Программно-целевое управление общественным сектором экономики и бюджетирование, ориентированное на результат

1. Зарождение программно-целевого управления в Советском Союзе и его особенности. Программно-целевое управление общественным сектором на современном этапе.

2. Формы осуществления программно-целевого управления: федеральные целевые программы, федеральные адресные инвестиционные программы, национальные проекты. Государственные корпорации.

3. Бюджетный процесс и программно-целевое управление. Особенности трехлетнего бюджетного планирования.

4. Бюджетирование, ориентированное на результат, как современный способ финансирования различных проектов и программ.

Зарождение программно-целевого управления в Советском Союзе и его особенности. Программно-целевое управление общественным сектором на современном этапе.

Собственно программно-целевой подход появился в Советском Союзе в период перестройки, однако элементы программного управления существовал с момента первых пятилеток.

В Советском Союзе существовали целевые программы развития отдельных отраслей народного хозяйства, которые разрабатывал и утверждал ВСНХ (Высший Совет Народного Хозяйства). Первой такой программой принято считать План ГОЭЛРО (Государственная комиссия по электрификации России), разработанной в 1920 году. А уже в 1921 г. появился и главный плановый орган страны — госплан СССР.

План ГОЭЛРО — эта первая в истории страны долгосрочная комплексная программа развития народного хозяйства огромной державы и повышения эффективности ее производства. Именно этот план заложил теоретические основы программно-целевого планирования и практически подтвердил его действенность, как института формирования плановых решений и их реализации.

Первый пятилетний план разрабатывался по методическим принципам плана ГОЭЛРО и предусматривал создание базы черной металлургии, машиностроения, энергетики, добывающих предприятий-комбинатов.

Это стало ядром 1-й пятилетки и получило название «Программа индустриализации». Укрупненный перечень Государственных программ развития индустриальной базы СССР и РФ приведен в табл. 1.

Целевая установка программы намечала создание индустриальной базы, которая превратила бы страну из импортирующей машины и оборудование  в страну, производящую их.

Во имя достижения этой программной цели — индустриализации — были намечены:

• перевод ведущих отраслевых промышленностей на рельсы крупной машинной индустрии;

• преимущественное развитие производства средствами производства;

• создание тяжелой индустрии по всей территории СССР;

• осуществление промышленного строительства.

За десятки лет развития и совершенствования программно-целевого планирования и управления целевыми программами, специалистами предлагались варианты их классификаций.

Но встречавшиеся при этом трудности привели к тому, что общепринятая классификация до сего времени не создана. Это происходит потому, что каждая целевая программа, с одной стороны очень индивидуальна, а с другой — настолько многофакторна, что отнесение ее к какому-то одному, конкретному виду спорно.

Любая современная целевая программа несет в себе и экономическую, и научно-техническую, и социальную, и другие составляющие.

Однако для совершенствования методологии программно-целевого планирования и управления необходимо классифицировать все многообразие целевых программ по ряду типичных, классификационных признаков, таких как:

• по виду целей;

• по объекту действий;

• по масштабу вкладываемых средств;

• по уровню принадлежности;

• по периоду времени.

Таблица 1.

Перечень целевых комплексных программ в ссср и в рф

Период выполнения	Содержание государственной ЦКП	Отрасль промышленности или регион страны	Достигнутые результаты
			Положительные (план)	Отрицательные (итог)
1920‒1930 гг.	План ГОЭЛРО	Подъем народного хозяйства и повышение эффективности производства на основе электрификации России	Заложены методические основы программности и комплексности первых двух пятилеток индустриализации	—
1930‒1935-1940 гг.	Создание второй угольно-металлургической базы на востоке страны	Черная металлургия Урала, угольная промышленность Кузбасса, тяжелая промышленность	Целевая направленность и территориальная структура программ, база добывающей и тяжелой промышленности создана	Сами программы не были документально оформлены полностью
1945-1950 гг.	Восстановление разрушенного войной народного хозяйства СССР	Запад СССР, Центральные районы, Украина, Кавказ	В короткие сроки были восстановлены гидроэлектростанции, комбинаты тяжелой промышленности, заводы и фабрики, развернуто жилое строительство	—
1958‒1961 гг.	Космическая программа по запуску первого в мире искусственного спутника Земли и человека	НИИ, КБ, проектные институты, производственные объединения и заводы СССР	Впервые в мире: запущен искусственный спутник Земли и первый человек,Ю. Гагарин, полетел в космос	—
1957‒1967-1972 гг.	Байкало-Амурская железнодорожная магистраль (БАМ)	Сибирско-Дальневосточный транспортный регион строили все республики	Строительство отдельных участков продолжится до2016 г.	Начало строительства –1938 г. Основное строительство –2006 г. Мало рентабельно
1960‒1970 гг.	Механизация и автоматизация ручного и тяжелого физического труда	В промышленности всех республик СССР	Замена тяжелого физического труда рабочих машинами и автоматами	Не выполнена
1960‒1970 гг.	Формирование территориально- производственных комплексов (ТПК)	Западно-Сибирский ТПК (нефть и газ), Курский ТПК (минеральные ресурсы), Братско-Илимский ТПК (энергетика, химия), Ямало-Ненецкий ТПК (газ)	Обеспечение СССР сырьевыми ресурсами, а также экспорт	Выполнены с небольшими задержками по срокам
1980‒2000 гг.	Комплексная программа научно-технического прогресса на 20 лет	Большинство  отраслей промышленности в разных регионах страны	Повышение качества, конкурентоспособности продукции	Не выполнена
1960‒1970 гг.	Подъем и освоение целинных и залежных земель. Развитие нечерноземной зоны РСФСР. Повышение эффективности сельскохозяйственного производства	Казахстан   Нечерноземная зона РСФСР   Центральные районы, Украина, Ставропольский край	Получение больших урожаев зерновых культур, обеспечение хлебопродуктами населения, укрепление сельского хозяйства	Выполнена   Не выполнена   Не выполнена
1981‒1983 гг.   1984‒1990 гг.   1990‒2000 гг.	Энергетическая программа   I этап – газ, уголь, нефть   II этап – ядерная энергетика, НТП в ТЭК	Топливно-энергетический комплекс	20-22% капвложений от всех вложений в народное хозяйство, экономия затрат в 1,5 раза превысит капиталовложения	Не выполнена (инвестиций мало, итог  не получен)
1982‒1990 гг.	Продовольственная программа (капвложений выделено 230,0 млрд руб. на период 1982-1985 гг. 460,0 млрд руб. на период 1986-1990 гг.	Развитие агропромышленного комплекса, рост сельхозпродукции, замена импортных продуктов питания	На 20-30% рост сельхозпродукции, повышение производительности труда в сельском  хозяйстве в 1,5 раза	Не выполнена (вложения ресурсов малы, нет контроля использования)
1985‒2000 гг.	Химизация производства	Химическая промышленность, нефтехимическая промышленность, минеральные удобрения	Рост химпродукции: в1990 г. – в 1,3 раза к1985 г. в2000 г. – в 2,5 раза	Не выполнена (ресурсы не определены и не выделены)
1985‒2000 гг.	Подъем машиностроения – создание нового поколения машин и оборудования	Машиностроение (энергетика, химия, транспорт и др.)	Рост капиталовложений – в 2 раза. Подъем технического уровня  – в 1,5 раза	Не выполнена (не обеспечена ресурсами и конкретными заданиями)
1986‒2000 гг.	Развитие производства товаров  народного потребления и услуг	Легкая промышленность, машиностроение, приборостроение, сфера услуг	Рост ТНП: к1990 г. – на 30-40% к2000 г. – в 2-3 раза	Не выполнена (ресурсы не выделены, задания не установлены)

Многолетний опыт разработки и реализации целевых комплексных программ в Советском Союзе и в нынешней России, позволяет сделать следующие выводы:

1. Начиная с первой целевой государственной программы электрификации советской России, ГОЭЛРО, в 20-х гг. и в последующие годы XX в., индустриализация страны и подъем сельского хозяйства стали возможны в такой короткий срок только благодаря программно-целевому планированию и самоотверженному труду народа;

2. После Великой Отечественной войны восстановление разрушенного народного хозяйства велось с использованием программно-целевого метода планирования и управления. За несколько лет были достроены и пущены в эксплуатацию крупнейшие гидроэлектростанции, заводы и фабрики, развернуто по всей стране жилищное строительство, сельское хозяйство переведено на машинную основу;

3. В 50‒60-х гг. XX в. отчетливо стала проявляться тенденция к формированию комплекса Государственных целевых программ:

• отраслевого назначения;

• космически-оборонного;

• территориально-производственного назначения.

4. Конечно, не все они выполнялись полностью, своевременно и качественно. По степени эффективности (результатам) все целевые комплексные программы условно можно разделить на три группы:

1 группа — наиболее успешные программы: оборонно-космические (запуск 1-го искусственного спутника Земли, полет первого космонавта Ю. Гагарина на корабле «Восток», создание новых видов самолетов, подводных лодок и надводных кораблей, ракетной техники и стрелкового вооружения, танков;

• территориально-производственные (создание Западно-Сибирского ТПК, Курского ТПК, Братск-Илимского ТПК, Ямало-Ненецкого ТПК);

• освоение целинных и залежных земель в Казахстане.

2 группа — менее успешные программы: химизация народного хозяйства, энергетическая, строительство Байкало-Амурской магистрали;

3 группа — невыполненные программы: развитие Нечерноземной зоны, повышение эффективности сельскохозяйственного производства, механизация и автоматизация тяжелого физического труда, продовольственная программа, развитие производства товаров народного потребления, комплексная программа научно-технического прогресса на 20 лет и др.

Основными причинами невыполнения целевых комплексных программ в СССР и в России можно считать следующие:

• методическое несовершенство и недостаточный организационный уровень программных разработок и процессов их реализации;

• имеющиеся противоречия между господствующим отраслевым принципом планирования и формой отраслевого программирования. Отраслевое планирование довлело, а межотраслевые программы были лишь дополнением к отраслевым планам. Необходимые ресурсы выделялись в первую очередь на госплан, который имел силу закона;

• нарушалось требование «Методического положения о разработке целевых комплексных программ», в котором предусматривалось до начала разработки пятилетних планов, обязательно составить перечень программ на очередную пятилетку;

• необеспеченность ресурсами всех заявленных программ, из-за несбалансированности их объемов с объемами, запланированными государством на капитальные вложения в пятилетнем плане.

Итак, программно-целевой подход стал необходимым условием разработки программ, как метод повышения научной обоснованности планов и усиления их направленности на решение ключевых экономических и социальных задач.

Если рассматривать программу как мегапроект в смысле управления программами, то программно-целевой метод – это уже не элементы проектного подхода, а системный комплексный подход, применяемый на уровне территориального (регионального) планирования. Итак, к началу 90-х годов в России появилась система разработки целевых программ (мегапроектов), различного назначения. Но это ещё не называется «проектным подходом», нет пока и таких понятий деятельности, дисциплины или науки «Управление проектами».

Период «перестройки» позволил внедрить в сферу планирования развития страны и её регионов программно-целевой метод разработки программ. Сложилась определённая научно-методическая система формирования целевых программ различного назначения.

В настоящее время программно-целевое планирование осуществляется через реализацию целевых программ, которые в современных условиях обеспечивают достижение перспективных целей и задач путем использования имеющихся ресурсов и получение конкретных результатов.

Основными особенностями и достоинствами этого метода являются:

• направленность на решение комплексных задач;

• более длительный горизонт планирования, позволяющий оценивать среднесрочные и долгосрочные социально-экономические эффекты;

• системный подход к формированию комплекса взаимоувязанных по ресурсам и срокам мероприятий для достижения поставленных целей;

• более открытый и гласный по сравнению с другими методами государственного финансирования порядок формирования программ и хода их реализации;

• высокая степень прозрачности государственных заказов и закупок в рамках программных мероприятий, обеспечение контроля за эффективностью расходования средств государственного бюджета;

• наличие возможности оперативной и эффективной корректировки программных мероприятий, обеспечивающих гибкость проводимой политики, и возможности быстрого реагирования на изменение условий реализации программы;

• возможность в рамках программ комбинировать и объединять усилия органов власти различных уровней.

Программно-целевое управление инвестиционной деятельностью базируется на ряде принципов. Во-первых, на принципе системности, комплексности как основе системного, комплексного подхода к управлению, который является методологической базой программно-целевого подхода к управлению.

Вторым принципом программно-целевого подхода к управлению является целевой. Программно-целевой подход предполагает формирование дерева целей инвестиционной деятельности в регионе на тот или иной период с определением ресурсов соответственно установленной цели. При этом вся совокупность функций, задач, работ по управлению каким-либо процессом подчиняется достижению конечной цели.

Следующий принцип программно-целевого подхода к управлению - программный. Основным инструментом реализации программно-целевого подхода к управлению является целевая комплексная программа.

Основные этапы разработки и реализации инвестиционной программы:

Выбор проблемы (проблем), подлежащих программному решению

Определение целей, составление «дерева» целей инвестиционной программы

Разработка инвестиционной программы

Выбор инструментов кредитования

Реализация программы региональными органами управления

Контроль за выполнением и оценка результатов реализации программы

Программа должна рассматриваться как единое целое, как система, состоящая из ряда элементов и обладающая эмерджентными свойствами, т.е. когда результат функционирования системы больше суммы результатов функционирования отдельных элементов, составляющих систему.

Программа как система выполняет ряд функций. Она выступает как метод программного планирования инвестиционной деятельности, как средство программно-целевого управления инвестиционной деятельностью в регионе, как инструмент сочетания отраслевого и территориального управления инвестиционной деятельностью.

Проявлениями комплексности в программно-целевом управлении инвестиционной деятельностью в регионе следует считать, с одной стороны, интеграцию в программе научно-технических, экономических, социальных, организационных, производственных, правовых аспектов решения конкретной крупной и региональной проблемы, во-вторых, межотраслевой и межрегиональный характер решаемой проблемы.

Как правило, целевые программы строятся по отраслевому, либо территориальному признаку.