49

Тема: діяльність суб’єктів публічної адміністрації план

1. Діяльність суб’єктів публічної адміністрації (публічне адміністрування). Співвідношення публічного адміністрування, виконавчої влади й адміністративного права.

2. Діяльність суб’єктів публічної адміністрації. Адміністративний розсуд. Адміністративно-правові режими.

3. Форми діяльності суб’єктів публічної адміністрації.

4. Методи діяльності суб’єктів публічної адміністрації.

5. Поняття, види та зміст правових актів суб’єктів публічної адміністрації (правових актів адміністрування).

1. Діяльність суб’єктів публічної адміністрації (публічне адміністрування). Співвідношення публічного адміністрування, виконавчої влади й адміністративного права

Адміністрування — це цілеспрямована сукупність дій, які забезпечують узгодженість та координацію спільних робіт з метою досягнення суспільно-важливих цілей та вирішення завдань. Виділяють соціальне, біологічне та технічне (технокра­тичне) управління.

Біологічне адміністрування — використання об’єктивних зако­нів природи з метою адміністрування біологічних процесів.

Технічне адміністрування — створення людьми машин, ме­ханізмів, адміністрування їх з метою поліпшення умов праці.

Соціальне адміністрування — діяльність людей, їх об’єднань, адміністрування людей, суспільства в цілому.

Соціальне адміністрування прийнято поділяти на: суспільне, тобто таке, що здійснюється органами місцевого самоврядування; що здійснюється об’єднаннями громадян; державне.

Соціальне адміністрування характеризується:

1. тим, що дістає вияв через спільну діяльність людей;

2. його головне призначення – упорядкування й урегулювання спільної діяльності шляхом забезпечення узгоджених індивідуальних дій учасників такої діяльності через вплив на їх поведінку;

3. є регулятором відносин адміністрування;

4. є владним;

5. має особливий механізм реалізації — організаційно оформ­лені групи людей.

Різновидом соціального адміністрування є публічне адмі­ністрування, яке умовно поділяється на державне та самоврядне.

Теорія адміністративного права виробила 2 підходи до визна­чення публічного адміністрування (адміністрування, що здій­снюється суб’єктами публічної адміністрації).

1. Публічне адміністрування у широкому розумінні — це су­купність усіх видів діяльності усіх органів держави та органів місцевого самоврядування, тобто означає фактично всі форми реалізації державної та самоврядної влади в цілому. Стаття 6 Конституції встановлює, що державна влада в Україні здій­снюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. Органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією межах і відповідно до законів України. Іншими словами, публіч­не адміністрування характеризує всю діяльність держави (у широкому розумінні) за організуючим впливом з боку спеціаль­них суб’єктів права на суспільні відносини.

2. Публічне адміністрування у вузькому розумінні — це сукуп­ність видів діяльності державних органів та органів місцевого самоврядування, між якими певним чином розподілені різні види діяльності. Відтак, категорія "публічне адміністрування" у вузькому значенні відображає відносно самостійний вид діяль­ності державних органів та органів самоврядування, що його здійснює певна частина відповідних суб’єктів.

Саме вузьке розуміння публічного адміністрування на сучас­ному етапі і є основним в адміністративному праві.

Отже, публічне адміністрування — це вид соціального адмі­ністрування, вид специфічної діяльності держави та органів місцевого самоврядування, що дістає вияв у функціонуванні органів та установ, які впливають на суспільні відносини з метою їх урегулювання відповідно до публічних інтересів.

Специфічні риси публічного адміністрування:

1. загальносоціальний характер;

2. підзаконний характер;

3. юридично-владний, розпорядчий характер;

4. організаційний зміст;

5. цілеспрямованість, активний характер;

6. постійна основа, безперервність.

Публічне адміністрування здійснюється на підставі принципів:

1. соціально-політичні: демократизм; участь населення в адмініструванні; рівноправність осіб; рівність усіх перед законом; законність; гласність; врахування громадської думки; об’єктив­ність;

2. організаційні принципи побудова апарату публічного адміністрування: галузевий, функціональний, територіальний;

3. організаційні принципи функціонування апарату публічного адміністрування: нормативність діяльності; єдиноначальність та колегіальність; поділ адміністрування; відповідальність за свої рішення; оперативна самостійність.

Зміст публічного адміністрування реалізується через комплекс функцій — функцій адміністрування, які виконують завдання суспільства шляхом владноорганізаційної та самоврядної діяль­ності у різних процесуальних формах.

Слід відзначити, що зв’язки адміністрування простежуються й у діяльності законодавчих органів, органів прокуратури, судів, проте ці зв’язки є внутрішніми, організаційно-правовими.

Співвідношення публічного адміністрування, виконавчої влади, державного регулювання й адміністративного права

Виконавча влада — це гілка державної влади, яка передбачає наявність особливих ланок державного апарату (органів держав­ної влади загальної компетенції), які мають право безпосеред­нього адміністрування державою, виконання законів та інших нормативно-правових актів, прийнятих законодавчою владою. Тобто це здатність держави за допомогою адміністрування реалі­зовувати веління законодавчої влади. Але ототожнювати такі поняття, як "виконавча влада" і "публічне адміністрування" не можна, оскільки сама по собі "влада" і "реалізація влади" — явища не синонімічні, окрім того, йдеться про публічну владу та її виконавчу складову як частину державної влади. Поняття "публічне адміністрування" за сучасних умов слід розглядати як категорію, значно ширшу за поняття "виконавча влада" або "виконавча діяльність". Адже публічне адміністрування здійсню­ють усі державні органи — законодавчої, судової та виконавчої гілок влади, а також органи місцевого самоврядування. Хоч основна група відносин адміністрування складається саме у сфері виконавчої влади, проте не всі відносини за участю органів виконавчої впади можуть бути відносинами адміністрування, і не всі з них входять до складу предмета адміністративного права. Так, виконавчі органи здійснюють багато функцій, які не є відносинами адміністрування (інформаційна, благодійна, ідеологічна діяльність тощо). Однак адміністрування ґрунтується й на інших нормах галузей права, використовуючи їх потенціал впливу на суспільні відносини, а деякі відносини адміністрування взагалі не врегульовані нормами права або че­рез недосконалість правового регулювання, або через творчий характер цих відносин.

Виконавча влада представлена в механізмі розподілу влади органами виконавчої влади. Публічне адміністрування здійсню­ється в межах цієї системи й дістає свій вияв у діяльності різних ланок державного апарату та органів місцевого самовря­дування. Основне їх призначення — виконавча, розпорядча діяльність у межах, передбачених адміністративним правом, нор­мами, що утворюють адміністративне законодавство.

В. Авер’янов так розкриває співвідношення публічного адмі­ністрування та виконавчої влади:

І. Сфера публічного адміністрування визначається тим, що воно здійснюється:

1. у межах діяльності органів виконавчої влади та діяльності органів місцевого самоврядування, а саме:

• під час реалізації їх повноважень щодо керованих об’єк­тів зовнішнього суспільного (економічного, соціального тощо) середовища;

• під час виконання місцевими державними адміністраціями повноважень органів місцевого самоврядування, делегованих відповідними місцевими радами, враховуючи, що самій виконав­чій владі ці повноваження первісно не належать, а також під час виконання своїх повноважень органами місцевого самовря­дування;

• у процесі керівництва вищестоящими органами роботою нижчестоящих;

• в ході керівництва роботою державних службовців всереди­ні кожного органу (його апарату) виконавчої влади (останні 2 напрями належать до згадуваної раніше внутрішньоорганізаційної сфери, а також стосуються діяльності службовців орга­нів місцевого самоврядування;

2. поза межами діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, а саме:

• всередині апаратів будь-яких інших (крім органів вико­навчої влади) органів державної влади — під час керівництва роботою державних службовців (наприклад, в апараті парламен­ту, судів, органів прокуратури тощо, а також органів місцевого самоврядування;

• всередині державних підприємств, установ і організацій — під час керівництва адміністраціями роботою їх персоналу (перші 2 напрями стосуються згадуваного внутрішньоорганізаційного адміністрування);

• з боку відповідних уповноважених державою суб’єктів у процесі адміністрування державних корпоративних прав;

• з боку різноманітних дорадчо-консультативних органів, утворюваних державними органами (наприклад, Президентом України), та органами місцевого самоврядування, в частині виконання наданих їм організаційно-розпорядчих повноважень щодо інших органів і посадових осіб.

ІІ. Сфера виконавчої влади та місцевого самоврядування визначається тим, що:

1. поряд з тими напрямами реалізації виконавчої влади, котрі опосередковуються у вигляді, власне, державної діяльності (тобто публічного адміністрування), значне місце посідають ті напрями, в яких відсутні характерні ознаки поняття публічного адміністрування. Крім перелічених вище прикладів "неадміністративної частини" діяльності органів виконавчої влади, при оцінці будь-якого іншого напряму реалізації виконавчої влади також слід обов’язково виходити з його конкретного змісту, а точніше — зі змісту закріплених за цими органами функцій і повноважень — на предмет з’ясування їх адміністративної чи адміністративної у розумінні адміністрування спрямованості;

2. у випадках, коли здійснення виконавчої влади та самовря­дування відбувається у формі, власне, адміністрування, слід врахувати, що у демократичній державі ця діяльність може здійснюватись не тільки виключно державними органами, а й переважно недержавними суб’єктами — адже повноваження виконавчої влади можуть бути делеговані державою:

а) по-перше, органам місцевого самоврядування;

б) по-друге, деяким іншим недержавним інституціям (на­приклад, окремим громадським організаціям) тощо.

Попри активні наукові дослідження питання про співвідно­шення понять "публічне адміністрування" та "державне регу­лювання", воно і досі залишається дискусійним. Існує чимало теоретичних положень та тлумачень самих цих явищ в контексті загальних уявлень про форми та методи діяльності держави.

Так, на думку Л. Попова, неадміністрування є частиною регулювання, а навпаки — регулювання є частиною адміністрування, тобто його функцією. Суть регулювання полягає в упорядкуванні, налагодженні, в підляганні певному порядку, у забезпеченні правильної взаємодії, у створенні умов для нор­мальної роботи.

Водночас: В Двер’янов розглядає "державне регулювання" як ширше, ніж "публічне адміністрування" поняття, оскільки перше охоплює ширшу сферу організаційності діяльності дер­жави. Публічне адміністрування, на його думку, слід розглядати як певний вид діяльності органів держави та органів місцевого самоврядування, яка має владний характер і передбачає, насам­перед, організуючий і розпорядчий вплив на об’єкти адміністру­вання шляхом використання певних повноважень. У свою чергу державне регулювання застосовується не тільки в межах вико­навчої влади і передбачає не тільки вплив на об’єкти адміністру­вання, а й вплив на суспільне середовище цих об’єктів.

Ретельний аналіз обох понять дає підстави вважати більш обґрунтованим останній підхід до визначення співвідношення публічного адміністрування і державного регулювання.

Вищезазначені поняття мають спільні та відмінні риси. По­дібність державного регулювання та публічного адміністрування полягає у тому, що вони спрямовані на досягнення єдиної мети адміністрування: упорядкування соціальних об’єктів та соціальних процесів, переведення їх з одного стану в інший. Відмінність же полягає у використанні специфічних методів впливу. Не слід забувати, що публічне адміністрування здій­снюється суб’єктами публічної влади, до кола яких входять не тільки органи державної влади, окрім того, воно спрямоване на задоволення публічних інтересів. За суб’єктним складом публічне адміністрування є набагато ширшим за державне ре­гулювання.

Більшість сучасних вітчизняних вчених-адміністративістів віддають перевагу терміну "публічна адміністрація", який акуму­лює у собі 2 складові — "публічна" (спільна, доступна для всіх, яка слугує всім, поєднує у собі державну (національну) та само­врядну (територіальну), та "адміністрація" (слугує для..., із вка­зівкою на підпорядкованість політичній владі та служіння публічним інтересам як головне завдання в діяльності) — й адекватно відтворює реальний зміст і суть виконавчої організуючо-сервісної діяльності публічної влади. "Публічна адмі­ністрація" термін складний, об’єктивний, включає 2 скла­дові організаційну (інституційну) як вказівку на суб’єктний склад, і процедурну, саме тому і доцільним для визначення процедурних аспектів діяльності органів (суб’єктів) публічної адміністрації використовувати уточнюючий термін "діяльність публічної адміністрації" або "публічне адміністрування".

Діяльність публічної адміністрації (публічне адмініструван­ня) це сукупність організаційних дій, діяльності та заходів, які виконуються різними суб’єктами та інституціями на основі закону та у межах, визначених законами, для досягнення публіч­ного інтересу.

Діяльність публічної адміністрації, як і будь-яка інша діяль­ність, базується на відповідних фундаментальних засадах, які прийнято іменувати принципами: загальних (демократизм, закон­ність, гласність, участь громадськості тощо) і спеціальних (галузевість, територіальність, функціональність). Заслуговують на увагу, враховуючи евроінтеграційні прагнення України, й прин­ципи європейського адміністративного права, європейського адміністративного простору, зокрема принципи good administration (належної адміністрації), good governance (належного управління), які слугують орієнтирами державно-правових реформ для більшості країн світу. Саме у поєднанні цих принципів (вітчизняних й адаптованих сучасних європейських) і варто вести мову про оновлений перелік базових засад діяльності публічної адміністрації. Серед основних принципів діяльності публічної адміністрації варт виділити:

• законність;

• рівність (відсутність дискримінації);

• принцип пропорційності;

• принцип заборони зловживання владою:

• принцип безсторонності (об’єктивності);

• принцип врахування та відповідності законним очіку­ванням;

• принцип інформування та консультування;

• принцип спра­ведливості;

• принцип етичності;

• принцип використання простої, чіткої та зрозумілої мови;

• принцип повідомлення про отримання документів та зазна­чення уповноваженої особи;

• принцип обов’язкової передачі документів уповноваже­ним органам (службам);

• право бути заслуханим та робити заяви;

• принцип розумного проміжку часу для прийняття рішень;

• обов’язок зазначати підстави адміністративних рішень;

• зазначення засобів захисту;

• принцип повідомлення про прийняте рішення;

• принцип захисту даних та поваги до приватної інформації;

• принцип дотримання вимог конфіденційності інформації під час виконання запитів;

• принцип забезпечення публічного доступу до документів;

• принцип належного документування;

• принцип юридичної визначеності та захисту порушених прав;

• право на оскарження адміністративних рішень;

• принцип доступності адміністративної влади та публічних послуг;

• електронного урядування та використання електронної пошти;

• принцип гнучкості у практичній роботі адміністративних органів; принцип ефективності; принцип прозорості адміністра­тивних дій;

• доступ до інформації (право персонального доступу);

• право загального доступу до документів; право на письмові матеріали;

• принцип простоти (спрощення організації органів публіч­ної влади, адміністративних процедур та вимог щодо оформлення документів);

• мри і щип діяти належним чином; принцип удосконалення внутрішніх правил органів публічної влади;

• принцип збереження та охорони державної власності;

• принцип підготовки державних службовців;

• принцип виконання бюджетних вимог;

• принцип раціоналізації організації адміністрації.