§ 8. Конгрес

Після свого утворення США мали невеликий державний апа­рат. Питання управління, крім загальнофедеральних, вирішува­лись у штатах. За період громадянської війни дещо посилилась централізація влади. Виконавчу владу очолював президент, в його підпорядкуванні було всього чотири департаменти: військовий, фі­нансовий, іноземних і внутрішніх справ.

У США не було обов'язкової військової повинності, розгалу­женого поліцейського апарату. Багато які посади на місцях, у тому числі судові й поліцейські, були не тільки виборними, стро­ковими, а й часто безоплатними. В США не було сформованої бю­рократії. Наприкінці 60-х років XIX ст. один федеральний службовець припадав на 2 тис. жителів. Не було постійної армії в сучасному розумінні. Був лише невеликий контингент спостеріга­чів за індіанцями. Армія складалась з добровольців. Навіть на початку XX ст. в ній налічувалось не більш як 30 тис. чоловік. У країні не було загальнофедерального органу державної без­пеки.

Становище стало змінюватись на початку XX ст. Зросла чи­сельність апарату управління, сформувалась система карних орга­нів тощо. Якщо в середині XIX ст. налічувалось лише 2,5 тис. фе­деральних службовців, то на початок XX ст. їх було майже в 100 разів більше.

Наприкінці XIX— на початку XX ст. до Конституції було внесе­но лише дві поправки: 16-та—розширила права конгресу в галузі оподаткування, 17-та—ввела обрання сенаторів від населення штатів. Тим часом роль федерального конгресу ставала дедалі значнішою. Було уточнено порядок обрання його членів. Ще в 1843 р. було відмінено голосування списком. З'явились виборчі округи. В 1871 р. під час виборів федеральних органів голоси ста­ли подавати таємно. Штати були позбавлені права визначати строки виборів до палати представників і в сенат. Для цього було встановлено загальнонаціональний день. Зростання населення зу­мовило коригування кількості виборців, які обирали одного депу­тата до палати представників. За Конституцією це робили 30 тис. жителів, а в середині XX ст.— вже 300 тис.

Правила виборів до конгресу складали не федеральні органи, а законодавчі збори штатів. Численні цензи (осідлості, майнові, освітні тощо) закривали доступ до виборів великої кількості гро­мадян. Палата представників могла за власною ініціативою по­збавити повноважень депутата, обраного на законних підставах. У 1900 р. вона вивела зі свого складу депутата-соціаліста на тій підставі, що він ніби багатоженець.

Майже після кожної виборчої кампанії виявляли факти зло­вживань, підкупу виборців, підробки під час підрахунку голосів, неправильного визначення розмірів виборчих округів тощо.

Ускладнилась процедура проходження законопроектів. При па­латах були сформовані десятки комітетів і комісій. Будь-який білль не мав шансів пройти через усі комітети, якщо не був схва­лений комітетами асигнувань, шляхів і коштів. У 1889 р. спікер конгресу був наділений по суті диктаторськими правами щодо тлумачення регламенту палати представників. Він став одноосібно формувати комітети нижньої палати, міг у будь-який час при­пинити дебати. Права спікера були урізані лише реформою 1910—1911 рр.

Доля законопроекту залежала також від рішення верхньої палати — сенату. На відміну від нижньої палати, яка цілком переобиралась раз за два роки, верхня палата переобиралась тільки через шість років. Формально члени сенату розглядались як повно­важні представники штату. Як правило, це були найбагатші його жителі. Не випадково сенат називали палатою мільйонерів.

Роботу сенату контролювала його еліта. За традицією (прави­ло старшинства) головами комітетів і комісій призначались ті, хто мав найбільший строк перебування в них. Комітети конгресу на­зивали законодавчими зборами в мініатюрі. Щоб провалити не­угодний білль, сенатори застосовували обструкцію. За традицією час виступу сенаторів не обмежувався. Вони могли розглагольствувати з трибуни на далекі від дійсності теми і тим самим пе­решкоджати голосуванню по законопроекту, їх називали «флібу­стьєрами». До цього часто вдавались і ліберали. Виснажена біль­шість сенаторів у таких випадках йшла на компроміс з меншістю. Лише в 1917 р. за наполяганням президента В. Вільсона до про­цедури було внесено правило, згідно з яким промова сенатора не могла перевищувати години. Однак «флібустьєри» змінили так­тику. Змінюючи один одного на трибуні, вони «заговорювали білль до смерті».

До початку першої світової війни федеральний конгрес при­власнив собі непередбачене Конституцією право видавати закони в галузі економіки, залізничного будівництва, патентної справи та ін.

Правовою основою широких повноважень конгресу стала 16-та поправка до Конституції, прийнята в 1913 р., яка дала йому змо­гу «встановлювати і стягувати податки з доходів, одержуваних з будь-якого джерела, без розподілу між окремими штатами і без­відносно до будь-якого перепису або обчислення населення». Це поставило штати у велику залежність від конгресу.

Дедалі більше впливали на членів конгресу уповноважені мо­нополій — лобісти. Щоб добитись прийняття вигідного для них за­кону, вони не гребували інтригами, підкупом, шантажем, провока­ціями, погрозами. В 1920 р. при конгресі було понад сто офіційно зареєстрованих лобістів.

У 1890 р. конгрес прийняв закон Шермана, який забороняв існування трестів, що перешкоджали торгівлі між штатами. Він завдав удару по монополіях, в ньому зазначалось, що «будь-який договір, об'єднання у формі тресту або будь-якої іншої такої фор­ми чи змова з метою обмеження промислу або торгівлі між шта­тами чи з іноземними державами цим оголошується незаконним». Порушення закону каралось штрафом 5 тис. доларів і тюремним ув'язненням на рік. Така сама санкція загрожувала будь-кому, хто «монополізує або намагається монополізувати об'єднання чи вступити v змову з будь-якою особою чи особами з метою монопо­лізації будь-якої частини торгівлі». В законі (ст. 2) встановлювалось, що особа, яка зазнала збитків від таких дій, може вимагати його відшкодування в потрійному розмірі плюс покриття всіх су­дових витрат.

Однак судові розгляди справ про порушення закону Шермана тривали роками. Верховний суд у 1895 р. роз'яснив, що білль за­бороняє монополізацію торгівлі, а не виготовлення товару.

У 1914 р. закон Шермана був доповнений законом Клейтона, який заборонив «проводити дискримінацію в галузі цін, якщо вона призводить до монополії або обмеження свободи конкуренції, а також придбавати акції конкуруючих корпорацій або фірм, якщо це має істотне значення для зменшення конкуренції або створення монополій».

Закон Шермана діє і досі, органи юстиції стежать за його до­держанням. Якщо будь-яка компанія розширює сферу своєї діяль­ності, поглинає іншу, відразу відповідний виконавчий орган пере­віряє, чи не виникла загроза монополізації, захоплення ринку або його значної частини, чи не будуть нав'язуватись монопольні ціни.

На практиці закон Шермана застосовували і проти профспілок. їх оголошували своєрідними трестами, а страйки визнавали проти­законними на тій підставі, що вони буцімто перешкоджають тор­гівлі між штатами та ін.

Конгрес широко тлумачив розділ Конституції, який уповнова­жував його регулювати торгівлю між штатами. Він видавав за­кони з широкого кола питань, що стосувались не тільки транспорт­них засобів, а й виробництва товарів.

Виникли американські асоціації банкірів у 1875 р., у 1877 р.— видавців газет, у 1895 р.—промисловців, у 1907 р.—з виробництва і збуту машин, у 1912 р.—банкірів міст, у 1913 р.— автомобільних промисловців. У 1912 р. було створено могутню Торгову палату. Йдучи назустріч побажанням керівництва банків, держава в 1913 р. створила федеральну резервну систему. На початку XX ст. акції багатьох корпорацій стала придбавати держава, що поси­лило фінансовий капітал.

За законом 1909 р. лише конгрес міг виділити асигнування на установи, створювані президентом, і робив це надзвичайно неохо­че. Законодавці при цьому виходили з того, що будь-яке посилен­ня державного апарату, збільшення урядових органів завдають шкоди бізнесу. Тому на одержання згоди конгресу щодо створення міністерства морського флоту потрібно було 10 років, міністерст­ва внутрішніх справ — 39, юстиції — 40, міністерства праці — 45. Влада президента була значною. Однак перші президенти рідко накладали вето на прийняті конгресом закони. Практика делего­ваного законодавства до першої світової війни не набула значно­го поширення.

У період між двома світовими війнами структура й компетен­ція конгресу істотно не змінились. У 1920 р. жінки також дістали право обирати конгресменів. Із зростанням кількості штатів збіль­шувалась і кількість сенаторів. З 1933 р. конгрес став приступати до відправлення своїх повноважень не з березня, а з 3 січня.

Згідно з актом про перерозподіл місць у конгресі (1929 р.), заборонялось збільшувати кількість місць у палаті представників залежно від зростання населення. Загальна кількість депутатів не повинна була перевищувати 435. Перерозподіл місць здійснюва­ли раз за 10 років.

Конгрес, особливо палата представників, відчував зростаючу силу виконавчої влади, федеральної адміністрації. В 1921 р. скла­дання бюджету перейшло з відання палати представників до Бю­ро бюджету. Більшість свого часу палати відводили розглядові пропозицій президента. Ускладнення керівництва країною, розши­рення участі держави в економічному житті, активна зовнішня по­літика США зумовили велику завантаженість конгресу та його допоміжних органів.

У конгресі зросла кількість постійних комітетів. Якщо напри­кінці XVIII ст. їх було 3, то в 1945 р.—понад 100. У свою чергу, роздробленість законодавчого процесу, наявність багатьох комі­тетів іноді породжували безладдя, бюрократичну тяганину. Акт про реорганізацію легіслатури (1946 р.) скоротив кількість коміте­тів у палаті представників до 19, а в сенаті—до 15. Доля бага­тьох законопроектів фактично вирішувалась у комітетах з асиг­нувань.

У 1946 р. конгрес видав закон, який обмежував діяльність ло­бістів. Від останніх вимагали щоквартальних звітів із зазначенням даних про пожертвування — кому і скільки. Недодержання поло­жень акта тягнуло штраф 5 тис. доларів, рік тюремного ув'язнен­ня і заборону займатись лобізмом протягом трьох років. У разі повторного засудження санкція посилювалась до штрафу 80 тис. доларів і п'яти років ув'язнення.

Незважаючи на закон 1917 р. про обмеження дебатів у сена­ті, практика «флібустьєрства» тривала. Один із сенаторів у 1944 р. говорив два дні.

Після першої світової війни між комітетами й урядовими орга­нами встановились більш тісні контакти. З одного боку, це ста­лося тому, що члени комітетів не мали інформації в такому обсязі, як адміністрація, з іншого — висновки комітету багато в чому ви­рішували долю майбутнього закону. По суті центр законодавчої діяльності став переміщуватись з палат конгресу в комітети.

Зросло значення комітетів з питань процедури, збільшилась роль керівників палат. На цю посаду призначались досвідчені політики, які досконало вивчали процедуру діяльності конгресу, його допоміжних органів. Закон 1910 р. позбавив спікера права одноосібно призначати голів комітетів палати, але це зовсім не зменшувало його ролі як головної службової особи палати пред­ставників. Ним ставав визнаний знавець конституційного права, що розумівся в процедурі законодавчої роботи парламенту. Член палати представників з 1913 по 1961 р. С. Рейберн близько 40 ро­ків був спікером.