Глава 6. Целевое программирование как инструмент развития регионов

Системный подход в управлении экономикой, в том числе на уровне региона, находит свое проявление в программно-целевом управлении. Истоки программно-целевого управления уходят в глубь преды­дущих десятилетий и даже столетий. Будучи одним из наиболее ярких проявлений системного подхода в управлении, программно-целевое управление в неявной форме было присуще всем процессам управле­ния, построенным на системной основе.

Официальное, документальное рождение программ как инструмен­та планирования, управления относится к началу XX в.

Программы вооружений стали первыми областями приложения методов программно-целевого управления в их зрелых формах в том виде, в котором такой подход применяется и в нынешнее время. Посте­пенно получили распространение международные программы эконо­мической помощи развивающимся странам.

В экономически развитых странах в практику управления на государственном, а затем и региональном уровнях входят социально-экономические программы, направленные на решение крупных социальных, экологических проблем, основанные на бюджетном финансировании.

В 1995 г. постановлением Пра­вительства РФ был утвержден порядок разработки и реализации феде­ральных целевых программ, после чего поток предлагаемых и принятых к реализации программ резко увеличился.

К 1998 г. количество одновременно реализуемых целевых про­грамм федерального уровня приблизилось к двумстам, общий ежегод­ный объем затрат, необходимых для выполнения программ, превысил валовой внутренний продукт страны.

Само понятие «программно-целевое управление» не имеет чет­кого, однозначного толкования, трактуется в широком смысле и как метод программного воплощения крупных управленческих решений, и как реализация комплексного, системного подхода при решении крупномасштабных социально-экономических проблем.

Программность управления состоит в том, что оно осуществля­ется по схеме «цели — пути — средства», т.е. на основании целей уста­навливаются пути, способы их достижения, а сами пути увязываются с необходимыми средствами, затратами экономических ресурсов, вклю­чая время. Единство целей, путей и средств их достижения воплоща­ется в программно-целевом управлении в программу действий, веду­щих к намеченным целям. Наличие подобной программы действий, показывающей, каким образом будут достигаться цели управления, в какие сроки, при каких затратах ресурсов, и есть главный признак программно-целевого управления.

Программы как инструмент управления появляются тогда, когда возникает серьезная, крупномасштабная экономическая проблема, решение которой требует принятия особых мер, сосредоточения уси­лий, сочетания действий разных организаций. Именно социально-эко­номическая природа проблемы дает возможность использовать поня­тие комплексной, целевой программы.

Комплексная, целевая программа — это система ориентирован­ных в пространстве и во времени, согласованных по содержанию, сро­кам, исполнителям, обеспеченных ресурсными источниками мероприятий научно-исследовательского, опытно-конструкторского, производственно-технологического, социально-экономического, организационного, экологического характера, направленных на решение единой про­блемы, достижение единой цели.

Цель программы развертывается в совокупность задач, которые решаются с помощью системы мероприятий, реализуемых исполни­телями при определенном ресурсном обеспечении. Цель заключается в конечном счете в удовлетворении определенных назревших потреб­ностей путем соответствующего преобразования ресурсов. Поэтому взаимосвязанность задач и мероприятий в программе обусловлена не только единством цели, но и такими важными видами связей, как общность конечной продукции, технологии, сырьевых ресурсов, про­изводственной базы, потребителей, территории, транспорта. Аналогич­но под используемыми ресурсами понимается совокупность затрат всех материальных, трудовых, финансовых, информационных ресурсов, необходимых для достижения цели, включая расходы ресурсов не толь­ко в сфере производства программного продукта, но и на тех участках сопряженных производств, сферы обращения и потребления, которые связаны с изготовлением и использованием программного проекта. Источники ресурсного обеспечения программ могут далеко выходить за рамки государственного и местных бюджетов, включать средства хозяйствующих субъектов, заинтересованных в осуществлении про­граммы, инвестиции банков и других финансовых институтов, креди­ты, поступления от продажи ценных бумаг, безвозмездную помощь, другие внебюджетные источники. Отмеченные особенности придают экономическим программам комплексный характер.

Программный подход в управлении экономикой распространяет­ся и на организационные структуры управления экономикой в целом, регионами, отраслями, производственными единицами в виде пред­приятий, фирм, компаний. Программно-целевым управлением право­мерно считать организацию процесса управления, организационные структуры управления, основанные на принципах программно-целе­вого подхода.

На сегодняшний день существует большое число видов комплекс­ных программ, различающихся по разным признакам.

По уровню значимости программной проблемы и месту, занимаемому программой в иерархической структуре управления, следует различать:

1. международные, межстрановые программы, имеющие значение и затрагивающие интересы мирового экономического сообщества;

2. федеральные целевые программы, решающие проблемы феде­рального значения и распространяющие свое действие на экономику страны;

3. региональные целевые программы, решающие проблемы в мас­штабе субъектов Российской Федерации, зоной действия мероприятий которых является преимущественным образом экономика региона,

4. отраслевые программы, решающие проблемы в масштабе отрасли или подотрасли экономики страны, т.е. проблемы отраслевой природы.

Однако инструментом программно-целевого управления могут быть и программы микроэкономического уровня. К ним следует отно­сить:

1. территориальные, городские, муниципальные программы;

1. программы реструктуризации, модернизации производства, обновления выпуска, повышения качества, конкурентоспособности продукции, прибыльности.

В зависимости от цели программы, функций и возлагаемых на нее задач необходимо выделить следующие виды программ:

1. социальные и социально-экономические, ориентированные на непосредственное решение социальных задач (т.е. задач удовлетво­рения социальных потребностей) или на решение экономических задач, способствующих улучшению социального климата;

2. научно-технические, инновационные, целью которых является решение крупных проблем научного характера, освоение научно-техни­ческих достижений в области создания новых конструкций, прогрессивных технологий, новых видов материалов, потребительских това­ров и услуг;

3. производственно-технологические, направленные на развитие определенных видов производств и технологических процессов, позволяющих повысить эффективность производства и качества продукции;

4. организационно-хозяйственные, цель которых состоит в совершенствовании методов организации и управления хозяйством на всех уровнях;

5. инвестиционные, в которых определяющую роль играет полу­чение и использование инвестиций для осуществления крупномасштабного проекта;

6. внешнеэкономические, ставящие целью развитие внешнеэкономических связей;

7. территориально-производственные, направленные на ком­плексное развитие хозяйства отдельных районов (создание и разви­тие территориально-производственных комплексов);

8. экологические, решающие проблемы охраны окружающей сре­ды и обеспечения безопасного существования людей.

Особый класс образуют целевые программы, которые можно назвать ориентирующими, или программами-ориентирами. Такие весьма общие программы не доводятся до конкретных мероприятий, не содержат адресного состава исполнителей, не определяют объемы и источники ресурс­ного обеспечения. Их задача в том, чтобы установить направления, спо­собы действий для решения программной проблемы, указать общие стратегические пути решения социально-экономических проблем. То есть их основная функция -целеориентирующая. Такие программы носят концептуальный характер и зачастую выражают не только экономиче­скую, но и социально-политическую доктрину.

Каждая программа содержит определенный перечень разделов, содержание и количество которых зависит от масштабности целей и задач ее реализации. Поэтому, в общем могут быть названы лишь крупные определяющие элементы программы с оговоркой о возмож­ных изменениях, обусловленных частными особенностями.

Итак, программа включает следующие составные части.