3.3. Автономия

Помимо федерации, есть еще один вид административно-террито­риального устройства, позволяющий отдельным регионам самостоя­тельно разрешать собственные проблемы, не обращаясь к центральной власти. Эта форма устройства государства - автономия. Ее можно определить как предоставление определенной части государства внут­реннего самоуправления и самостоятельности в решении местных вопросов. Современное государствоведение выделяет несколько спо­собов создания автономий:

• по решению высших органов власти (Франция);

• в результате проведения референдума и последующего приня­тия закона (Филиппины).

В частности, во Франции автономией пользуются столица страны Париж, город Марсель и остров Корсика. В основе классификации автономий в настоящее время лежат следующие признаки:

I. Этническое проживание народов:

• персональная автономия, создаваемая при разрозненном прожива­нии представителей определенной народности для образования нацио­нальных объединений, решающих вопросы культуры (Австрия, Венгрия);

• корпоративная автономия, создаваемая для определенных линг­вистических групп, которым предоставляются льготные условия при осуществлении их конституционных прав (Индия);

• территориальная автономия, создаваемая в случае компактного

' Фарукшин М. X. Указ. соч. С.65-66. 278

проживания какой-либо народности, отличающейся особенностями от основной нации (Китай). II. Объем полномочий:

• политическая автономия, основными чертами которой призна­ются обладание правом законодательной инициативы, существование местного парламента и формирование местных органов исполнитель­ной власти (Финляндия);

• административная автономия, характерными признаками кото­рой являются участие во внешнеполитической деятельности, комплек­тование местного государственного аппарата из представителей корен­ной национальности и ведение делопроизводства на местном языке (Китай);

• национально-культурная автономия, которой присущи обучение на национальном языке и поощрение развития культурных организа­ций (Великобритания).

Если обратиться к более детальной характеристике автономных образований, то прежде всего следует отметить тот факт, что автоно-мизм есть обратная сторона унитаризма. Именно в структуре унитар­ных государств представлены автономные образования, добившиеся своего особого положения в процессе длительной политической борьбы, а иногда и массовых волнений. В принципе особый правовой статус присущ и ряду колониальных территорий. Например, во Фран­ции на основании ст. 74 Конституции «... заморские территории Рес­публики имеют свою особую организацию с учетом их собственных интересов в общей совокупности с интересами Республики. Статуты заморских территорий, введенные посредством издания органичес­ких законов, определяют, в частности, компетенцию собственных ин­ститутов этих территорий; эти статуты изменяются такими же закона­ми после консультации с заинтересованной территориальной ассамблеей»'. Тем не менее автономия - всего лишь часть единого государства. Она не обладает суверенностью и подчинена централь­ному правительству. Автономия лишена ряда атрибутов, присущих государству, а именно:

• отсутствие своего гражданства;

• отсутствие высших органов власти;

• нормативные акты автономии носят подзаконный характер². Если рассматривать политическую автономию, а это наиболее предпочтительный, на наш взгляд, вид автономного образования, то следует обратиться к политической и юридической практике Дании и

'Конституции зарубежных государств. М., 1996. С. 124-125. Грановский К. В. Указ. соч С. 203-204,

279

Финляндии. В Королевстве Дания на основании Закона о самоуправ­лении 1949 г. автономные права закреплены за Фарерскими острова­ми. Они «имеют собственные органы власти: ландстинг - народное собрание и лагмана - председателя правительства островов. Метро­полию представляет "представитель государства"... За фарерцами за­резервирована квота - два места в датском парламенте... Предметы исключительного ведения островных органов власти указаны в са­мом законе. Перечень их исчерпывающий, например - организация системы органов власти, вопросы местного самоуправления, вопро­сы градостроительства, пожарной охраны и т. д. - всего 16 пунктов. Закон знает также и вопросы компетенции, отнесенные к совместно­му ведению Фарер и Дании»'.

Фарерские острова имеют право вступать в договорные отноше­ния с другими государствами, направлять собственных представите­лей в международные организации, а датское правительство обязано согласовывать свои действия с властями островов, если непосред­ственно затрагиваются интересы автономии.

В Финляндии особым статусом обладают Аланские острова. На­селение этой автономии имеет право избирать однопалатный парла­мент (ландстинг), обладающий законодательными правомочиями. Исполнительная власть в этой автономии носит дуалистический ха­рактер. Наряду с губернатором, назначаемым Президентом Финлян­дии, ландстинг формирует исполнительный совет.

Говоря об административной форме автономии, следует обратить­ся к политической практике современного Китая. В ст. 4 Конституции КНР 1982 г. (с последующими изменениями и дополнениями) гово­рится о том, что «государство гарантирует законные права и интересы всех национальных меньшинств, охраняет и развивает отношения ра­венства, сплоченности и взаимопомощи всех национальностей. Зап­рещаются дискриминация и гнет в отношении любой национальности, запрещаются действия, направленные на подрыв сплоченности между национальностями и их раскол.

Государство, учитывая особенности и нужды национальных мень­шинств, помогает районам национальных меньшинств в ускорении темпов экономического и культурного развития.

В районах компактного проживания национальных меньшинств осуществляется национальная автономия. Создаются органы самоуп­равления, осуществляются автономные права. Районы национальной автономии являются неотъемлемой частью Китайской Народной Рес­публики»'. Районы национальной автономии, на основании ст. 30 и 31

' Исаев М. А. Механизм государственной власти в странах Скандинавии. М., 2004. С. 393.

280

Конституции КНР, включают в себя:

• автономные области;

• автономные округа;

• автономные уезды;

• особые административные районы.

В районах национальной автономии органами самоуправления яв­ляются собрания народных представителей и народные правительства. По действующей Конституции КНР, «председатели автономных облас­тей, начальники автономных округов и автономных уездов должны быть гражданами тех национальностей, которые осуществляют район­ную автономию»². Органы представительной власти автономий наделе­ны достаточно широкими полномочиями. Они сводятся к следующим:

• принятие положения об автономии;

• принятие местных положений (подзаконных актов);

• распоряжение местными финансами;

• планирование строительства местного значения;

• управление объектами здравоохранения и культуры;

• формируют с санкции Государственного совета КНР отряды общественной безопасности;

• в сфере делопроизводства и правосудия используют один или несколько местных языков.

Особое место занимает административный район Сянган (Гон­конг). Он создан в 1997 г. после перехода этой территории под юрисдикцию Китая. Во главе этого особого района находится предсе­датель, назначаемый Госсоветом КНР. Представительная власть при­надлежит Законодательному совету, наделенному следующими пол­номочиями:

• принимает, изменяет или отменяет законы СОАР;

• по предложению правительства района обсуждает и принимает бюджет СОАР, утверждает налоги и расходы на общественные нужды;

• заслушивает и обсуждает доклады главы администрации по по­литическим и административным вопросам;

• делает запросы правительству;

• дает согласие для назначения на должности или освобождает от должностей судей суда окончательной инстанции и председателя Выс­шего суда;

• принимает петиции жителей Сянгана и выносит по ним резолю­ции;

• осуществляет процедуру импичмента по отношению к главе ад-

' Современное законодательство Китайской Народной Республики. М., 2004. С.27-28.

² Там же. С. 51.

281

министрации особого административного района'.

В целом же автономные образования в Китае, за исключением СОАР, не играют существенной роли в политической жизни страны. На территории автономий проживает примерно 5% населения Китая, причем в экономическом плане эти образования (кроме Сянгана) яв­ляются отсталыми и бедными. Кроме того, в ряде автономий действу­ют сепаратистские движения, стремящиеся к созданию независимого государства (прежде всего - это Тибет, который до 1950 г. фактиче­ски был независимым от Китая, формально входя в его состав). Необ­ходимость водворять общественный порядок и законность порождает жесткие меры по пресечению деятельности любых оппозиционных групп (массовые аресты манифестантов, расстрел демонстраций и т. п.). Поэтому автономные районы в Китае реально пользуются только теми правами, которые им предоставит центр, исходя из целесообразности это делать (или не делать).

Иная политико-правовая практика автономизма активно развива­ется в Великобритании, на территории которой существуют с 1997 г. три относительно самостоятельных региона (Северная Ирландия, Уэльс и Шотландия).

На территории Шотландии действует самобытная правовая систе­ма, сформировавшаяся в XIII-XV вв. под сильным влиянием Фран­ции. Эта правовая ориентация была связана с политическим союзом двух государств и общей религией (католицизм). Именно во Франции проходили обучение шотландские юристы в связи с отсутствием на их родине университетов (они появились только в XVII в.). Правовая система Шотландии восприняла и многие положения римского права, что только придало ей дополнительную устойчивость в отстаивании собственной стабильности. На римском праве основываются основ­ные приемы юридической техники и юридическая терминология в це­лом. Так, по мнению Т. В. Апаровой, «римское право сыграло роль "общего права" Шотландии. До настоящего времени сохранилось его влияние в отдельных институтах гражданского права, в правовой тер­минологии, в делении права на публичное и частное. В то же время шотландские суды полностью восприняли английскую прецедентную систему. Право Шотландии никогда не было кодифицировано, а со­здавалось с самого начала из судебных решений шериеров и юстици-ариев. Однако шотландский метод толкования норм права ближе к континентальному, чем к англосаксонскому»².

Имеются, разумеется, и другие точки зрения на сущность права

' Как управляется Китай: Эволюция властных структур Китая в конце XX начале XXI в. М, 2004. С. 186-187.

^Апарова Т. В. Суды и судебный процесс Великобритании. М., 1996. С. 123.

282

Шотландии. По мнению А. X. Саидова, эту систему следует отнести к семье общего права, а не романо-германского. В качестве аргумента исследователь использует деятельность высших судов Великобрита­нии и парламента Соединенного Королевства. Эта деятельность при­водит к тому, что «прецедентное право, действующее под влиянием палаты лордов, а также законы, принимаемые английским парламен­том, являются для Шотландии теми каналами, по которым происходит воздействие английского права. В результате правовая система Шот­ландии, имея корни в романо-германском праве, в настоящее время развивается все больше в сторону английского общего права»'.

Скорее всего, можно говорить (пользуясь языком синергетики) о вхождении шотландского права в новую «зону бифуркации». Даль­нейшее развитие этой системы будет зависеть от ряда факторов, наи­более значимым из которых является проведение в 1997 г. региональ­ного референдума о воссоздании парламента и последующие выборы в его состав депутатов (в 1999 и 2003 гг.). Авторы фундаментального энциклопедического исследования, посвященного правовым систе­мам современного мира, придерживаются, на наш взгляд, более взвешенной позиции, чем А. X. Саидов. По их мнению, «наряду с об­щим правом все более возрастающую роль играют законодательство и подзаконные акты. Постепенное, но неуклонное расширение сферы законодательной регламентации усиливает влияние английского права. В Шотландии действуют те же акты британского парламента, которые либо содержат указания о том, что распространяются на ее террито­рию, либо изданы только для Шотландии, что отражено в названии (например. Закон об уголовном праве для Шотландии). Сохраняют свое значение и многие акты, изданные некогда (до 1707 г) парламен­том Шотландии. Вновь созданный (избран в 1999 г.) парламент Шот­ландии, очевидно, сформирует собственное законодательство, опира­ясь на традиции шотландского общего права и английский опыт»²

На основании Акта о Шотландии от 19 ноября 1998 г. региональ­ный парламент наделяется достаточно широкими полномочиями и его деятельность основывается на следующих принципах:

• разделение властей (парламент выражает разделение власти между населением региона, депутатским корпусом и исполнительной властью);

• ответственность (исполнительная власть несет ответственность перед парламентом, а оба органа власти - перед населением);

• система сдержек и противовесов (парламент должен работать в

' Саидов А. X. Сравнительное правоведение. М., 2000. С. 284-285. ² Правовые системы стран мира: Энциклопедический справочник / Под ред. А. Я. Сухарева. М., 2000. С. 117.

283

открытом режиме, позволяющем населению участвовать в его дея­тельности);

• равные возможности (назначения на государственные должности осуществляются на основании формального равенства кандидатов)'.

Распределение полномочий между общегосударственными орга­нами власти и парламентом Шотландии осуществляется по остаточно­му принципу, основанному на исчерпывающем перечислении в Акте о Шотландии 1998 г. тех вопросов, которые остаются в ведении Со­единенного Королевства, например:

• единство королевства;

• деятельность парламента Великобритании;

• статус Высокого суда правосудия и Суда сессий;

• государственная служба;

• оборона;

• государственная измена;

• регулирование международной торговли. Основные правомочия парламента Шотландии сводятся к следую­щим:

• принятие региональных законов;

• финансовые правомочия;

• дача согласия на назначение министров правительства автоно­мии.

Позволим себе высказать одно предположение: получив возмож­ность избирать собственный парламент и ускоренно модернизировать собственную правовую систему, Шотландия в скором времени окажет­ся в состоянии поставить вопрос об изменении собственного статуса в рамках Соединенного Королевства. Результатом этого процесса станет усиленное стремление к политическому обособлению (в том числе и в правовой сфере). Все юридические механизмы для этого имеются.

Тем не менее некоторые государствоведы очень осторожно гово­рят о политической автономии Шотландии. Так, по мысли М. Ф. Чу-дакова, «что касается Шотландии, о которой часто пишут, что она также обладает политической автономией, то, на наш взгляд, ограни­ченность ее автономии настолько велика, что об автономии можно говорить пока лишь в каком-то культурно-историческом аспекте. Ска­жем, 16 шотландских пэров избираются (шотландскими дворянами) в палату лордов Великобритании, в Шотландии имеется своя церковь, своя правовая и судебная система. Однако, на наш взгляд, этих признаков самостоятельности недостаточно, чтобы говорить о реаль­ной политической автономии. Это лишь некоторые государственные

¹ Коданева С. И. Британский регионализм (конституционная реформа). М., 2004.С. 70.

284

атрибуты»'

Получается парадоксальная ситуация: атрибуты не только нацио­нально-культурной, но и политической автономии есть, а ее самой нет! Более верным будет признание того факта, что механизм реализа­ции прав автономии еще слишком «молод» и требует переналадки. Как только высшие партийно-политические слои Шотландии приобре­тут управленческий опыт на региональном уровне, возникнет желание получить статус субъекта федерации. Учитывая же наличие влиятель­ной шотландской народной партии (ШНП), получившей на парламент­ских выборах 1999 и 2003 гг. около 30% голосов и стремящейся к независимости, то расширение правомочий автономии произойдет достаточно скоро. Наши выводы опираются на реальную ситуацию и совпадают с мнением других исследователей. Так, С. И. Коданева, осуществив детальный анализ действующего законодательства Шот­ландии в сфере самоуправления и правотворческой деятельности, пришла к убеждению в том, что «по ряду аспектов статус этого реги­она приближается к статусу субъектов федераций. Здесь созданы собственные законодательный и исполнительный органы. Парламент Шотландии, наделенный остаточной компетенцией, может принимать собственное законодательство, при этом имеет полномочия в налого­вой сфере... Шотландские исполнительные органы также могут изда­вать собственные акты ("подчиненное законодательство")»²