3. Основные направления увеличения финансовых ресурсов муниципальных образований.

3.1 Пути увеличения налоговой базы бюджетов муниципальных образований.

На законодательном уровне сформировалось новое понимание собственных доходов бюджета, выражающееся в разделении источников доходов бюджетов в зависимости от вида расходных полномочий. Идея реформирования бюджетных отношений в части разграничения доходов бюджетов оформилась в следующую схему: собственные полномочия - собственные доходы; переданные полномочия - переданные субвенции.¹¹

Как показала практика, отнесение к числу собственных доходов местных бюджетов дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований и иных средств финансовой помощи из бюджетов других уровней не решило проблему обеспечения местных бюджетов собственными доходными источниками, так как собственные доходы предполагают наличие возможностей у местных органов власти влиять на формирование своей налоговой базы. Эти возможности распространяются лишь на доходы, закрепленные за местными бюджетами на постоянной основе - это местные налоги и доли федеральных налогов, закрепленные за муниципальными бюджетами федеральным законом.¹² Поэтому изменение формулировки "собственные доходы" только усугубляет ситуацию и влечет за собой снижение самостоятельности местных органов власти при осуществлении бюджетного процесса.

Процедура развития местных бюджетов напрямую связана с решением вопросов по разграничению государственных и муниципальных полномочий.

Спасение из этой запутанной ситуации видится в четком разграничении различных полномочий и способов их финансирования. Во-первых, было бы целесообразным, убрать из списка «вопросов местного значения» (по сути являющегося списком «собственных» полномочий органов местного самоуправления) все те функции, в отношении которых, местные органы только применяют принципы и нормы, установленные на федеральном или региональном уровнях: они должны быть приравнены к делегированным полномочиям (в частности, выплата зарплаты преподавателям, а также различных пособий).

Во-вторых, следовало бы признать недостаточным, содержащийся в законодательстве, приказ, в соответствии с котором, финансирование «собственных» и «делегированных» полномочий (в отношении как поступлений, так и расходов) прописывалось в бюджете раздельно. Имеет принципиальное значение двигаться далее, добиваясь того, чтобы ресурсы, предназначенные для финансирования «делегированных» полномочий (которых в перспективе, скорее всего, будет больше, чем в настоящее время), вообще не включались в бюджет муниципального образования, а перечислялись на казначейский счет муниципалитета; распорядителем же этих средств обязан стать глава местной администрации, действующий под контролем как местного представительного органа, так и администрации субъекта Федерации.

Условием обеспечения достаточности собственных доходов бюджетов является также усовершенствование методов бюджетного планирования, в рамках которого специально поддерживается равновесие интересов. Учитывая выявленные проблемы системы бюджетного планирования на муниципальном уровне, выявляется потребность ее реформирования по двум основным направлениям:

1) обращение к механизму планирования доходов бюджетов всех уровней «снизу вверх» (от муниципалитетов к регионам и Федерации);

2) детализация методов бюджетного планирования с учетом его взаимосвязи с социально-экономическим прогнозированием.

Поскольку степень достаточности собственных доходов муниципалитетов предопределен расходами, необходимыми для реализации интересов, предлагается ввести алгоритм формирования местного бюджета, основанный на сопоставлении потенциала собственных доходов с обязательным уровнем расходов. При условии превышения собственными доходами обязательных расходов, появляется возможность осуществления «вариативных» расходов, обеспечивающих более полную реализацию местных интересов.

Взаимодействие интересов субъектов экономики муниципального уровня, в аспекте обеспечения достаточности финансов, связано с внедрением следующих мер по совершенствованию системы местных налогов: позволение органам местного самоуправления обладать большей самостоятельностью по закрепленным за ними местным налогам; фиксирование за местным уровнем основных видов налоговых поступлений от малого бизнеса, при одновременном стимулировании субъектов малого предпринимательства в целях наращивания налогового потенциала, формируемого с их участием. Согласованию экономических интересов послужит также перераспределение регулирующих доходов среди бюджетов разных уровней, связанное с установлением нормативов отчислений по регулирующим налогам на возможно длительный период, с учетом особенностей реализации интересов конкретных муниципалитетов.

Учитывая выявленные возможности по согласованию интересов среди всех элементов муниципальных финансов, предлагается более широкое использование на практике для этих целей муниципальных внебюджетных фондов, обусловливающих реализацию интересов посредством функционирования прямых и обратных связей, и муниципального кредита.

Совершенствование системы формирования местных финансов связано с укреплением доходной базы местного самоуправления за счет наращивания и повышения эффективности использования муниципальной собственности. В вязи с этим, органам местного самоуправления следует обратить внимание на наиболее прибыльные отрасли экономики для организации в них эффективных муниципальных предприятий.

Решение проблемы недостаточности собственных финансовых ресурсов муниципального образования возможно, во-первых, расширением количества местных налогов за счет перераспределения некоторых налоговых платежей из разряда федеральных, региональных налогов и налогов со специальными режимами налогообложения, а, во-вторых, предоставлением более широких полномочий местным органам власти по администрированию налогов, что позволит сформировать систему муниципального налогообложения с учетом экономической целесообразности. Необходимо на федеральном уровне расширить права муниципальных образований в регулировании налогов и создать условия для увеличения налоговых поступлений в местные бюджеты:

– снять ограничения на установление налоговых ставок и позволить влиять на отдельные параметры налоговой базы;

– закрепить за органами местного самоуправления полномочия по предоставлению налоговых льгот по местным налогам с полной отменой федеральных льгот по данным налогам;

– разработать единые требования к данным по учету объектов недвижимости и правообладателей земельных участков, что обеспечит сопоставимость баз данных о налогоплательщиках, необходимых для исчисления налогов;

– установить порядок актуализации результатов государственной кадастровой оценки земель и периодичности ее проведения;

– разработать методику оценки имущества для целей обложения налогом на имущество физических лиц по стоимости, приближенной к рыночной;

– предусмотреть установление отчетности налоговых агентов по налогу на доходы физических лиц для улучшения качества администрирования данного налога, т.к. отсутствие информации о начисленных суммах налога приводит к сложностям в определении налоговой базы и задолженности перед бюджетами всех уровней;

– продолжить совершенствование налогообложения малого бизнеса путем расширения перечня видов деятельности, переводимых на уплату единого налога на вмененный доход и увеличения размера базовой доходности при передаче стационарных торговых мест во временное владение и (или) пользование.

Нужен переход

Рассмотрим в качестве основополагающего элемента бюджетного федерализма в сфере общественных финансов систему бюджетного регулирования доходов, практическая реализация которого осуществляется посредством налогового и финансового механизмов. Налоговая составляющая регулирующего механизма заключается в распределении между уровнями власти налоговых полномочий и налоговых доходов. В системе межбюджетных потоков имеет место также финансовая помощь, предоставляемая с целью выравнивания уровней бюджетной обеспеченности территорий, исполнения отдельных делегированных полномочий и т.д.

Можно выделить три принципиальных подхода к решению проблемы разделения налогов. Первый подход - это разграничение налогов и налоговых полномочий. Суть этого подхода заключается в том, что каждый уровень власти получает полное право и несет всю ответственность за установление и сбор своих собственных налогов. Тем самым в стране появляется несколько независимых уровней налогов, например, федеральные и субъектов Федерации. При этом налогоплательщики перечисляют в бюджет только предназначенные для данного уровня бюджетной системы виды налогов.

При таком подходе самостоятельно вводимые каждым уровнем власти налоги взимаются только в пределах соответствующей территории и должны поступать в бюджет данного уровня. Тот или иной уровень власти при этом получает исключительные права на взимание и использование этих налогов, а также установление ставок и определение базы налогообложения.

Необходимо подчеркнуть, что типично местными налогами во многих государствах, с учетом теоретических представлений о распределении налогов между уровнями бюджетной системы (принцип мобильности налоговой базы, соответствие налогов функциям органов публичной власти и др.), являются налоги на недвижимость, землю, сборы и платежи за услуги, предоставляемые бюджетными учреждениями.¹³

Второй подход - это совместное использование базы налогообложения. В основе данного подхода лежит соединение в рамках определенного вида общегосударственного налога нескольких ставок, самостоятельно устанавливаемых разными уровнями власти. Это означает, что налогоплательщики обязаны уплачивать один и тот же вид налога одновременно в разные бюджеты по разным ставкам. При этом размеры поступлений определяются контингентами указанных налогов по определенной территории (в границе всей страны, в границах субъектов и т.д.), исходя из ставок налогообложения, введенных соответствующими органами власти. Этот механизм состоит, по сути, в том, что региональным и местным органам власти предоставляется право взимать с налогоплательщиков в дополнение к общегосударственным одноименные налоги, размеры которых ограничиваются, как правило, некоторым пределом. Такая система региональных "надбавок к налогам", взимаемым с использованием базы общегосударственного налогообложения, отличается простотой и функционирует эффективнее, если применяется согласованное определение базы налогообложения для органов власти всех уровней. Преимуществом данного способа является то, что при сборе дополнительных налогов региональные органы власти могут воспользоваться отлаженным административным механизмом федерального правительства.¹⁴

Третий подход - это долевое распределение доходов от поступления налогов. Этот подход предполагает использование механизма нормативного разделения между бюджетами разных уровней доходов от поступления конкретных видов налогов, взимаемых по единым ставкам на всей территории страны. В этом случае в бюджет данного уровня власти подлежит зачислению законодательно установленная доля той суммы дохода от конкретного налога, которая должна быть собрана на соответствующей территории, исходя из общей налоговой ставки. К преимуществам данного метода относятся его простота и наличие гарантий в получении определенной части поступлений региональным органом власти.

В целях формирования модели налогового регулирования межбюджетных отношений, обеспечивающей в той или иной степени сбалансированные бюджеты регионов и муниципалитетов, государства используют один или сочетание указанных регулирующих механизмов.

Во-первых, они формируются на основе одних и тех же источников доходов: местные налоги и сборы (собственные и переданные местным сообществам органами государственной власти); займы (в большинстве западных государств муниципальные займы строго контролируются; часто необходимо специальное разрешение органов государственной власти для того, чтобы прибегнуть к займу); доходы от собственной деятельности, преимущественно некоммерческого характера (в некоторых государствах, например в Швеции, местным сообществам запрещено получать доходы от собственной деятельности); доходы от использования муниципальной собственности. Общей тенденцией формирования пропорций доходов местных бюджетов унитарных государств является преобладание финансовой помощи (дотации, субвенции и т.д.).

Во-вторых, расходование бюджета подчинено принципу выполнения обязательных компетенций. Это осуществляется через установление минимальных государственных стандартов, защищенных бюджетных статей и т.д.

Ограниченность набора источников налоговых поступлений, которыми располагают территориальные органы власти, и потребность в обеспечении возлагаемых на эти органы расходных полномочий приводят к необходимости дополнительной передачи доходов с центрального на нижестоящие уровни власти, в том числе в форме финансовой помощи, присущей всем рассмотренным и целому ряду других зарубежных государств.¹⁵

Государственные дотации и субсидии выполняют, прежде всего, задачу перераспределения средств и регулирования деятельности органов самоуправления. Размеры общих дотаций зависят в большинстве случаев от фискального потенциала, численности населения и отношения данных к средним по стране величинам. В среднем государственные субсидии местным бюджетам составляют от 10 до 50% их доходов (в ряде случаев - до 80%).

Экономическая деятельность органов самоуправления достаточно разнообразна, но всегда очень строго регламентирована, особенно в Европе. Это связано как с общей теоретической посылкой, что экономическая деятельность не является основной задачей органов самоуправления, так и с тем, что в этой сфере совершается достаточно большое число правонарушений. Последнее вызвано коррупцией и злоупотреблениями, но очень часто и обычной некомпетентностью. Тем не менее, органы самоуправления имеют право прибегать к займам (под строгим контролем), а созданные ими предприятия ссуживать деньги. Местные власти получают доход от эксплуатации их собственности, могут участвовать в создании предприятий коммерческого характера.¹⁶ Наконец, в рамках своих компетенций органы самоуправления оказывают платные услуги, особенно в сфере транспорта и коммунального хозяйства.

Если рассматривать российскую модель бюджетного федерализма, то здесь применяется сочетание кумулятивного и фиксированного методов, а также нормативный метод, в результате чего формируется совокупность полномочий местных органов власти в сфере налогообложения.

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ в бюджеты муниципальных образований помимо земельного налога и налога на имущество физических лиц поступают по закрепленным нормативам доходы от единого налога на вмененный доход, единого сельскохозяйственного налога, налога на доходы физических лиц, госпошлины. При этом в бюджеты поселений не предусмотрено отчисление от единого налога на вмененный доход и государственной пошлины. Двухуровневая система муниципальных бюджетов действует с 2005 г., однако уже сейчас можно делать некоторые выводы об эффективности действующей модели распределения налоговых доходов.

Принимая во внимание, что отсутствие комплексного теоретико-методологического подхода к обеспечению сбалансированности и повышению финансовой самостоятельности местных бюджетов приводит к нарастанию различий в социально-экономическом развитии административно-территориальных образований, снижению долговой емкости и текущей платежеспособности органов местного самоуправления, наиболее важными вопросами развития механизмов бюджетного регулирования выступают вопросы укрепления финансовых основ местного самоуправления.

В этих целях предлагаем рассмотреть такой доходный источник, как налог на недвижимость.

Налог на недвижимость имеет особо важное значение, поскольку именно через недвижимость воедино связываются интересы населения и местной власти: чем успешнее решаются на местном уровне вопросы благоустройства, правопорядка, социальной среды, тем выше цена объектов недвижимости в этом районе и тем богаче их владельцы. Регулирование этого налога целесообразно ввести, используя "шведскую модель": когда государство берет на себя ведение кадастрового учета недвижимости и регистрации прав собственности, а местные власти с помощью единого банка данных по объектам недвижимости самостоятельно решают вопросы их оценки и налогообложения.

Налог на недвижимость в сравнении с существующей системой поимущественных налогов имеет ряд преимуществ.

Во-первых, он относительно равномерно распределен по территории страны, имеет немобильную налоговую базу и может обеспечить местные бюджеты стабильными налоговыми поступлениями.

Во-вторых, зачисление основной части доходов от данного налога в местные бюджеты в значительной степени отвечает принципу получаемых выгод поясните, что это за принцип..

В-третьих, администрирование этого налога включает в себя сбор, обработку и актуализацию дифференцированных для различных местностей данных, которые доступны только органам местного самоуправления, и, следовательно, является более эффективным.

Еще одно преимущество налога на недвижимость заключается в определении недвижимости как объекта налога и рыночной цены имущества как его налоговой базы. Это дает возможность избавиться от тех недостатков, которые несет в себе инвентаризационная стоимость, и обеспечить справедливое распределение налогового бремени. Кроме того, исчисленный на основе рыночной цены налог служит стимулом для более рационального и эффективного использования ресурсов.

Налог на недвижимость, база которого определяется по рыночной стоимости имущества, предоставляет возможности для создания эффективного механизма поступления налоговых платежей в местный бюджет.

Важным обстоятельством при применении налога на недвижимость является то, что он предполагает значительные права местного самоуправления на дифференциацию размера платы за землю и проведение соответствующей для местных условий политики землепользования, которые в настоящее время значительно ограничены.

Налог на недвижимость привлекателен для органов местного самоуправления, поскольку он укрепляет финансовую базу местных бюджетов и благодаря этому позволяет решать задачи развития муниципалитета.¹⁷ Закрепление такого значительного доходного источника финансовых ресурсов за местным бюджетом, связанным с воспроизводством муниципальной недвижимости, позволит комплексное управление имуществом сделать приоритетным направлением деятельности муниципалитетов. Это неизбежно повлечет за собой повышение общей доходности местных бюджетов путем целенаправленного вовлечения в экономический оборот города значительных объемов муниципального имущества.

Налог на недвижимость становится также и механизмом, заставляющим предпринимателей выполнять планы застройки территории, более интенсивно использовать свои земельные ресурсы и соответственно получать больше доходов.¹⁸