3. Адміністративно-правовий статус органів виконавчої влади україни

Адміністративно-правовий статус Кабінету Міністрів України

Загальні засади адміністративно-правового статусу Кабінету Міністрів України встановлені Конституцією, Законом від 7 жовтня 2010 р. "Про Кабінет Міністрів України", Регламентом Кабінету Міністрів України, затв. постановою Кабінету Мі­ністрів України від 18 липня 2007 р. № 950, певним чином положеннями Указу Президента України від 9 грудня 2010 р. № 1085/ 2010 "Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади" щодо взаємовідносин із центральними орга­нами виконавчої влади тощо. Зокрема, ст.113 Конституції визначає місце Кабінету Міністрів України в системі органів публічного адміністрування, по-перше, через визнання його вищим органом у системі органів виконавчої влади, тобто таким, цю спрямовує, координує і контролює діяльність міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, обласних, Київ­ської та Севастопольської міських, районних у місті державних адміністрацій; по-друге, через встановлення відповідальності перед Президентом України, підконтрольності і підзвітності Верховній Раді України у межах, передбачених Конституцією.

Чинне законодавство наділяє Кабінет Міністрів України 3 основними функціями адміністрування — спрямування, коор­динації та контролю. Зокрема, Кабінет Міністрів України:

• забезпечує державний суверенітет і економічну самостій­ність України, здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави, виконання Конституції і законів України, актів Пре­зидента України;

• вживає заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина;

• забезпечує проведення бюджетної, фінансової, цінової, інвестиційної, податкової, структурно-галузевої політики; по­літики у сферах праці та зайнятості населення, соціального захисту, охорони здоров’я, освіти, науки і культури, охорони природи, екологічної безпеки і природокористування;

• розробляє і здійснює загальнодержавні програми економіч­ного, науково-технічного, соціального і культурного розвитку, охорони довкілля, а також розробляє, затверджує і виконує інші державні цільові програми;

• забезпечує рівні умови розвитку всіх форм власності; здійснює адміністрування об’єктів державної власності відпо­відно до закону;

• здійснює заходи щодо забезпечення обороноздатності і національної безпеки України, громадського порядку, боротьби зі злочинністю, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій;

• організовує і забезпечує здійснення зовнішньоекономічної діяльності України, митної справи;

• спрямовує і координує роботу міністерств, інших органів виконавчої влади.

Кабінет Міністрів України — колегіальний орган загальної компетенції. Це означає, що Кабінет Міністрів шляхом колек­тивного (колегіального) постановлення рішень здійснює за­гальне керівництво і координацію діяльності органів галузевої та функціональної компетенції як в системі органів виконавчої влади, так і за її межами, спрямовує та контролює їх діяльність. Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Кон­ституцією та законами України, а також указами Президента України.

До складу Кабінету Міністрів України входять Прем’єр-міністр України, Перший віце-прем’єр-міністр, три віце-прем’єр-міністри, міністри. Прем’єр-міністр України призна­чається на посаду Президентом України за згодою більше ніж половини від конституційного складу Верховної Ради України. Інші члени Кабінету Міністрів України призначаються на посаду Президентом України за поданням Прем’єр-міністра України.

Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які включаються до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів України. Акти Кабінету Міністрів України нормативного характеру видають­ся у формі постанов, а акти з організаційно-розпорядчих та інших поточних питань видаються у формі розпоряджень.

Акти Кабінету Міністрів України приймаються на засіданнях Кабінету Міністрів України шляхом голосування більшістю голосів від посадового складу Кабінету Міністрів України та підписуються Прем’єр-міністром України. Постанови Кабінету Міністрів України набирають чинності з дня їх офіційного опублікування, якщо інше не передбачено самими постановами, але не раніше дня їх опублікування. Постанови Кабінету Мініст­рів України публікуються в бюлетені "Офіційний вісник Украї­ни", газеті "Урядовий кур’єр", акти Кабінету Міністрів України також оприлюднюються шляхом їх розміщення на офіційному веб-сайті Кабінету Міністрів України. У випадках, передбачених законом, постанови Кабінету Міністрів України або їх окремі положення, що містять інформацію з обмеженим доступом, не підлягають опублікуванню і набирають чинності з моменту їх доведення в установленому порядку до виконавців, якщо цими постановами не встановлено пізніший термін набрання ними чинності. Розпорядження Кабінету Міністрів України набирають чинності з моменту їх прийняття, якщо цими розпорядженнями не встановлено пізніший термін набрання ними чинності.

Акти Кабінету Міністрів України можуть бути скасовані Президентом України, а також можуть бути оскаржені до суду в порядку та у випадках, установлених законом.

Для забезпечення діяльності Кабінету Міністрів України як вищого органу в системі органів виконавчої влади створюється постійно діючий орган — Секретаріат Кабінету Міністрів України. Основними завданнями Секретаріату є організаційне, експертно-аналітичне, правове, інформаційне, матеріально-технічне та інше забезпечення діяльності Кабінету Міністрів України.

Секретаріат Кабінету Міністрів України забезпечує підго­товку та проведення засідань Кабінету Міністрів України та діяльність Прем’єр-міністра України, Першого віце-прем’єр-міністра України. Секретаріат здійснює контроль за своєчасним поданням органами виконавчої влади проектів законів, проектів актів Кабінету Міністрів України, інших документів для підго­товки їх до розгляду Кабінетом Міністрів України.

Секретаріат Кабінету Міністрів України очолює Керівник Секретаріату Кабінету Міністрів України, який призначається на посаду та звільняється з посади Кабінетом Міністрів України за поданням Прем’єр-міністра України. Керівник Секретаріату Кабінету Міністрів України має не більше 3 заступників, у тому числі одного першого, які призначаються на посади та звільняються з посад Кабінетом Міністрів України за поданням Прем’єр-міністра України. Державні службовці, інші праців­ники Секретаріату Кабінету Міністрів України призначаються на посаду та звільняються з посади Керівником Секретаріату Кабінету Міністрів України, крім тих, які призначаються на посаду та звільняються з посади Кабінетом Міністрів України, у порядку, визначеному законодавством про державну службу та трудовим законодавством.

Для забезпечення здійснення своїх повноважень Кабінет Мі­ністрів України може утворювати тимчасові консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи. Завдання, склад та організація роботи цих органів визначаються Кабінетом Міністрів України. До участі в роботі консультативних, дорадчих та інших допо­міжних органів можуть залучатися державні службовці, а також народні депутати України, науковці та інші фахівці за їх згодою.

Кабінет Міністрів України складає повноваження перед ново­обраним Президентом України. Заява про складення повнова­жень Кабінету Міністрів України подається Прем’єр-міністром України чи особою, яка виконує його повноваження, ново­обраному Президенту України удень вступу на пост Президента України. Відставку Кабінету Міністрів України приймає Пре­зидент України внаслідок: 1) прийняття Верховною Радою Укра­їни резолюції недовіри Кабінету Міністрів України; 2) прийняття Президентом України рішення про відставку Кабінету Міністрів України; 3) відставки Прем’єр-міністра України; 4) смерті Прем’єр-міністра України. Кабінет Міністрів України, який склав повноваження перед новообраним Президентом України або перебуває у відставці, за дорученням Президента України продовжує виконувати свої повноваження до початку роботи новосформованого Кабінету Міністрів України, але не довше ніж 60 днів.

Адміністративно-правовий статус центральних органів виконав­чої влади

Центральні органи виконавчої влади займають другий рівень в трирівневій системі органів виконавчої влади, вищим орга­ном якої є Кабінет Міністрів України. З прийняттям Указу Президента України "Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади" відбулося певне "переформатування" системи органів центральних органів виконавчої влади та засад їх діяльності із перенесенням акценту з галузевого на функціо­нальне публічне адміністрування. Організація, повноваження та порядок діяльності центральних органів виконавчої влади визначається Конституцією, Законом "Про центральні органи виконавчої влади" та іншими законами України.

Відповідно до п. 15 ст. 106 Конституції Президент України за поданням Прем’єр-міністра України утворює, реорганізовує та ліквідовує відповідно до закону міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, діючи в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади.

До системи центральних органів виконавчої влади України входять міністерства, центральні органи виконавчої влади (служ­би, агентства, інспекції) та центральні органи виконавчої влади и спеціальним статусом. Повноваження центральних органів виконавчої влади поширюються на всю територію України.

Міністерство є центральним органом виконавчої влади, який забезпечує формування та реалізує державну політику в одній чи декількох визначених Президентом України сферах (на­приклад, Міністерство аграрної політики та продовольства Ук­раїни, Міністерство економічного розвитку і торгівлі України, Міністерство освіти і науки, молоді та спорту України тощо), проведення якої покладено на Кабінет Міністрів України.

Основними завданнями міністерства як органу, що забезпечує формування та реалізує державну політику в одній чи декількох сферах, є:

• забезпечення нормативно-правового регулювання;

• визначення пріоритетних напрямів розвитку;

• інформування та надання роз’яснень щодо здійснення державної політики;

• узагальнення практики застосування законодавства, роз­роблення пропозицій щодо його вдосконалення та внесення в установленому порядку проектів законодавчих актів, актів Прези­дент України, Кабінету Міністрів України на розгляд Прези­дентові України та Кабінету Міністрів України.

Міністерство очолює міністр України який є членом Кабінету Міністрів України. Функція забезпечення діяльності міністра та виконання покладених на міністерство завдань покладається на апарат міністерства — організаційно поєднану сукупність підрозділів та посад. Керівником апарату міністерства є заступ­ник міністра.

У міністерстві можуть утворюватися колегії (для підготовки рекомендацій щодо виконання завдань міністерства) та інші постійні або тимчасові консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи (для розгляду наукових рекомендацій та проведення фахових консультацій з основних питань діяльності міністер­ства).

Територіальні органи міністерства можуть утворюватися в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севас­тополі, районах, районах у містах, містах обласного, республі­канського (Автономної Республіки Крим) значення та як між­регіональні (повноваження яких поширюються на декілька адміністративно-територіальних одиниць) територіальні органи. Керівники територіальних органів міністерства призначаються на посади за погодженням з головами місцевих державних адмі­ністрацій та звільняються з посад міністром, якщо інше не передбачено законом.

У межах своїх повноважень міністерство видає накази, які підписує міністр. Накази міністерства нормативно-правового змісту підлягають державній реєстрації Міністерством юстиції України та включаються до Єдиного державного реєстру норма­тивно-правових актів. Акти, які пройшли державну реєстрацію, набирають чинності з дня їх офіційного опублікування, якщо інше не передбачено самими актами, але не раніше дня офіцій­ного опублікування.

Накази міністерства можуть бути повністю чи в окремій частині скасовані Кабінетом Міністрів України, а також оскар­жені фізичними та юридичними особами до адміністративного суду в порядку, встановленому законом.

Агентства, служби, інспекції — це центральні органи вико­навчої влади, які утворюються для виконання окремих функцій з реалізації державної політики (надання адміністративних послуг, здійснення державного нагляду та контролю, управління об’єктами державної власності, внесення пропозицій щодо забез­печення формування державної політики на розгляд міністрів) та діяльність яких спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через відповідних міністрів.

Служба — це центральний орган виконавчої влади, більшість функцій якого становлять функції з надання адміністративних послуг фізичним і юридичним особам.

Агентство — це центральний орган виконавчої влади, біль­шість функцій якого становлять функції з управління об’єктами державної власності, що належать до сфери його управління.

Інспекція — це центральний орган виконавчої влади, біль­шість функцій якого становлять контрольно-наглядові функції за дотриманням державними органами, органами місцевого само­врядування, їх посадовими особами, юридичними та фізичними особами актів законодавства.

Керівник центрального органу виконавчої влади признача­ється на посаду за поданням Прем’єр-міністра України та звільняється з посади Президентом України. Пропозиції Прем’єр-міністрові України щодо кандидатури на посаду керівника центрального органу виконавчої влади вносить міністр, який спрямовує та координує діяльність центрального органу вико­навчої влади.

В центральному органі виконавчої влади за рішенням керів­ника відповідного органу може утворюватися колегія та інші постійні або тимчасові консультативні, дорадчі та інші допо­міжні органи.

Служби, інспекції та агентства у межах своїх повноважень видають накази організаційно-розпорядчого характеру та контро­люють їх виконання. Накази центральних органів виконавчої влади можуть бути частково або повністю скасовані Кабінетом Міністрів України або оскаржені фізичними та юридичними особами до адміністративного суду в порядку, визначеному законодавством.

Центральними органами виконавчої влади зі спеціальним стату­сом в Україні сьогодні є Антимонопольний комітет України, Фонд державного майна України, Державний комітет телебачення і радіомовлення України.

Орган зі спеціальним статусом очолює голова, який призна­чається та звільняється з посади Президентом України за згодою Верховної Ради України. Питання діяльності органів виконавчої влади зі спеціальним статусом у Кабінеті Міністрів представляє Прем’єр-міністр України.

Адміністративно-правовий статус місцевих органів виконавчої влади

Місцевими органами виконавчої влади є: а) обласні, район­ні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації; б) територіальні органи міністерств та інших центральних органів виконавчої влади. Домінуючі позиції серед них займають місцеві державні адміністрації.

Виконавчу владу в областях, районах, районах Автономної республіки Крим, у мм. Києві та Севастополі здійснюють обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації. Місцеві державні адміністрації є єдиноначаль­ними органами загальної компетенції.

Особливістю здійснення виконавчої влади в місті Києві є те, що міські та районні в місті Києві ради організаційно поєд­нані і місцевими державними адміністраціями, оскільки останні є одночасно виконавчими комітетами відповідних рад, а голови рад, які за Законом України від 21 травня 1997 р. "Про місцеве самоврядування в Україні" очолюють виконавчі комітети, автоматично призначаються Президентом України головою відповідної місцевої державної адміністрації.

Основні завдання місцевих державних адміністрацій:

1. виконання Конституції, законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади вищого рівня;

2. законність і правопорядок, додержання прав і свобод громадян;

3. виконання державних і регіональних програм соціально-економічного та культурного розвитку, програм охорони до­вкілля, а в місцях компактного проживання корінних народів і національних меншин — також програм їх національно-куль­турного розвитку:

4. підготовка та виконання відповідних бюджетів;

5. звіт про виконання відповідних бюджетів та програм;

6. взаємодія з органами місцевого самоврядування;

7. реалізація інших наданих державою, а також делегованих відповідними радами повноважень.

Склад місцевих державних адміністрацій формують голови місцевих державних адміністрацій. Голови місцевих державних адміністрацій призначаються на посаду і звільняються з посади Президентом України за поданням Прем’єр-міністра України на строк повноважень Президента України. Кандидатури на посади голів районних державних адміністрацій Прем’єр-мі­ністру України вносяться головами відповідних обласних державних адміністрацій.

Місцеві державні адміністрації та їх голови при здійсненні своїх повноважень відповідальні перед Президентом України та Кабінетом Міністрів України, підзвітні і підконтрольні Ка­бінету Міністрів України.

Місцеві державні адміністрації при здійсненні своїх повно­важень у сфері публічного адміністрування взаємодіють з від­повідними міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади, що дістає свій вияв у наступному:

• управління, відділи та інші структурні підрозділи місце­вих державних адміністрацій підзвітні та підконтрольні відпо­відним міністерствам, іншим центральним органам виконавчої влади;

• голови місцевих державних адміністрацій координують діяльність територіальних органів міністерств та інших централь­них органів виконавчої влади та сприяють їм у виконанні по­кладених на ці органи завдань;

• з питань здійснення повноважень місцевих державних адміністрацій керівники територіальних органів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади підзвітні і під­контрольні головам відповідних місцевих державних адмі­ністрацій.

На виконання Конституції, законів України, актів Президента України. Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, власних і делегованих повноважень голова місцевої державної адміністрації в межах своїх повноважень видає розпорядження, а керівники управлінь, відділів та інших структурних підрозділів — накази. Акти місцевих державних адміністрацій ненормативного характеру набирають чинності з моменту їх прийняття, якщо самими актами не встановлено пізніший термін набрання ними чинності. Ці акти доводяться до відома їх виконавців, а за потреби — оприлюднюються. Нормативно-правові акти місцевих державних адміністрацій підлягають державній реєстрації у відповідних органах юстиції в установленому органом порядку і набирають чинності з моменту їх реєстрації, якщо самими актами не встановлено пізніший термін набрання ними чинності. Нормативно-правові акти місцевих державних адміністрацій, які стосуються прав та обов’язків громадян або мають загальний характер, підлягають оприлюдненню і набирають чинності з моменту їх оприлюднення, якщо самими актами не встановлено пізніший термін набрання ними чинності. Розпорядження голови державної адміністрації, що суперечать Конституції, законам України, рішенням Конституційного Суду України, іншим актам законодавства або є недоцільними, неекономними, неефективними за очікуваними чи фактичними результатами, скасовуються Президентом України, головою місцевої державної адміністрації вищого рівня або в судовому порядку. Накази керівників управлінь, відділів та інших структурних підрозділів місцевої державної адміністрації, що суперечать Конституції, іншим актам законодавства, рішенням Конституційного Суду України та актам міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, можуть бути скасовані головою місцевої державної адміністрації, відповідним міністерством, іншим центральним органом виконавчої влади.

Питання організаційно-правового, матеріально-технічного та іншого забезпечення діяльності місцевих державних адміністрацій вирішує апарат місцевої державної адміністрації, який утворюється головою місцевої державної адміністрації.

Правовий статус територіальних органів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади визначено Типовим положенням про територіальні органи міністерства та іншого центрального органу виконавчої влади, затв. постановою Кабінету Міністрів України від 25 травня 2011 p. № 563. Територіальні органи міністерства та іншого центрального органу виконавчої влади можуть утворюватися в Автономній Республіці Крим, областях, мм. Києві та Севастополі, районах, районах у містах, містах обласного, республіканського (Автономної Республіки Крим) значення та як міжрегіональні (повноваження яких поширюються на декілька адміністративно-територіальних одиниць) територіальні органи, якщо це передбачено положен­ням про міністерство та інший центральний орган виконавчої влади.

Територіальні органи підпорядковані відповідному міністер­ству, іншому центральному органу виконавчої влади, а терито­ріальні органи нижчого рівня — також територіальним органам вищого рівня.

Завданням територіальних органів є реалізація повноважень міністерства та іншого центрального органу виконавчої влади на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці. Територіальні органи відповідно до покладених на них завдань:

• надають адміністративні послуги;

• здійснюють державний нагляд (контроль);

• управляють об’єктами державної власності в межах, визна­чених законодавством;

• узагальнюють практику застосування законодавства з пи­тань, що належать до їх компетенції, готують та вносять в установленому порядку пропозиції щодо його вдосконалення;

• здійснюють інші повноваження, визначені законами Ук­раїни та покладені на міністерство, інший центральний орган виконавчої влади Президентом України.

Територіальні органи з метою організації своєї діяльності: забезпечують здійснення заходів щодо запобігання корупції і контроль за їх здійсненням; забезпечують ефективне, результа­тивне і цільове використання бюджетних коштів; організовують планово-фінансову роботу, здійснюють контроль за вико­ристанням фінансових і матеріальних ресурсів, забезпечують організацію та вдосконалення бухгалтерського обліку; органі­зовують розгляд звернень громадян з питань, що належать до їх компетенції, виявляють та усувають причини, що призводять до подання громадянами скарг; забезпечують доступ до публічної інформації, що перебуває у їх володінні; забезпечують у межах своїх повноважень реалізацію державної політики щодо захисту інформації з обмеженим доступом; забезпечують у межах своїх повноважень виконання завдань з мобілізаційної підготовки та мобілізації; організовують роботу з укомплектування, збері­гання, обліку та використання архівних документів.

Територіальний орган міністерства очолює керівник, який призначається на посаду за погодженням з головою місцевої держадміністрації та звільняється з посади міністром, якщо інше не передбачено законом та положенням про міністерство. Керів­ник територіального органу міністерства може мати заступників, які призначаються на посади та звільняються з посад міністром.

Територіальний орган іншого центрального органу вико­навчої влади очолює керівник, що призначається на посаду за погодженням з міністром, який спрямовує і координує діяль­ність центрального органу виконавчої влади, та головою міс­цевої держадміністрації та звільняється з посади керівником центрального органу виконавчої влади за погодженням з мі­ністром, якщо інше не передбачено законом та положенням про центральний орган виконавчої влади.

Територіальні органи діють на підставі положень, що затвер­джуються відповідно до типового положення міністром, керів­ником іншого центрального органу виконавчої влади.

Особливістю адміністративно-правового статусу місцевих органів виконавчої влади є: поєднання повноважень загальної та спеціальної компетенції (здійснюють структурні підрозділи місцевих державних адміністрацій, до відання яких віднесено здійснення питань функціонального та галузевого публічного адміністрування; поєднання принципів централізації та децентра­лізації у здійсненні публічного адміністрування).