представительного органа муниципального образования), либо между законодательным (представительным) органом государственной власти (представительным органом муниципального образования) и исполнительным органом государственной власти (местной администрацией);

- обеспечение доступа к информации, размещенной в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" на едином портале бюджетной системы Российской Федерации;

- стабильность и (или) преемственность бюджетной классификации Российской Федерации, а также обеспечение сопоставимости показателей бюджета отчетного, текущего и очередного финансового года (очередного финансового года и планового периода);

- секретные статьи могут утверждаться только в составе федерального бюджета.

10. Достоверности бюджета;

- адресности и целевого характера бюджетных средств;

- подведомственности расходов бюджетов;

- единства кассы.

Все эти принципы расшифровываются в статьях 29-38.2 БК

Понятие и содержание бюджетных прав (компетенции)

Бюджетные права Российской Федерации, субъектов федерации, муниципальных образований и бюджетная компетенция органов государственной власти и местного самоуправления

Термин "бюджетные права" получил широкое распространение в бюджетном законодательстве как советского, так и современного периода.³ Бюджетный кодекс РФ (в первоначальной редакции статьи 129), устанавливая основы межбюджетных отношений, закреплял равенство бюджетных прав субъектов Российской Федерации, равенство бюджетных прав муниципальных образований. При изменении редакции главы 16 БК РФ принцип равенства бюджетных прав перенесен в главу 5 как принцип бюджетной системы (ст. 31.1). Вместе с тем, кодекс, как и прежнее бюджетное законодательство не определили, что следует понимать под бюджетными правами. В юридической литературе наблюдается многообразие подходов по вопросу бюджетных прав и бюджетной компетенции, но единой позиции не выработано.

Анализ содержания нормативно-правовых актов о бюджетных правах показывает, что в них содержатся, не только права субъектов, но и их обязанности, определяются задачи и функции, круг полномочий, компетенция конкретных органов власти. Эти обстоятельства в свое время натолкнули отдельных ученых на мысль об условности данного понятия, и обоснованию вывода о том, что "бюджетные права" и "бюджетная компетенция" равнозначные понятия, то есть синонимы.⁴

Вместе с тем Н.И. Химичева, отмечая неразрывность правомочий и обязанностей субъектов бюджетного права в большинстве случаев, не исключает наличия "раздельных" бюджетных прав и обязанностей в собственном, узком смысле слова, и применяет термин "бюджетные права" в широком значении.⁵ По ее мнению бюджетные права, или компетенция, определяют бюджетно-правовой статус государства и его территориальных подразделений.⁶ Разделяя эту позицию, Ю.А. Крохина справедливо отмечает, что бюджетная компетенция (права) Российской Федерации является материальной гарантией верховенства и независимости государственной власти и выражает экономический аспект суверенности России. А самое главное в назначении бюджетной компетенции субъектов федерации - превращение территориальной части государства в реально функционирующую единицу Российской Федерации.⁷ То же самое следует сказать и о муниципальном образовании, рассматривая его в структуре единой бюджетной системы России, и с учетом конституционных гарантий самостоятельности полномочий, определенных для местного самоуправления.

В современных исследованиях, после принятия Бюджетного кодекса РФ, по проблеме бюджетных прав чаще и в большей степени разделяется позиция Н.И. Химичевой, но с попытками по-новому определить термин "бюджетные права".

1. Так, Сухова И.Н. под бюджетными правами субъекта Российской Федерации видит предметы ведения в области регионального бюджета, реализуемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации.⁸

2. Ю.А. Крохина определяет бюджетные права Российской Федерации и ее субъектов через совокупность полномочий (компетенции), принадлежащих соответствующим органам государственной власти. Фактическое несоответствие данного термина его юридическому содержанию, но в тоже время необходимость дальнейшего его использования она объясняет отличительными особенностями бюджетной деятельности, особым статусом и способом организации ее субъектов. "Закрепление полномочий в виде "прав" ориентирует субъектов на самостоятельное их осуществление и, поскольку "право" означает принадлежность к чьей-либо собственности, запрещает субъекту вмешиваться в сферу не принадлежащей ему бюджетной деятельности, что особенно актуально при федеративном устройстве государства".⁹

3. Е.Б. Чернобровкина пришла к выводу, что понятие «бюджетные права» охватывают и права и обязанности органов государственной власти в области бюджета, и сливаются в понятие «правообязанности». В своей совокупности они представляют бюджетные полномочия органов государственной власти.¹⁰

4. М.В. Карасева считает, что понятие «компетенция» применима не только к общественно-территориальным образованиям как субъектам права, но и к государственным органам и органам местного самоуправления.¹¹

Логика таких подходов объясняется тем, что в главе 2 Бюджетного кодекса РФ (ст. ст. 7-9) разделение компетенции (ныне бюджетных полномочий) органов государственной власти федерального, регионального уровня и органов местного самоуправления в области регулирования бюджетных правоотношений проведено по вопросам их ведения. Или, иначе говоря, разграничение компетенции представлено без указания органов, которые наделены конкретными полномочиями в сфере бюджетного регулирования, не учтен принцип разделения законодательной и исполнительной власти, нет размежевания полномочий между представительными и исполнительными органами местного самоуправления. А это по существу есть только определение предметов ведения органов определенного уровня, но не самой компетенции конкретного субъекта. Относить предметы ведения к "бюджетным правам" региона (федерации, или муниципального образования), как это делает Сухова И.Н., является определенной новизной, но не достаточно убедительной и обоснованной, даже по отношению к рассматриваемым нормам кодекса.

Таким образом, в юридической литературе по вопросу соотношения понятий "бюджетная компетенция" и "бюджетные права" высказаны разные подходы.

В.В. Бесчеревных, признав их синонимами, пришел к выводу о том, что термин "бюджетная компетенция" более точен. Он исходил из того, что предметы ведения не являются элементом компетенции, хотя и признавал, что они составляют область (сферу) применения последней. К компетенции он отнес только полномочия или права и обязанности по совокупности.¹² Думается, что такой подход к определению компетенции обедняет ее содержание, исключая такой важный ее компонент, как предмет ведения, к тому же не дает ответа на вопрос о характере и особенностях бюджетных прав государственных и муниципальных образований.

Действительно и до настоящего времени в юридической литературе не выработано единства в понятии компетенции, ее признаков и элементов содержания.

В трактовке сущности, содержания и в конструировании общего понятия компетенции (бюджетной компетенции в том числе) представляется целесообразным исходить из следующих теоретических положений.

Во-первых, компетенция является юридическим выражением содержания деятельности (в данном случае бюджетной деятельности). Прерогатива любой деятельности принадлежит таким субъектам как органы государственной власти, органы местного самоуправления и должностные лица. И в этом смысле более права И.А. Умнова, относя компетенцию к правовому статусу органа государства.¹³

Во-вторых, государственно-властные (муниципально-властные) полномочия (права и обязанности) определяют границы правового осуществления задач и функций бюджетной деятельности тем или иным органом или должностным лицом. Далее, права и обязанности являясь основным элементом содержания компетенции, не могут быть абстрактными или относительно определенными. Они всегда предметны и в самой компетенции должны быть объединены наиболее общими правовыми категориями, определяющими направление, круг вопросов, сферу применения правовых воздействий, что можно указать только в предметах ведения.

Как в свое время заметил М.И. Пискотин, разделение полномочий, в том числе и в бюджетной сфере, вторично по отношению к разделению предметов ведения.¹⁴

Предметы ведения органа государства - это круг его деятельности, в его юридически значимом отражении в законодательстве.¹⁵ Наконец, предметы ведения, закрепляющие в общей форме характер и объем функционального назначения субъекта, отражают организационно-правовой аспект взаимодействия и взаимозависимости отдельных его полномочий. Являясь необходимым элементом организации бюджетной деятельности, компетенция обеспечивает ее эффективность и результативность, является средством разделения властных полномочий, определяет пределы правового регулирования бюджетных правоотношений.

Исходя из этих посылок, искомое понятие следовало бы определить таким образом. !!!Бюджетная компетенция есть юридическое выражение содержания бюджетной деятельности, представляющееся через систему бюджетных полномочий (прав и обязанностей), необходимых для реализации задач и функций органов и должностных лиц и обусловленных предметами ведения для всех уровней государственной власти и местного самоуправления!!!.

Предметы ведения в данном случае охватывают все области бюджетной деятельности по формированию, распределению и расходованию денежных фондов бюджетной системы, по бюджетному устройству, организации межбюджетных отношений и бюджетного процесса.

Полномочия нормативно распределяются по каждому органу государственной власти и органу местного самоуправления, а при необходимости и по должностным лицам.

Предметы ведения образуют первый неотъемлемый элемент компетенции.

Полномочия, предоставляемые органу для выполнения его функций, составляют второй неотъемлемый ее элемент.¹⁶ Только взаимосвязь и взаимообусловленность этих элементов дает представление о компетенции.

При определении сущности бюджетных прав, не следует исходить из характеристики правомочия, как одного из элементов бюджетной компетенции. Дело в том, что речь идет о специфических субъектах бюджетных отношений: Российской Федерации, субъекте федерации, муниципальном образовании. Правовой статус данного субъекта реализуется через компетенцию представляющих его органов. Государственное территориальное и муниципальное образование напрямую не занимается бюджетной деятельностью, не несет на себе процедурных обязанностей и у него не может быть процессуальных полномочий. А это значит, что бюджетно-правовой статус территориального образования, как субъекта бюджетного права, не должен отождествляться с компетенцией его органов, и совершенно специфичен в своем материальном проявлении.

В этом смысле права И.Н. Сухова, что бюджетные права таких образований можно рассматривать как самостоятельный институт бюджетного права, наряду с бюджетным устройством, доходами и расходами бюджетной системы, порядком их распределения, бюджетным процессом.¹⁷ Более того, бюджетные права государственных и муниципальных образований и их реализация через бюджетную компетенцию органов государственной власти и органов местного самоуправления находятся в единстве, но не совпадают даже по материальному содержанию. И в данном случае не совсем точна в своем выводе Ю.А. Крохина, что бюджетные права общественно-территориальных образований правомерно определять через совокупность принадлежащих полномочий их органов.¹⁸ Было бы целесообразно основы бюджетных прав Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также гарантированность их для муниципальных образований определить в Конституции РФ, а детальный перечень для каждого уровня дать в Бюджетном кодексе РФ. Бюджетные права образований это их особые материальные права (возможности) по организации бюджетной системы, структуры бюджетов и межбюджетных отношений, самостоятельности формирования и использования денежной части собственной казны. Это обособленный элемент их правового статуса, выраженный в высшей степени обобщенности предметов ведения и общих правомочий территории государства в сфере бюджетных отношений, как базисная основа финансово-бюджетного федерализма. С бюджетной компетенцией их связывает лишь то, что бюджетные права являются отправными началами для ее формирования. Поэтому признание искомых понятий как синонимов, или определение бюджетных прав через совокупность полномочий (компетенции) соответствующих государственных органов или органов местного самоуправления приведет к снижению значимости данной правовой категории.

Таким образом, !!!! бюджетные права (правомочия) Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований есть особый материальный элемент их бюджетно-правового статуса, обеспечивающий финансовую суверенность структурных подразделений Российской Федерации, подчеркивающий их особенность по отношению к другим субъектам права, и отражающий базовые начала бюджетной компетенции их органов. Носителями этих прав являются не органы государственной власти и местного самоуправления, а сами образования !!!. Подчеркивание прав в таком смысле, по справедливому замечанию О.Н. Горбуновой, предостерегает вышестоящих субъектов вторгаться в компетенцию нижестоящих, а последних ориентирует на активную деятельность.¹⁹