3. Розвиток концепції “корінних народів”.

Аналізуючи відповідність міжнародним стандартам такого кроку в державній політиці України, як надання статусу корінного народу кримським татарам, доцільно звернутися до історії розвитку концепції корінних народів та практичних дій окремих держав.

Міжнародне обговорення концепції корінних народів почалося ще наприкінці дев’ятнадцятого століття. В першій половині двадцятого століття характерні для того часу уявлення про “корінне населення” можна знайти в документах таких впливових міжнародних і регіональних організацій як Ліга Націй та Панамериканський Союз - попередник сучасної Організації Американських Держав. Зокрема, в Статуті Ліги Націй корінне населення розглядалося виключно в контексті колоній та територій, контрольованих колоніальними державами, і було визначено як “народи, ще не здатні самостійно витримати складні умови сучасного світу”. В Резолюціях Восьмої Міжнародної Конференції Американських Держав 1938 року було проголошено, що корінне населення як потомки перших жителів земель, що належать нині державам Америки, з метою відшкодування недоліків його фізичного та духовного розвитку мають переважне право на захист з боку владних структур цих держав.

Після Другої Світової Війни відбулися суттєві зрушення щодо концепції корінних народів. Якщо в Статуті Організації Об’єднаних Націй 1945 року мова йшла лише про “території, народи яких ще не досягли повного самоврядування”, то в спільній Статті 1 двох Міжнародних Пактів з прав людини 1966 року пряме застосування терміну “народи” означало перехід від “географічної” концепції права на самовизначення до “соціологічної”. Відповідно ж до “Декларації про принципи міжнародного права стосовно дружніх відносин і співробітництва між державами згідно зі Статутом Організації Об’єднаних Націй” та Резолюції Генеральної Асамблеї ООН 2625(ХХV) 1970 року, в міжнародному праві вперше було закріплене уявлення про те, що в межах однієї незалежної держави, крім титульного етносу, можуть співіснувати різні “народи”, кожний з яких має право на самовизначення. Проте, в цих документах підкреслено, що не дозволяється: ...розшматування держав, які дотримуються у своїх діях принципу рівноправ’я та самовизначення народів... і мають уряди, в яких представлені всі, хто проживає на території даної держави, незалежно від раси або віросповідання, або кольору шкіри. Згідно з пояснювальною запискою Голови-Доповідача ООН, право корінних народів на самовизначення вважається здійсненим, якщо вони через своїх представників реально беруть участь в управлінні демократичною державою і не потерпають від будь-яких перешкод для свого розвитку чи від дискримінації, див. Док. ООН E/CN.4/Sub/2/1993/26/Add.1, стор.21-23.

Крім того, в 1957 році відбулася перша спроба кодифікувати права корінних народів в міжнародному праві. Таким першим юридично зобов’язуючим інструментом була Конвенція Міжнародної Організації Праці № 107 про корінне та племінне населення. В ній йшлося про земельні права, умови роботи, здоров’я, освіту. Конвенцію № 107 ратифікували 27 держав. Подальший розвиток концепції корінних народів та захисту іхніх прав в незалежних країнах знаходимо в уже згаданій вище Конвенції МОП № 169 та інших цитованих документах (див. також Бюлетень Центру плюралізму при Інституті демократії імені Пилипа Орлика, вип. 4, листопад-грудень 1996 року, стор. 1-16, Информационный бюллетень Altin Besik “Международное право о коренных народах”, Вып. 1, 2, Фонд исследований и поддержки коренных народов Крыма, 1998, і Білл Боурінг: Права корінних народів: огляд міжнародного досвіду. Проблеми міграції (Український інформаційно-аналітичний журнал), № 2 (5), 1998, стор. 22-33).

Головна концептуальна зміна у стосунках держав та міжнародної спільноти з корінними народами, яка відбувалася протягом останнього десятиліття, полягає в тому, що корінні народи почали перетворюватися з простих об’єктів на повноправних суб’єктів міжнародного права. (Детальніше див.: Russel Lawrence Barsh: Indigenous Peopes in the 1990s: From Object to Subject of International Law?, Harvard Human Rights Journal, N 7, 1994, pp. 33-86). Це означає також повну відмову від асиміляційного підходу, згідно з яким, як раніше вважалося, найкращим майбутнім для корінного населення мала бути асиміляція, тобто, злиття з домінуючою більшістю населення, внаслідок чого очікувалося досягти “національної інтеграції”.

Зусиллями Робочої Групи ООН у справах корінних народів у 1993 році було закінчено підготовку проекту Декларації прав корінних народів. Починаючи з 1995 року, подальшу роботу над текстом цієї декларації проводить спеціальна робоча група за участю офіційних урядових експертів. (N.B.: Нажаль, протягом 14-ї сесії цієї робочої групи у липні-серпні 1996 року, в якій, до речі, не вперше брав участь представник Меджлісу кримськотатарського народу, офіційний представник України висловила незгоду з проектом декларації, посилаючись на те, що значення термінів “корінний народ” та “корінна громада чи нація” залишається відкритим питанням. Панівною ж точкою зору на проблему дефініцій протягом цієї сесії стала позиція, оприлюднена головою та доповідачем Робочої Групи проф. Ерікою-Ірен Даес. В грунтовній доповіді з цього питання вона, зокрема, підкреслила, що “...попередні спроби досягти в такій дефініції чіткості, а водночас і не зайти у ній задалеко виливалися у ще більшу невизначеність” (див.: Standard-Setting Activities: Evolution of Standards Concerning the Rights of Indigenous Peoples. Working Paper by the Chairperson-Rapporteur, Mrs. Erica Irene Daes. On the Concept of “Indigenous Peoples”. Commission on Human Rights, Sub-Commission on Prevention of Discrimination and Protection of Minorities, Working Group on Indigenous Peoples, 14th Session, 29 July-2 August 1996, Doc. E/CN.4Sub.2/AC.4/1996/2). Таку точку зору підтримали представники урядів низки демократичних країн, зокрема, Канади; вони продемонстрували повне розуміння необхідності узгодження тексту декларації з метою подальшого винесення її на затвердження Генеральною Асамблеєю ООН.).

Інтенсивна діяльність ООН у галузі прав корінних народів відзначена також тим, що 1993 рік був проголошений Міжнародним роком корінних народів світу, а теперішнє десятиліття (починаючи з 1994 року) - Міжнародним десятиліттям корінних народів світу. (N.B.: Ухвалення Україною саме в цей період закону про статус кримських татар як корінного народу та концепції державної політики щодо корінних народів, також оприлюднення навіть наміру обговорити можливість приєднання до Конвенції МОП № 169 можуть обернутися для нашої держави не тільки суттєвими політичними “дивідендами”, але й додатковою матеріальною допомогою, зокрема, з боку Світового Банку, який здійснює спеціальні програми, спрямовані на підтримку корінних народів).

Досвід окремих держав

Варто ще раз підкреслити, що зміна поглядів на роль і місце корінних народів у сучасних суспільствах яскраво відбивається не тільки в різниці між положеннями Конвенцій 107 і 169 та підготовці нових документів міжнародного права, але також в політиці й практиці багатьох держав світу.

Поступове розуміння того, що корінні народи не є тимчасовим явищем в бурхливий час глобалізації економіки, політики та культури, що вони являють собою досить стійкі сектори суспільства, які мають інтегруватися шляхом забезпечення їхньої повноцінної участі в усіх суспільно-політичних процесах без втрати власної ідентичності, відбувалося протягом останніх десятиліть. Так, на початку семидесятих років ознаки таких змін можна було спостерігати в Сполучених Штатах Америки (епізодично), Канаді, Перу (поступ загальмований подальшим насильством) та в Данії. В середині восьмидесятих аналогічні зміни відбулися в Колумбії, Новій Зеландії, Норвегії, Фінляндії, також в Швеції, Бразілії і Нікарагуа. Ще пізініше почала змінюватися офіційна державна політика щодо корінних народів в Росії, Чілі, Болівії, Мексиці, Аргентині, Японії, Філіпінах та Гватемалах.

Розглянемо деякі конкретні приклади сучасних зрушень щодо визнання спеціальних прав корінних народів та інших вразливих меншин.

У Північній Америці найбільш вражаючими є зміни ставлення до корінних народів у Канаді. Так, якщо до кінця 70-х років уряд Канади ще не визнавав ніяких спеціальних прав корінних народів, то вже в 1982 році в Конституції Канади з’явився розділом 35, згідно з яким були визнані та підтверджені права “аборигенних народів”. (До “аборигенних народів” віднесені індіанці, інуїти та метиси). Як висловився на Конституційній Конференції у березні 1983 року прем’єр-міністр Трудо, “Конституційний процес в Канаді не може бути повністю здійсненим, якщо аборигенні народи, чиї предки жили тут найдовше, вважають, що їхні спеціальні права не знаходять адекватного відображення і не захищені Конституцією”. І хоча в Конституції Канади не наведено чіткого визначення, які саме “права” маються на увазі, поява цих конституційних норм започаткувала подальший плідний діалог між організаціями корінних народів Канади, з одного боку, федеральним урядом та урядами окремих провінцій, з другого. (Треба зауважити що в Канаді, як і в багатьох інших країнах федерального устрою, корінні народи, як правило, відчувають більшу підтримку з боку федеральних властей, ніж з боку органів місцевої влади. Тому корінні народи часто дивляться на федеральний уряд як на захисника від місцевої, часто вороже налаштованої більшості. Тож цілком зрозуміло, чому корінні народи Канади підтримують єдність країни та зокрема, гостро виступають проти відокремлення Квебеку).

У 1996 році Канадська королівська комісія у справах аборигенних народів завершила масштабне дослідження, що охоплює практично всі аспекти проблем корінних народів у Канаді. Ці дослідження складаються з шести доповідей, присвячених конкретним питанням, і п’ятитомної заключної доповіді. Сучасний розвиток подій, спрямованих на конкретизацію прав корінних народів Канади, проходить у двох загальних напрямках: 1) розв’язання кола питань, пов’язаних із правом на власність, земельні права, або право використовувати землю та природні ресурси; 2) уточнення обсягу політичних або конституційних прав, які можуть включати поширення права на самоврядування та політичне самовизначення. Досягнення Канади у цій сфері справили великий вплив на інші країни, зокрема, ті, що поставали під егідою Британської Корони і заселялися британськими колоністами. Так, австралійський закон про право власності корінних народів спирається здебільшого саме на канадські прецеденти. Одна з таких країн - Нова Зеландія - ввела гарантовану квоту в національному парламенті для корінного народу маорі. (Детальніше про права корінних народів у Північній Америці та інших країнах колишньої Британської Імперії див. у: Д.Веббер. Особлива ситуація з корінними народами: стан справ у Канаді та інших країнах світу, Проблеми міграціїї, № 3(6), 1998. ст.29-38, та M. Asch: Home and Native Land: Aboriginal Rights and the Canadian Constitution, 1993. UBCPress/Vancouver, pp. 1-156).

Яскраві приклади зрушень у ставленні до корінних народів можна також спостерігати у найбільш розвинених країнах Азії, - таких, як Японія і Філіппіни, де впродовж десятиріч заперечували сам факт існування корінних народів чи навіть етнічних меншин.

В цих країнах розвиток міжнародної концепції щодо “корінних народів” також... почав вже відбиватися в конкретній політичній та юридичній практиці. Так, у Філіппінах введено формальну категорію “корінних культурних спільнот” (ККС), які складають від 10 до 20 відсотків загального населення. В 1997 році парламентом цієї країни був ухвалений Закон про Права Корінних Народів, який підвищив статус ККС до статусу корінних народів, і на створення якого значною мірою вплинули текст проекту Декларації прав корінних народів і Конвенція МОП № 169.

В Японії протягом століть корінний народ - айни - не був визнаний навіть “етнічною меншиною”, уряд не погоджувався визнати права айнів навіть згідно зі статею 27 Міжнародного Пакту про Громадянські та Політичні Права аж до кінця 90-х років. Під сильним зовнішнім, так само як і внутрішнім тиском, уряд нарешті відмовився від уявлення про етнічну гомогенність населення Японії, внаслідок чого було де факто визнано, що айни є народом, який справедливо вважає себе часткою міжнародного руху за права корінних народів. У 1997 році були ухвалені нові законодавчі акти, зокрема, стосовно не-асиміляційної політики Японії щодо айнів. Ці зрушення розглядаються як недостатні самими айнами, які продовжують вимагати більш чітких та конкретних норм, пов’язаних саме з визнанням їх корінним народом.

Що ж до європейського досвіду поступового усвідомлення необхідності активних дій держави, спрямованих на забезпечення збереження етнокультурної ідентичності корінних народів та сприяння їхньому соціально-економічному розвиткові, одним з найбільш цікавих у цьому відношенні є досвід Норвегії (див.: Asne Julsrud Jalling, The Rights of the Sami People Under Norwegian Law, Working Paper, University of Oslo, 1997).

Відомо, що на початку ХХ-го століття офіційною політикою держави по відношенню до корінного народу саамі була асиміляція. Наприкінці семидесятих років відбулися суттєві зміни у масовій свідомості норвезького населення, під тиском яких уряд змушений був піти на такі кроки, як створення державної Комісії з питань культури саамі та Юридичної комісії з прав саамі. Остання опублікувала у 1984 році свій перший звіт, на підставі якого були запропоновані зміни до Конституції (ухвалені у 1988 році введенням спеціального розділу 110а), також новий закон стосовно Саамі, який ухвалив парламент у 1987 році.

Таким чином з’явилася конституційна норма, згідно з якою “органи державної влади мають вжити всіх необхідних заходів для того, щоб народ Саамі зміг зберегти та розвинути свою мову, культуру та суспільство”. Цікаво відмітити, що згідно з нормами розділу 110а конституції, в разі порушення цієї норми до суду можуть звертатися як окремі позивачі, так і представники усього народу від його імені. Це означає органічне поєднання визнання головним законом Норвегії як індивідуальних прав людини, так і колективних прав - у даному разі, корінного народу саамі.

Важливо також ознайомитися з досвідом розвитку представницького органу народу Саамі в Норвегії. Спочатку, в 1964 році, була створена Норвезька Рада Саамі. Це був консультативно-дорадчий орган для регіональних та центральних властей з питань економічного, соціального та культурного розвитку саамі. Ця перша Рада Саамі мала 8 членів (усі вони належали до саамі), а в 1980 році її було розширено до 18 членів. Але процедура призначення членів Ради не була демократичною, бо її не обирав сам народ, а призначав король Норвегії (фактично, Кабінет міністрів). Незважаючи на свій статус консультативного органу, Рада Саамі одержувала в своє розпорядження кошти з державного бюджету, які використовувала згідно зі своїми власними рішеннями на підтримку організацій саамі, спеціальні культурні потреби або для розвитку ремесел та виробництва. Під тиском народу Саамі та в ході подальшої демократизації норвезького суспільства, Рада Саамі була реорганізована у представницький орган народу Саамі. Стаття 1-1 Саамського закону 1987 року проголошує, що “мета цього Закону - створити можливості для Саамського народу зберегти та розвивати свою мову, культуру та спосіб життя”. Згідно зі статею 2-6 цього закону всі особи, які вважають себе Саамі, і які використовують саамську мову вдома, або мали одного з батьків або прабатьків, які використовували саамську мову вдома, можуть за своїм бажанням бути внесеними в окремий саамський виборчий реєстр і брати участь у виборах до Парламенту Саамі. Витрати, пов’язані з виборами до Асамблеї (Парламенту) Саамі, бере на себе держава (стаття 1-4). Цьому виборному органу були передані всі повноваження Ради Саамі стосовно розподілу державних фондів для підтримки економічних, соціальних та культурних потреб саамі. Законом також передбачено, що державні органи влади мають консультуватися з Парламентом Саамі з усіх питань, які заторкують права та інтереси саамі. З тої пори тривають дискусії та дослідження стосовно можливого розширення повноважень Парламенту Саамі щодо прийняття свмостійних рішень, зокрема стосовно довкілля та природних ресурсів. (Для ознайомлення з повним текстом Закону про Саамську Асамблею та інші саамські юридичні питання (Саамський закон) від 12 червня 1987 року, див.: Информационный Бюллетень Altin Besik, Выпуск 1 “Международное право о коренных народах”, стор. 99-105, видання Фонду досліджень та підтримки корінних народів Криму”).

Крім Норвегії, Парламенти Саамі існують також у Швеції (створений у 1993 році) та в Фінляндії, тобто, в усіх державах, де проживає цей корінний народ (за виключенням Кольського півострова Росії).

Доцільно також згадати ініціативу Республіки Комі Російської Федерації, Верховна Рада якої ухвалила в травні 1992 році Закон Республіки Комі “Про статус Зборів народу комі”. Згідно зі статею 1, Збори народу комі є вищим представницьким органом цього етносу. Збори народу комі та їхній виконавчий орган мають право законодавчої ініціативи (стаття 2); в своїй діяльності вони спираються на норми міжнародного права щодо корінних народів, Конституцію Республіки Комі та інші законодавчі акти (стаття 4). Збори народу комі фінансуються Радою міністрів Республіки Комі один раз на два роки (стаття 5). (Див.: Информационный Бюллетень Altin Besik, Выпуск 1 “Международное право о коренных народах”, стор. 106-107, видання Фонду досліджень та підтримки корінних народів Криму”).