4. Регулювання, керівництво, управління

Регулювання — визначення загальної політики й принципів її реалізації через різні напрями державного фінансування, пільги тощо.

Керівництво — практичне проведення в життя загальної політики й принципів у відповідній галузі адміністрування, контроль й розробка напрямів діяльності підконтрольних об’єктів.

Управління — прямий систематичний вплив суб’єкта адмі­ністрування на об’єкт повсякденного оперативного характеру.

5. Переконання й примус

Методи переконання й примусу використовуються в усіх сферах та на всіх рівнях адміністрування, багато в чому визна­чаючи зміст та конкретний прояв інших методів. Наприклад, економічні та адміністративні методи адміністрування засновані на методі переконання.

Переконання – система методів правового й неправового характеру, яка здійснюється державними й недержавними органами та дістає вияв у застосуванні виховних, заохочу­вальних, роз’яснювальних заходів з метою формування у гро­мадян розуміння необхідності виконання приписів норматив­них актів. Основними формами переконання, що застосовуються у публічному адмініструванні, є: організація державних і гро­мадських заходів, спрямованих на вирішення конкретних завдань (облік, контроль, прийняття необхідних документів, проведення семінарів, зборів тощо); виховання (економічне, правове, моральне тощо); особистий приклад; роз’яснення завдань державного управління (усне чи через засоби масової інформації); інструктаж осіб підпорядкованого апарату і гро­мадськості з питань найбільш успішного виконання поставлених завдань; заохочення (моральне — подяка, нагородження по­чесним знаком, присвоєння почесного звання; матеріальне — грошові премії, путівки тощо); критика роботи і поведінки окремих осіб; організація певних заходів тощо.

Примус — додатковий метод публічного адміністрування, психологічний або фізичний вплив державних органів (поса­дових осіб) на певних осіб з метою змусити їх виконувати приписи правових норм. Державний примус дістає вияв у 2 формах: судовій та адміністративній. Ґрунтується на авторитеті держави і силі закону, спрямований на вироблення певних форм поведінки та підтримання суспільної дисципліни.

Всі методи діяльності суб’єктів публічної адміністрації взаємодоповнюють один одного, пов’язані між собою і утворюють єдину систему.

5. Поняття, види та зміст правових актів суб’єктів публічної адміністрації (правових актів адміністрування)

Існування держави, суспільства, вся організація суспільного життя неможливі без повсякденної державно-владної діяльності щодо адміністрування економічної, правової, соціально-культур­ної сфер організації суспільства. Інструментом, за допомогою якого держава здійснює адміністрування, є правові акти суб’єк­тів публічної адміністрації, за допомогою яких здійснюється реалізація державних, публічних функцій, розв’язуються будь-які соціально-економічні проблеми. Саме в правових актах суб’єктів публічної адміністрації міститься переважна частина всіх наявних у державі правових приписів, які поширюються практично на всі державні органи, недержавні структури, поса­дових осіб чи громадян.

Правові акти суб'єктів публічної адміністрації — це владні, прийняті згідно з вимогами законів приписи суб’єктів публічної адміністрації з питань компетенції усіх органів (посадових осіб), установ, що породжують юридичні наслідки. Акти є засобом практичної реалізації завдань публічного адміністрування.

У наукові правовій літературі можна зустріти пропозиції щодо різновидів адміністративних актів. Так, наприклад, Р. Мельник пропонує виділяти:

а) нормативні адміністративні акти, тобто акти, які містять норми права, у зв’язку із чим є неперсоніфікованими, розра­хованими на багаторазове застосування, та які приймаються суб’єктами публічної адміністрації;

б) акти-плани;

в) адміністративні розпорядження, тобто акти, які видаються публічною адміністрацією для регулювання внутрішньоорганізаційної діяльності;

г) індивідуальні адміністративні акти, тобто акти, спрямовані на регулювання конкретного адміністративно-правового відно­шення, яке виникає між публічною адміністрацією та приватною особою або конкретизованим колом таких осіб;

д) адміністративні договори, адміністративні акти-дії;

е) адміністративні акти у приватноправовій формі.

Найбільш типовою класифікацією актів діяльності суб’єктів публічної адміністрації є класифікація актів залежно від їх юри­дичних властивостей та суб’єктів права видання актів.

Базовою була і залишається класифікація актів публічного адміністрування (правових актів адміністрування) за юридич­ною природою (юридичними властивостями) на:

• нормативні — правові акти публічної адміністрації, які встановлюють, змінюють або скасовують правові норми. Ці акти є найбільш містким вираженням реалізації виконавчої влади, оскільки саме через них відбувається підзаконна адмі­ністративна правотворчість;

• індивідуальні — акти, які не містять у собі правових норма та стосуються конкретних осіб. Характерною рисою цих актів є їхній правозастосовний характер;

• змішані — акти, які разом із нормами права містять інди­відуальні приписи та рішення щодо конкретних публічних справ.

Індивідуальні акти публічної адміністрації прийнято поді­ляти на:

• зобов’язуювальні;

• заборонювальні;

• правоуповноважувальні;

• ті, які містять відмови.

Окрім того, за характером дії на особу, щодо якої вони спрямовані, можливим є поділ таких актів на:

• обтяжуючі (негативні) — невигідні для особи і передбачають втручання в її права чи відмову в задоволенні прохання про надання певних привілеїв (відмову у видачі дозволу на будівництво);

• сприяючі (позитивні) — акти, що надають чи підтверджу­ють право чи юридично значущу перевагу (дозвіл на будів­ництво, дозвіл на певний вид діяльності).

Залежно від суб’єктів прийняття нормативних актів адмі­ністрування виділяють: укази і розпорядження Президента Ук­раїни; постанови і розпорядження Кабінету Міністрів України; накази, інструкції, розпорядження міністерств; рішення місце­вих державних адміністрацій; положення, правила, інструкції, накази, розпорядження, що видаються керівниками державних підприємств та установ, акти органів місцевого самоврядування.

Особливості правових актів діяльності суб’єктів публічної адміністрації:

• приймаються при здійсненні функцій публічного адмі­ністрування;

• підзаконний характер;

• офіційний характер;

• владний характер;

• прийняті в установленому законом порядку, належним чином оформлені.

У сукупності ці ознаки зумовлюють відмінність правових актів діяльності суб’єктів публічної адміністрації від законів, актів громадських організацій, службових документів, актів судових органів, органів прокуратури та цивільних правочинів, договорів.

Вимоги, що висуваються до правових актів суб’єктів публічної адміністрації:

1) оптимальність, доцільність, ефективність, соціальна справедливість. Акти суб’єктів публічної адміністрації повинні обслуговувати сферу соціальних, духовних, політичних і економічних потреб суспільства;

2) відповідність юридичним вимогам:

• законність (правовий акт суб’єкта публічної адміністрації має підзаконний характер, і це означає, що він повинен відпо­відати усім вимогам законів та інших актів вищих органів як за змістом, так і за порядком видання і формою закріплення; насамперед, має відповідати Конституції та чинному законо­давству; правовий акт адміністрування має бути юридично обгрунтованим, оскільки його зміст містить владне волевияв­лення суб’єкта публічної адміністрації, в ньому мають бути виражені цілі видання, а також підстави та юридичні наслідки; акт не повинен обмежувати або порушувати компетенцію та оперативну самостійність нижчих ланок системи суб’єктів публічної адміністрації; не повинен обмежувати або порушувати встановлені чинним законодавством права та законні інтереси громадян і недержавних формувань у сфері публічного адмі­ністрування; акт суб’єкта публічної адміністрації повинен ви­давалися в певному порядку з дотриманням процесуальних правил (наприклад, одні акти видаються колегіальним органом, інші — єдиноначальним; одні публікуються у місцевій пресі, інші — просто доводяться до відома виконавців тощо);

• презумпція законності акта (акт вважається законним з моменту прийняття, якщо він не скасований в порядку, перед­баченому законодавством; питання про визнання такого акта неправовим, дефектним вирішується компетентним суб’єктом публічної адміністрації; будь-які інші органи, окрім судових, не можуть перевіряти законність актів). Особливі завдання щодо забезпечення законності виданих правових актів суб’єктів публічної адміністрації покладаються на органи прокуратури. В порядку здійснення загального нагляду органи прокуратури можуть оскаржити будь-який акт будь-якого суб’єкту. Копії найважливіших актів, які приймаються суб’єктами публічної адміністрації, направляються ними, як правило, органам про­куратури, які й здійснюють загальний нагляд за законністю їх прийняття і відповідністю їх закону, що передбачено Законом України від 5 листопада 1991 р. "Про прокуратуру";

3) відповідність організаційно-технічним вимогам:

• щодо мови акта (чіткість, лаконічність, доступність, гра­мотність, конкретність, зрозумілість для виконавців);

• щодо форми акта (письмовий або усний); обов’язкова наявність реквізитів: назва органу, який його видав; дата і місце прийняття; територія, на яку поширюється дія акта; пе­релік встановлених зобов’язань; дані про відповідальність за невиконання акта; перелік державних органів, що здійснюють контроль за виконанням акта; санкція; термін набрання чинності; підписи уповноважених осіб органу, що видав акт;

• своєчасність доведення до відома заінтересованих осіб;

• реєстрація (додаткова правова експертиза), інші вимоги.

Правові акти суб’єктів публічної адміністрації, прийняті з порушенням вимог, вважаються дефектними. Дефектні акти поділяються на нікчемні та оспорювані.

Нікчемні акти — акти, юридична недійсність яких очевидна, недоліки яких скасувати не можна і які не породжують юри­дичних наслідків. Вони недійсні з моменту прийняття, за їх невиконання не настає юридична відповідальність (які містять вказівки щодо порушення законодавства, сприяють вчиненню злочинів тощо).

Оспорювані (заперечувані) акти — акти з помилками, дефект­ність яких не є очевидною, і які можна скасувати, доопрацювати, привести у відповідність до вимог законодавства. Недоліки не позбавляють їх юридичної сили, але вони можуть бути оскаржені заінтересованими суб’єктами права. Після оскарження або опро- тестування акт може бути визнано або правомірним, законним (після усунення недоліків), або нікчемним. За такої ситуації оспорювані акти підлягають виконанню на відміну від нікчем­них актів.

Прийняття актів суб’єктів публічної адміністрації — це стадійна діяльність суб’єктів публічної адміністрації, різновид адміністративного провадження.

Стадії прийняття відповідних актів:

1 стадія — встановлення необхідності прийняття акту, під­готовка його проекту;

2 стадія — внесення проекту акта на розгляд відповідного органу;

3 стадія — обговорення та доопрацювання проекту акту;

4 стадія — прийняття та реєстрація акта;

5 стадія — доведення акта до відома виконавців (опублікуван­ня, розсилка, ознайомлення під розписку тощо).

Дія правових актів суб’єктів публічної адміністрації розрізня­ється в просторі, часі та за колом осіб. За територією дії акти суб’єктів публічної адміністрації поділяються на акти, що діють в масштабі всієї держави, та акти, що діють в межах адміністра­тивно-територіальних одиниць. Як правило, дія відповідних актів у просторі і часі відбувається згідно з компетенцією від­повідного суб’єкта публічної адміністрації. Дія правових актів суб’єктів публічної адміністрації у часі є більш складною, ос­кільки передбачає неоднакові правила дії для актів. У вимірах часу акти адміністрування діють від моменту набрання ними чинності до їх припинення, а саме:

1. закінчення строку, на який був прийнятий акт (нормативні акти);

2. припинення дії акта в зв’язку з виконанням його припи­сів (переважно індивідуальні акти, тобто адміністративні акти);

3. прийняття нового акта з цього питання;

4. з часу скасування нормативного акта внаслідок його заста­рілості або незаконності, анулює правовий акт як орган, який прийняв його, так і вищестоящий орган.

Чинність правових актів управління

Традиційно виділяють 4 види окремих юридичних станів чинності правових актів управління: припинення, зупинення, зміна та скасування.

Припинення дії акта

Припинення – дія закономірна, вона не зумовлена будь-якими подіями. Підстави для припинення дії актів:

а) скасування акта органом, який його видав, або видання нового акта, що фактично анулює старий. Загальним є правило, що і» набранням чинності новим актом адміністрування авто­матично припиняє свою силу акт з того самого питання, вида­ний раніше, хоча у новому і не містилася вказівка на його припинення. На практиці для формального припинення застарі­лих актів вироблена окрема процедура;

б) закінчення строку, на який було видано акт;

в) досягнення мети, передбаченої актом, якщо його зміст зводився лише до виконання цієї вимоги (реалізація правових відносин, виконання приписів акта тощо). Не завжди вико­нання акта означає припинення його дії. Наприклад, наказ про призначення особи на посаду не може вважатися таким, що припинив свою дію, після того, як особа приступила до вико­нання своїх обов’язків;

г) "зникнення" адресата акта, тобто у зв’язку з настанням певної юридичної події: ліквідація юридичної особи, смерть носія прав та обов’язків).

Зупинення дії акта

Зупинення дії акта — це тимчасовий правовий захід, що застосовується шляхом прийняття відповідного рішення. Зупи­нення, як і скасування уповноваженим органом актів, обумов­люється їх незаконністю, передбачає усунення порушень у порядку, передбаченому Конституцією, іншими законами.

В адміністративно-правовій літературі звертається увага на окремі особливості зупинення дії акта адміністрування. Так, допускається зупинення всього акта або його частини, зупи­нення дії акта адміністрування на всій території держави або окремій її частині, у певному регіоні. Цей захід застосовується як для захисту державних та суспільних інтересів, так і для захисту громадян від незаконних дій суб’єктів публічної адмі­ністрації, їх посадових осіб. Зупинення актів може бути пов’я­зане також з фактом подання скарги, внесенням прокурором протесту тощо.

Зміна акта

Зміна має на меті забезпечити ефективність акта, підвищити його якість і використовується тоді, коли є потреба уточнити приписи актів, внести до них доповнення, надати їм іншу редак­цію чи доопрацювати окремі частини. Зміна приписів акта, як правило, здійснюється тим самим суб’єктом (органом, посадо­вою особою), який видав акт у первинному вигляді. Прикладом цьому може бути Указ Президента України "Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади".

Скасування акта

Скасування акта — це визнання недійсним (нечинним) акта повністю або окремих його приписів, положень. Акти можуть бути скасовані тим, хто їх прийняв, або вищестоящим органом, посадовою особою або в судовому порядку. Особливе місце в системі визнання актів недійсними (правових актів або їх час­тини) займає Конституційний Суд України. До його повно­важень належить вирішення питань про відповідність законів та інших актів Верховної Ради України, актів Президента Украї­ни, актів Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим Конституції. За рішенням Конституційного Суду України закони та інші правові акти визнаються неконституційними (повністю або частково) і при­пиняють свою дію з дня винесення такого рішення.