3.10. Как действует закон «о соглашениях о разделе продукции»

В декабре 1995 г. после длительных обсуждений в развитие законодательства Российской Федерации в области недропользования и инвестиционной деятельности был принят Федеральный закон «О соглашениях о разделе продукции», устанавливающий правовые основы отношений, возникающих в процессе осуществления российских и иностранных инвестиций в поиски, разведку и добычу минерального сырья на территории Российской Федерации, а также на континентальном шельфе и (или) в пределах исключительной экономической зоны Российской Федерации на условиях соглашений о разделе продукции. В январе 1999 г. в него были внесены существенные изменения, направленные на более эффективную реализацию положений Закона по привлечению инвесторов.⁶⁹

Предусмотренный законом основной принцип раздела продукции заключается в замене налогов разделом произведенной продукции (добытого минерального сырья). Инвестор за исключением налога на прибыль и платежей за право пользования недрами освобождается от всех других налогов, сборов, акцизов и иных обязательных платежей (пункт 1 статьи 13). Таким образом, речь идет о замене существующего налогового режима на раздел продукции, который обеспечивает как инвестору, так и государству стабильность экономических условий на весь срок действия соглашений и индивидуальный подход к конкретным инвестиционным проектам. При этом механизм, лежащий в основе СРП, предполагает, что чем выше доходность инвестора, тем больше доля произведенной продукции, получаемой государством в результате ее раздела.

Механизм раздела продукции успешно действует сегодня более чем в 60 странах мира, включая такие разные, как Китай и Аргентина, Вьетнам и Индия, Египет и Нигерия, Оман, и многие другие. Существуют разные модели СРП, например индонезийская, ливийская, перуанская. Они различаются по многим признакам: условиями раздела продукции, наличием или отсутствием регулярных платежей за пользование недрами (роялти), существованием предельного уровня возмещаемых инвестору затрат (кост-стоп), значимостью разовых платежей (бонусов) и т.п.

Российская модель СРП приспособлена к конкретным особенностям текущей экономической ситуации страны с переходной экономикой, переживающей острый инвестиционный кризис.

В основе Закона «О СРП» заложена концепция гражданско-правовой природы права пользования недрами. Согласно этому Закону, субъект предпринимательской деятельности (инвестор) приобретает право пользования недрами на основании соглашения о разделе продукции (пункт 1 статьи 4), которое является договором гражданско-правового типа (частно-правовым договором), заключаемым между государством и негосударственным инвестором. СРП определяется Законом как договор, в соответствии с которым государство (Российская Федерация) предоставляет инвестору исключительные права на поиски, разведку, добычу минерального сырья на участке недр, указанном в соглашении, и на ведение связанных с этим работ, а инвестор обязуется осуществить проведение указанных работ за свой счет и на свой риск (пункт 1 статьи 2). При этом Российская Федерация в данном случае выступает в качестве субъекта гражданско-правовых отношений в соответствии с положениями ГК РФ (статьи 124—127 и др.). Таким образом, Закон «О СРП» обеспечивает внедрение в сферу недропользования гражданско-правовых основ и создание такого механизма стабильных и взаимовыгодных отношений между государством и инвестором, который может обеспечить реальный выход страны из инвестиционного кризиса даже в условиях инфляции, отсутствия стройной налоговой системы, наличия политической и законодательной нестабильности.

Соглашения о разделе продукции определяют все необходимые условия, связанные с пользованием недрами, в том числе условия и порядок раздела произведенной продукции между государством и инвестором (пункт 1 статьи 2). При этом к таким условиям Закон относит, в частности, обязательства инвестора по финансированию работ, соблюдению основных требований рационального использования и охраны недр; условия и порядок раздела между государством и инвестором произведенной продукции (в том числе определения общего объема произведенной продукции и ее стоимости, определения объема компенсационной продукции и раздела прибыльной продукции); состав и порядок учета и возмещения затрат при выполнении работ по соглашению; положения, определяющие права собственности сторон на продукцию и иное имущество, вновь созданное или приобретенное инвестором при выполнении работ по соглашению.

Закон «О СРП» устанавливает правовые основы распределения продукции, являющейся государственной долей в соответствии с условиями СРП, между Российской Федерацией и ее соответствующим субъектом (статья 10). Такое распределение осуществляется на основе договоров, заключаемых соответствующими органами исполнительной власти, которые в данном случае действуют соответственно от имени Федерации и ее субъекта. Эти договоры, являющиеся по своей природе гражданско-правовыми, должны определять пропорции распределения государственной доли продукции с учетом предусмотренных Законом критериев, условия и порядок поступления указанной продукции или ее стоимостного эквивалента в федеральную собственность и собственность соответствующего субъекта Федерации, а также условия и порядок распределения между сторонами договора расходов для удовлетворения требований инвестора о возмещении убытков в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения государством своих обязательств по соглашению (пункт 2 статьи 20).

Принципиально важной особенностью Закона «О СРП» является стабилизационная (т.н. «дедушкина») оговорка, которая обеспечивает гарантии прав инвесторов и стабильность условий реализации СРП.

Важнейшим признаком стабильности договорных отношений, обеспечивающей защищенность инвестора от изменений российского законодательства, которое часто носит непредсказуемый характер, являются положения Закона о том, что, во-первых, условия соглашения сохраняют свою силу в течение всего срока его действия и, во-вторых, в случае изменений законодательства, приводящих к неблагоприятным последствиям для деятельности инвестора, условия соглашения подлежат (в обязательном порядке) соответствующим изменениям, которые вносятся только по соглашению сторон (пункт 1 статьи 17). Таким образом, получил законодательное закрепление механизм обеспечения стабильности инвестиционных отношений.

Закон не только провозгласил, что инвестору гарантируется защита имущественных и иных прав, приобретенных и осуществляемых им в соответствии с соглашением, но и установил запрет на применение к инвестору нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, а также законов и иных нормативных актов субъектов РФ, правовых актов органов местного самоуправления, если указанные акты устанавливают ограничения прав инвесторов, приобретенных и осуществляемых ими в соответствии с соглашениями о разделе продукции (статья 18). Принятый в феврале 1999 г. Закон «О внесении в законодательные акты Российской Федерации изменений и дополнений, вытекающих из Федерального закона “О соглашениях о разделе продукции”» положил начало процессу адаптации российского законодательства к базисным принципам недропользования на условиях раздела продукции.

В результате поправок, внесенных в двенадцать федеральных законов, важнейшие принципиальные положения Закона «О СРП», отражающие концепцию недропользования на условиях раздела продукции, оказались встроенными в систему российского законодательства. Эти положения получили последовательное развитие в соответствующих нормах различных отраслей законодательства: законодательства о недрах, налогового, таможенного, инвестиционного законодательства и других. Каждый из двенадцати федеральных законов в отдельности был дополнен и скорректирован таким образом, чтобы устранить пробелы, неопределенности, а отчасти и противоречия, а также обеспечить решение задачи комплексного и сбалансированного регулирования, составляющего правовой режим СРП. Кроме того, положения этих федеральных законов, в свою очередь, составили правовую основу для разработки и принятия новых, а также и соответствующей корректировки действующих нормативных актов. Так, например, появление новых положений в налоговых законах потребует разработки различных инструкций, принимаемых Минфином России и МНС России в целях детализации порядка применения этих положений. Соответственно новые положения Закона о таможенном тарифе и Таможенного кодекса РФ послужат базой разработки новых актов, принимаемых Государственным таможенным комитетом России. Таким образом, появляется достаточно большое количество норм, регулирующих различные отношения, возникающие в процессе подготовки и реализации СРП. При этом такие нормы (прямого действия), рассредоточенные по различным законам и подзаконным актам и объединенные общими началами, закрепленными Законом «О СРП», образуют в совокупности основы законодательства о соглашениях о разделе продукции.

Переговоры об условиях пользования недрами и заключении СРП в отношении конкретных месторождений полезных ископаемых могут осуществляться, начиная с даты утверждения таких перечней федеральными законами.