2. Діяльність суб’єктів публічної адміністрації. Адміністративний розсуд. Адміністративно-правові режими

Головним та основним напрямом діяльності суб’єктів публіч­ної адміністрації є адміністрування.

До основних елементів відповідної діяльності належать:

1. цілі та завдання — уявлення про напрями та очікувані наслідки діяльності суб’єктів публічної адміністрації;

2. функції — частина діяльності, яка здійснюється на основі закону або іншого правового акта суб’єктами публічної адмі­ністрації притаманними їм методами для виконання завдання публічного адміністрування.

Традиційно функції діяльності суб’єктів публічної адміністра­ції поділяють на:

• загальні (прогнозування, планування, організація, регу­лювання, координація, облік, контроль);

• спеціальні (відображають специфіку конкретного суб’єкта адміністрування);

• допоміжні (обслуговують виконання загальних і спеціаль­них функцій);

3. методи — способи здійснення керуючими суб’єктами владно-організуючого впливу на об’єкти адміністрування.

Діяльність суб’єктів публічної адміністрації пов’язана із адміністративним розсудом. Адміністративний розсуд — це визна­чений межами норм права певний ступінь свободи суб’єкта публічної адміністрації (органу, посадової особи тощо) у право­вому вирішенні того чи іншого підвідомчого питання (справи), яка надається з метою прийняття раціонального оптимального рішення у справі. Адміністративний розсуд обумовлений творчим, динамічним характером адміністрування, складністю різноманітних ситуацій в різних сферах життєдіяльності та потребує розширення правового регулювання дозволеної пове­дінки і можливих варіантів її наслідків.

Види адміністративного розсуду

Адміністративний розсуд першого виду може діставати вияв у наданні певному органу (посадовій особі) права на свій розсуд оцінювати не тільки юридичний факт, але й видати акт на основі вільного вибору одного з рівноцінних з точки зору закон­ності варіантів вирішення справи, передбаченого адміністра­тивно-правовою нормою. В цьому випадку розсуд може ви­являтись як в оцінці юридичного факту, так і у виборі одного з видів стягнень. Так, наприклад, однаково відповідатиме вимогам законності будь-яке стягнення, яке буде застосовано до правопорушника на підставі ст. 150 КпАП, де за порушення правил користування жилими будинками і жилими приміщен­нями передбачена альтернативна санкція у вигляді поперед­ження або накладення штрафу. Розсуд правозастосовувача дістає ними в оцінці юридичного факту (правопорушення), особи, ха­рактеру та тяжкості проступку, у виборі найоптимальнішого і найсправедливішого стягнення.

Адміністративний розсуд другого виду має місце тоді, коли норма права уповноважує орган або посадову особу діяти на власний розсуд при реалізації наданих їм повноважень. Йдеться про повноваження органів з надання громадянам певних суб’єктивних прав.

До адміністративного розсуду третього виду можна віднести прийняття органом адміністрування чи посадовою особою рішення на підставі норм, які містять гнучкі неконкретні (оціночні) поняття, такі, як "доцільність", "необхідність", "з важливих підстав". Таким чином, необхідність застосовувати адміністративний розсуд обумовлюється самим формулюван­ням правила норми. Так, згідно з абз. 2 п. 21 ч. 1 ст. 11 Закону України від 20 грудня 1990 р. "Про міліцію" остання організовує за необхідності медичний огляд водіїв, затримує, відстороняє від керування транспортними засобами осіб, які перебувають у стані сп’яніння, а також тих, які не мають документів на право керування або користування транспортними засобами.

Додатково у юридичній літературі виділяється ще один вид адміністративного розсуду, який виникає із матеріальних норм права, які суб’єкти публічної адміністрації конкретизують не у формі правового акту, а у формі суто організаційної чи мате­ріально-технічної діяльності (найширше застосування адміністративного розсуду).

У правничій літератирі (див., наприклад, праці С. Мосьондза) пропонується такий варіант різновидів адміністративного роз­суду:

• адміністративний розсуд імперативного типу — пов’язаний з ситуацією, коли норма матеріального права, встановлю­ючи можливі варіанти рішень, залишає на розсуд суб’єкта влад­них повноважень вибір одного з цих варіантів;

• адміністративний розсуд диспозитивного типу — має місце тоді, коли норма права уповноважує суб’єктів владних повноважень діяти на власний розсуд при реалізації наданих їм повно­важень;

• адміністративний розсуд інтерпретаційного типу — пов’язаний з оцінкою публічного інтересу та суб’єктивною інтерпретацією оціночних понять, таких як "доцільність", "необхідність", "з важливих підстав" тощо.

Адміністративний розсуд у діяльності суб’єктів публічної адміністрації безпосередньо пов’язаний із дискреційними повно­важеннями.

Дискреційні повноваження — це повноваження щодо реалізації адміністративного розсуду, якщо вони не передбачають обов’яз­ків органу узгоджувати свої рішення з будь-яким іншим суб’єк­том. Надаючи дискреційне право, законодавець, як правило, вживає слово "може". Наприклад, у ст. 69 Господарського про­цесуального кодексу України (ГПК) зазначено, що у винятко­вих випадках голова господарського суду чи його заступник має право продовжити строк вирішення спору, але не більше як на 15 днів.

Адміністративно-правові режими

Адміністративно-правові режими — це певне поєднання адміністративно-правових засобів регулювання, опосередкованого імперативним методом юридичного впливу, який дістає вияв у тому, що суб’єкти правовідносин займають юридично нерівні позиції.

Елементи адміністративно-правових режимів:

• мета встановлення відповідного адміністративно-право­вого режиму;

• імперативний метод правового регулювання; встановлена у законодавчому порядку сукупність правил щодо поведінки громадян, юридичних осіб, державних органів та їх посадових осіб і щодо реалізації ними своїх прав у певних ситуаціях (режимні правила);

• спеціальні державні органи, на які покладено завдання здійснення мети адміністративно-правового режиму та надано право здійснювати контроль за додержанням режимних правил;

• відповідальність за порушення "режимних" норм;

  • особливі адміністративно-правові засоби встановлення і форми виникнення прав та обов’язків, способів юридичного впливу, захисту прав тощо (акти, скарги, контроль і нагляд, адміністративний примус, адміністративна відповідальність тощо);

• визначення просторово-часових меж дії адміністративно-правового режиму.

Види адміністративно-правових режимів

В юридичній літературі адміністративно-правові режими кла­сифікують на такі види:

а) за територією: загальнодержавні (режим секретності) і такі, що діють в окремих регіонах або місцях (режим прикор­донної зони);

б) за часом дії: постійні (паспортний режим), тимчасові (режим надзвичайного стану), ситуаційні (режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи);

в) за глибиною змін у конституційному статусі громадян і організацій: звичайні та спеціальні;

г) за масштабом волі громадян і організацій у використанні своїх можливостей для реалізації суб’єктивних прав: пільгові та обмежуючі;

д) за окремими об’єктами: режим заповідників, вогнепальної зброї, отрути тощо;

є) за видами діяльності: режим оперативно-розшукової діяль­ності, окремих милім підприємницької діяльності тощо.

За належністю до забезпечення зовнішньої та внутрішньої безпеки країни виділяють групи режимів, спрямованих на забез­печення інтересів державної безпеки країни:

1. адміністративно-правовий режим захисту державної таєм­ниці (або режим таємності), прикордонний режим та режим в’їзду в країну та виїзду з неї;

2. режими, що передбачають як забезпечення безпеки держа­ви, так і охорону громадського порядку. До них віднесені режим проживання й пересування іноземців на території держави;

3. режими охорони громадського порядку та громадської безпеки. Ці режими стосуються дозвільної системи (порядок придбання, зберігання, використання вогнепальної зброї, вибухових речовин, радіоактивних ізотопів, отрути, отрутохімікатів, наркотичних препаратів; порядок відкриття та функціонування поліграфічних підприємств; правила придбання поліграфічного обладнання, шрифту, паспортної системи тощо;

4. режими, що сприяють досягненню мети та завдань різних галузей адміністрування (митний, санітарний режим тощо);

5. комплексні режими, які охоплюють спільну для всіх вищенаведених груп режимів мету, але які застосовуються в умовах виняткових обставин (воєнна загроза, стихійне лихо, епідемія, епізоотія, масові безпорядки тощо). Такими режимами є право­вий режим надзвичайного та воєнного стану.

Найбільш розгалуженою є класифікація залежно від мети адміністративно-правових режимів:

1) адміністративно-правові режими для певних державних станів, до яких належать режими, наприклад, надзвичайного і воєнного стану, охорони державного кордону (прикордонний режим), митний режим, окремі види зовнішньоторговельної діяльності, включаючи режим прикордонної торгівлі й режим вільних економічних зон;

2) адміністративно-правові режими для громадян: дозвіль­ним режим (придбання вогнепальної зброї тощо); процедури вирішення питань про громадянство; порядок в’їзду в країну й виїзду і неї громадян, іноземних громадян та осіб без грома­дянства; паспортна система та режим реєстрації; реєстрації гро­мадських об’єднань тощо;

3) обліково-легалізуючі режими, що стосуються як офіційної реєстрації юридичних і фізичних осіб, так і регламентації норма­тивних вимог до окремих видів діяльності. До них належать: державна реєстрація суб’єктів підприємницької (господарської) діяльності; ліцензування окремих видів підприємницької діяль­ності; реєстрація учасників зовнішньоторговельної діяльності тощо. До цієї самої групи режимів віднесені стандартизація і сертифікація;

4) функціональні адміністративно-правові режими, покликані забезпечувати функції управління в різних сферах діяльності (податковій, санітарній, екологічній тощо).

Режим воєнного стану

Воєнний стан — це особливий правовий режим, який вво­диться в Україні або в окремих її місцевостях у випадку збройної агресії або загрози нападу, небезпеки державній незалежності України, її територіальної цілісності та передбачає надання відпо­відним органам державної влади, військовому командуванню та органам місцевого самоврядування повноважень, необхідних для відвернення загрози та забезпечення національної безпеки, а також тимчасове, зумовлене загрозою, обмеження конститу­ційних прав і свобод людини і громадянина та прав і законних інтересів юридичних осіб із зазначенням строку дії цих обмежень.

Підставою для введення воєнного стану є такі нормативно-правові акти: Конституція, закони України від 6 квітня 2000 р. "Про правовий режим воєнного стану", від 6 грудня 1991 р. "Про Збройні Сили України", від 6 грудня 1991 р. "Про оборо­ну України" (в редакції Закону від 5 жовтня 2000 р.) тощо. Воєнний стан в Україні або в окремих її місцевостях вводиться указом Президента України, який підлягає затвердженню Вер­ховною Радою України протягом 2 днів з моменту звернення Президента України. Указ Президента України про введення воєнного стану, затверджений Верховною Радою України, не­гайно оголошується через засоби масової інформації. Пропо­зиції щодо введення воєнного стану в Україні або в окремих її місцевостях Президентові України подає Рада національної без­пеки і оборони України.

Правовий режим надзвичайного стану

Надзвичайний стан – це особливий правовий режим, який може тимчасово вводитися в Україні чи в окремих її місцевостях при виникненні надзвичайних ситуацій техногенного або природного характеру не нижче загальнодержавного рівня, що призвели чи можуть призвести до людських і матеріальних втрат, створюють загрозу життю і здоров’ю громадян, або при спробі захоплення державної влади чи зміни конституційного ладу України шляхом насильства, і передбачає надання відповідним органам державної влади, військовому командуванню та органами нового самоврядування повноважень, необхідних для від­вернення загрози та забезпечення безпеки і здоров’я громадян, Нормального функціонування національної економіки, органів державної влади та органів місцевого самоврядування, захисту конституційного ладу, а також допускає тимчасове, обумовлене загрозою, обмеження у здійсненні конституційних прав і свобод людини і громадянина та прав і законних інтересів юридичних осіб із зазначенням дії цих обмежень.

Питаною дня введення надзвичайного стану є такі нормативно-правові акти: Конституція, закони України від 16 березня ,4)00 р. ”1 Іро правовий режим надзвичайного стану", від 8 червня 2000 р. "Про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру", від 25 березня І992 р. "Про Службу безпеки України" тощо.

Надзвичайний стан в Україні може бути введено на строк не більш як 30 діб і не більш як 60 діб в окремих її місцевостях. У разі необхідності надзвичайний стан може бути продовжений Президентом України, але не більш як на 30 діб.

Правовий режим державної таємниці

Державна таємниця – це вид таємної інформації, що охоп­лює відомості у сфері оборони, економіки, науки і техніки, зовнішніх відносин, державної безпеки та охорони право­порядку, розголошення яких може завдати шкоди національній безпеці України, та які визнані у порядку, встановленому відповідним законом, державною таємницею і підлягають охороні державою.

Правовою основою режиму державної таємниці є Консти­туція, закони України від 21 січня 1994 р. "Про державну таємницю" (в редакції Закону від 21 вересня 1999 р.), від 2 жовтня 1992 р. "Про інформацію" (в редакції Закону від 13 січня 2011 р.), від 13 січня 2011 р. "Про доступ до публічної інформації", міжнародні договори, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, та інші нормативно-правові акти.

Віднесення інформації до державної таємниці здійснюється мотивованим рішенням державного експерта з питань таєм­ниць за його власною ініціативою, за зверненням керівників відповідних органів державної влади, органів місцевого само­врядування, підприємств, установ, організацій чи громадян.

Реквізити кожного матеріального носія секретної інформа­ції мають містити гриф секретності, який відповідає ступеню секретності інформації, встановленому рішенням державного експерта з питань таємниць, — "особливої важливості", "цілком таємно", "таємно", дату та строк засекречування матеріального носія секретної інформації, що встановлюється з урахуванням передбачених законом строків дії рішення про віднесення ін­формації до державної таємниці, підпис, його розшифрування та посаду особи, яка надала зазначений гриф, а також посилання на відповідний пункт (статтю) Зводу відомостей, що становлять державну таємницю, затв. наказом Служби безпеки України від 12 серпня 2005 р. № 440.

Правовий режим зони надзвичайної екологічної ситуації

Надзвичайна екологічна ситуація — це надзвичайна ситуація, при якій на окремій місцевості сталися негативні зміни в навко­лишньому природному середовищі, що потребують застосування надзвичайних заходів з боку держави.

Правовий режим зони надзвичайної екологічної ситуації — це особливий правовий режим, який може тимчасово запровад­жуватися в окремих місцевостях у разі виникнення надзвичайних екологічних ситуацій і спрямовується на запобігання людським і матеріальним втратам, відвернення загрози життю і здоров’ю громадян, а також усунення негативних наслідків надзвичай­ної екологічної ситуації.

Запровадження відповідного правового режиму зони надзви­чайної екологічної ситуації передбачає виділення державою та/або органами місцевого самоврядування додаткових фінансових та інших матеріальних ресурсів, достатніх для нормалізації еколо­гічного стану та відшкодування завданих збитків, запровадження спеціального режиму поставок продукції для державних потреб, реалізацію державних цільових програм громадських робіт.

Правовою основою режиму зони надзвичайної екологічної ситуації є Конституція, закони України від 13 липня 2000 р. "Про зону надзвичайної екологічної ситуації", від 25 червня 1991 р. "Про охорону навколишнього природного середовища", від 14 грудня 1999 р. "Про аварійно-рятувальні служби", Закон "Про правовий режим надзвичайного стану" та інші нормативно-правові акти.