4.2. Формирование муниципальных финансов

Понятие муниципальных финансов и их функции. Понятие финансов муниципальных органов власти. С принятием в 1993 г. новой Конституции Российской Федерации, изменившей статус существовавших ранее местных органов власти, и переходом от унитар­ной к федеративной модели государственности резко усилилось внима­ние к муниципальным финансам. В научной и учебной литературе можно встретить два основных подхода к определению муниципальных финан­сов, их состава и места в финансовой системе страны.

При первом подходе приводится расширительная трактовка муници­пальных финансов как экономических отношений, связанных с форми­рованием и использованием финансовых ресурсов всех субъектов эконо­мики, участвующих в воспроизводственном процессе на территории му­ниципального образования. Соответственно в состав муниципальных финансов включаются финансы местных органов власти (органов местного самоуправления), хозяйствующих субъектов и домашних хозяйств. При этом муниципальные финансы рассматриваются как самостоятель­ное звено финансовой системы государства.

Второй подход является более широко распространенным, причем не только в российской, но и зарубежной финансовой литературе. Под му­ниципальными финансами понимаются только финансы местных орга­нов власти (органов местного самоуправления), что является более точ­ным. В состав муниципальных финансов включаются: местные бюджеты, внебюджетные фонды; муниципальный кредит и финансы муниципаль­ных предприятий. Трудности здесь возникают при определении их места в финансовой системе, что связано с неоднозначностью и даже некоторой противоречивостью правового статуса субъектов управления этой сферой финансовых отношений. Местные органы власти в конституцион­ных законах многих стран, как правило, не относятся к органам государ­ственной власти. Соответственно муниципальные (местные) финансы не входят в систему государственных финансов.

Для определения места муниципальных финансов в финансовой сис­теме страны, их функций и роли в общественном воспроизводстве необ­ходимо, прежде всего, рассмотреть понятие местного уровня власти и его Роль в системе государственного управления. В Конституции РФ (ст. 12) Установлено, что «в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление в пределах своих полномочий.

Для определения места муниципальных финансов в финансовой системе страны, их функций и роли в общественном воспроизводстве необходимо, прежде всего рассмотреть понятие местного уровня власти и его в системе государственного управления. В Конституции РФ (ст. 12) установлено, что «в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не вхо­дят в систему органов государственной власти».

Признание самостоятельности местного самоуправления как одного из важнейших его признаков не означает, что оно осуществляется вне го­сударственно-властных отношений и может быть прекращено по воле на­селения той или иной территории (как, например, может быть прекраще­на деятельность любой общественной организации по воле ее учредите­лей). Между тем последнее было бы вполне логично, если следовать буквальному пониманию ст. 3 Конституции, установившей, что «народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы госу­дарственной власти и органы местного самоуправления». При этом под непосредственным управлением понимается прямое волеизъявление на­рода: «Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы».

Понятие самостоятельности не только местного самоуправления как формы народовластия, но и самого народа (возможностей выражения его высшей воли и власти) весьма условно. Местное самоуправление означа­ет возможность населения непосредственно влиять на проводимую на данной территории политику. Целью создания местного самоуправления является решение вопросов местного значения. С точки зрения финансо­вой системы это является и целью муниципальных финансов.

Рассматривая вопрос о месте и роли местного самоуправления в сис­теме государственного управления, некоторые ученые подчеркивают, что «власть органов местного самоуправления производна от государствен­ной власти и в этом смысле является ее продолжением. Очевидно и то, что как публичная власть местное самоуправление учреждено для реше­ния тех дел, которыми ранее занимались государственные органы, но это не означает, что эти дела перестали считаться государственными: они по-прежнему находятся в сфере интересов и политики государства». По­скольку в соответствии с Конституцией РФ (ст. 3) и органы местного самоуправления, и органы государственной власти являются органами, по­средством которых народ осуществляет свою власть, и те и другие пред­ставляют собой лишь различные формы народовластия.

В новейшей российской истории имеется прецедент принятия субъектом РФ закона, предусматривающего для населения возможность отказаться от реализации права на осуществление местного самоуправления на соответствующей территории и предоставить, таким образом, населению право на «прямое волеизъявление». Однако Консти­туционным Судом РФ такая попытка была признана противоречащей Конституции РФ. поскольку фактически предоставлялась возможность прекращения осуществления местного самоуправления на части территории субъекта Российской Федерации. См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 30 ноября 1999 г. № 15-П «О проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного закона) Курской облас­ти в ред. Закона от 22 марта 1999 г. "О внесении изменений и дополнений в Устав (Ос­новной закон) Курской области"» // Собрание законодательства Российской Федера­ции. 2000. №50. Ст. 4943.

Аналогично этому и муниципальные финансы как основа местного самоуправления отличаются от государственных не принципиально иной природой их образования и функционирования, а спецификой функций, определяемой функциями соответствующих субъектов управления. И муниципальные, и государственные финансы относятся к категории общественных (публичных) финансов, представляющих собой властные отношения и характеризующихся единым социально-экономическим содержанием, едиными функциями и ролью в общественном воспроизвод­ственном процессе, принципами построения и функционирования.

Фундаментальные положения, характеризующие сущность государ­ственных финансов и их функции, относятся и к муниципальным финан­сам. В то же время последние, образующие самостоятельное звено (под­систему общегосударственных финансов), отличаются существенной спецификой по многим параметрам: целевым функциям, масштабности решаемых задач, структурным элементам (звеньям муниципальных фи­нансов), характеру и принципам взаимодействия с другими звеньями финансовой системы и т. д. В объективном понимании муниципальные финансы выражают экономические отношения, возникающие между ор­ганами местного самоуправления, с одной стороны, и физическими и юри­дическими лицами, а также другими звеньями государственных финан­сов, с другой стороны, связанные с формированием и использованием фон­дов финансовых ресурсов, предназначенных для выполнения местными органами власти возложенных на них функций.

Специфика муниципальных финансов заключается, во-первых, в том, что они являются экономической основой местного самоуправле­ния, и, следовательно, во-вторых, в их целевой ориентированности на ре­шение относительно узких территориальных (в пределах границ соответ­ствующих муниципальных образований) задач социально-экономиче­ского развития, что проявляется в функциях муниципальных финансов.

В абстрактном понимании социально-экономическое содержание и функции местных органов власти как формы выражения общественно­го назначения этой категории не зависят от национальных особенностей территориального устройства страны, статуса территорий и других по­добных факторов. Однако в практике управления общественными фи­нансами эти факторы приобретают существенное значение. Финансы ме­стных органов власти представляют собой отношения, обусловленные только фактом существования в государстве этого уровня власти и управления, поэтому реально функционирующие финансы муници­пальных органов власти представляют собой урегулированную нормами права систему образования и расходования фондов денежных средств в целях обеспечения выполнения задач, относящихся к компетенции ме­стного уровня власти. На практике функции муниципальных финансов проявляются в функциях местных органов власти и конкретно решаемых задачах.

Функции муниципальных финансов. Исходя из общего понимания финансов как экономической категории финансам муниципальных орга­нов власти присущи те же функции: распределительная, регулирующая и контрольная.

Распределительная функция муниципальных финансов заключается в распределении и перераспределении стоимости валового продукта и части национального дохода в процессе формирования финансовых фондов, необходимых для выполнения органами местного самоуправле­ния возложенных на них функций. В соответствии с объективными свой­ствами государственных и муниципальных финансов объектом распре­делительно-перераспределительных отношений выступает (должна выступать) стоимость валового продукта и накоплений, созданных на соответствующей территории и формирующих ее финансовый и бюд­жетно-налоговый потенциал. Однако на практике это теоретическое по­ложение реализуется крайне редко. Существенной особенностью финансов муниципальных органов власти является высокая зависимость ко­нечных объемов финансовых ресурсов, аккумулируемых в местных бюджетах (главном звене муниципальных финансов), от существующей в данный период времени системы межбюджетных отношений, в частно­сти принципов распределения финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы и территориями страны.

С распределительной функцией теснейшим образом связана регули­рующая функция, заключающаяся в целенаправленном воздействии ор­ганов местного самоуправления на социально-экономические процессы на подведомственных территориях. Эта функция часто объединяется с распределительной или выделяется как ее подфункция, поскольку пе­рераспределение доходов хозяйствующих субъектов и населения всегда оказывает определенное регулирующее воздействие на социально-экономические процессы. Особое внимание к регулирующей функции фи­нансов в значительной мере было обусловлено расширением функций государства, его активным вмешательством в экономику, что способство­вало обособлению этой функции как самостоятельной. Поэтому под ре­гулирующей функцией государственных и муниципальных финансов обычно понимается их целенаправленное использование в качестве ме­ханизма регулирования экономических процессов (темпов роста эконо­мики и ее структурной перестройки).

Наиболее полно регулирующая функция реализуется на уровне госу­дарственных (центральных) органов власти и управления. На муниципальном уровне ее выполнение затрудняется объективными факторами: во-первых, функциональной ролью местных органов власти, ориентиро­ванных на решение прежде всего социальных задач; во-вторых, ограни­ченностью финансовых ресурсов, которыми располагает большинство органов местного самоуправления. Лишь на территории сравнительно немногих муниципальных образований местные органы власти могут проводить достаточно активную финансовую политику, стимулирую­щую экономическое развитие предприятий.

Основными инструментами реализации регулирующей функции му­ниципальных финансов являются: 1) налоги, установление размеров ко­торых и предоставление налоговых льгот находятся в компетенции мест­ных органов власти; 2) расходы местных бюджетов на реализацию инвести­ционных программ развития предприятий и отраслей на соответствующих территориях; 3) заимствования, осуществляемые местными органами вла­сти в целях реализации инвестиционных программ и проектов.

Контрольная функция финансов муниципальных органов власти проявляется в процессе распределения и перераспределения стоимости валового продукта, формирования фондов финансовых ресурсов муни­ципальных органов власти. Контрольная функция осуществляется спе­циально уполномоченными органами. Основными направлениями фи­нансового контроля являются: контроль за правильным и своевремен­ным перечислением средств в финансовые фонды органов местного самоуправления; контроль за соблюдением пропорций при распределе­нии средств между муниципальными и вышестоящими бюджетами; кон­троль за соблюдением структуры финансовых фондов как при их форми­ровании, так и использовании (контроль за целевым использованием средств) и т. д.

Состав муниципальных финансов. Выполнение территориальными органами власти возложенных на них функций требует формирования на постоянной основе финансово-бюджетных ресурсов, соответствующих законодательно установленным полномочиям. В теории муниципальных финансов выделяются следующие основные элементы (звенья):

1) средства местного бюджета;

2) муниципальные внебюджетные фонды;

3) муниципальный кредит (долг органа власти, включая муници­пальный заем, и задолженность перед органом власти);

4) муниципальная собственность (финансы муниципальных пред­приятий);

5) другие финансовые фонды и активы, находящиеся в распоряже­нии местных органов власти.

На практике некоторые из этих звеньев могут отсутствовать, по­скольку возможности их формирования определяются национальными законодательствами. Это касается таких элементов, как внебюджетные фонды, муниципальный заем и прочие финансовые источники, исполь­зование которых может быть сильно ограничено, вплоть до полного за­прета. Поэтому главными и иногда единственными звеньями остаются местные бюджеты и финансы муниципальных предприятий.

Центральным звеном муниципальных финансов выступают местные бюджеты, формирующие материальную основу для реализации полно­мочий органов местного самоуправления. В системе муниципальных фи­нансов это один из главных инструментов регулирования социаль­но-экономических процессов на местном уровне. В общем понимании местный бюджет представляет собой специальный фонд финансовых ресурсов, находящийся в распоряжении местного органа власти, предна­значенный для выполнения этим органом возложенных на него функций.

Муниципальные внебюджетные фонды представляют собой специ­альные финансовые фонды, создаваемые в особых формах и особыми (отличными от бюджетных) методами. Внебюджетные фонды образуют­ся в процессе финансовых взаимоотношений местных органов власти с физическими и юридическими лицами и предназначены для решения конкретных социально-экономических задач на соответствующей терри­тории.

В составе муниципальных финансов внебюджетные фонды занимают особое место и играют специфическую роль. Формирование и использо­вание этих фондов осуществляются вне рамок бюджетного процесса. Их возникновение было обусловлено необходимостью финансового обеспе­чения отдельных видов расходов, имеющих важное значение для дан­ной территории. В мировой практике наибольшее распространение получили социальные, экономические, инвестиционные и экологические фонды.

Муниципальные внебюджетные фонды всегда имеют строго целевое назначение, поэтому характерными чертами этих фондов являются: чет­ко обозначенная цель их создания и функционирования, отраженная в нормативном акте органа местного самоуправления; целевое закрепле­ние различных видов доходов за соответствующими расходами; органи­зационная самостоятельность, обеспечиваемая созданием специальной структуры, управляющей средствами соответствующих фондов.

Источниками формирования внебюджетных фондов могут быть: спе­циально установленные решениями местных органов власти целевые от­числения и сборы в соответствующие фонды; добровольные взносы фи­зических и юридических лиц; доходы от предпринимательской деятель­ности аппарата управления соответствующим фондом; штрафы за загрязнение окружающей среды и другие нарушения природоохранного и экологического законодательства; другие источники средств. В зависи­мости от метода привлечения средств в фонды (например, часть средств внебюджетного фонда может формироваться страховым или кредитным методом), взносы в фонды могут иметь безвозвратный (например, сред­ства самообложения граждан) или возвратный характер (взносы в фонды жилищного строительства и инвестиционные муниципальные фонды, формируемые с использованием заемных средств).

Муниципальный кредит — это совокупность кредитных отношений, возникающих между местными органами власти и физическими и юри­дическими лицами, при которых местный орган власти выступает как кредитор (предоставляет средства другим лицам), как заемщик (привле­кает средства физических и юридических лиц) или как гарант (берет на себя ответственность за погашение долговых обязательств других лиц). Чаще всего орган местного самоуправления выступает в роли заемщика средств, однако это право часто ограничивается, вплоть до запрета заим­ствований, со стороны вышестоящих уровней власти. Введение ограни­чений в данной сфере отношений вызывается необходимостью предот­вращения возникновения структурных дисбалансов местных бюджетов и банкротства муниципалитетов.

Финансы предприятий, находящихся в муниципальной собствен­ности, — неотъемлемое звено муниципальных финансов во всех странах. К муниципальной собственности относится имущество, принадлежащее на правах собственности местным органам власти. Имущество, находя­щееся в муниципальной собственности, закрепляется за муниципальны­ми предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение. Права собственности от имени муниципального образования осу­ществляет орган местного самоуправления и другие лица.

В муниципальной собственности могут находиться: 1) земля, воды, недра, леса, животный и растительный мир и другие подобные объекты; 2) имущество местных органов власти; 3) средства муниципальных вне­бюджетных фондов; 4) жилой фонд; 5) местные пути сообщения, комму­никации и средства связи; 6) различные объекты производственной и со­циальной инфраструктуры.

Муниципальная собственность является важным элементом эконо­мической основы самостоятельности и независимости органов местного самоуправления и используется как инструмент социальной защиты и финансовой поддержки отдельных социальных групп. Муниципаль­ные предприятия, для которых характерно их общественное назначение, обычно не ставят целью своей деятельности получение прибыли. Тем не менее в ряде случаев может преследоваться и финансовый интерес (на­пример, проникновение в новые сферы коммерческой деятельности), что позволяет привлекать в местные бюджеты дополнительные доходы. Традиционными сферами хозяйственной деятельности местных органов власти являются: жилищное хозяйство; коммерческо-бытовое обслуживание населения; благоустройство территорий; охрана окружающей среды.

Особенности организации муниципальных финансов в Российской Федерации. В процессах демократизации российского общества, происходивших в России в 1991—1993 гг., местным органам власти отводилась особая роль в решении вопросов улучшения жизни населения соответствующих территорий. В связи с этим важнейшим направлением трансформации государственных финансов было формирование полноценной системы муниципальных финансов. Несмотря на официальное признание при­оритетности проблем местного самоуправления, до середины 90-х гг. правовую основу деятельности местных органов власти составляли зако­ны, принятые еще в советский период (в 1989—1991 гг.).

В апреле 1990 г. был принят Закон СССР «Об общих началах местно­го самоуправления и местного хозяйства в СССР», направленный на рас­ширение прав местных органов власти и повышение их роли в решении местных задач. Закон гарантировал не только права, полномочия и ответ­ственность органов местного самоуправления, но и его финансовую и ма­териальную основу. Одним из основополагающих принципов местного самоуправления является сочетание местных и государственных интере­сов. Новым положением закона стало разделение местных Советов на два уровня, которые были вправе по взаимному соглашению перераспреде­лять между собой отдельные полномочия в области социального и эконо­мического развития территории с учетом местных демографических, экономических условий и национальных особенностей.

В законе был также определен состав местного хозяйства, включав­шего предприятия, организации и учреждения, являющиеся коммуналь­ной собственностью соответствующей административно-территориаль­ной единицы. Специальный раздел закона был посвящен формированию финансов местного самоуправления, в составе которых были установле­ны средства местных бюджетов, внебюджетные и валютные фонды, дру­гие средства самоуправления. Важным новшеством было положение о праве местных Советов на формирование минимальных бюджетов, раз­мер которых определялся на основе нормативов бюджетной обеспечен­ности на одного жителя, устанавливавшихся правовыми актами союзных и автономных республик.

В целях укрепления финансовой базы местных органов власти были установлены новые источники доходов местных бюджетов: платежи за землю; территориальный налог, взимаемый с прибыли (дохода) предпри­ятий вышестоящего (союзного и республиканского) подчинения. Мест­ные Советы могли самостоятельно определять направления расходов ме­стных бюджетов и расходовать средства в пределах имеющихся норм сверх централизованно установленных расходов на содержание жилищ­но-коммунального хозяйства, учреждений здравоохранения и образова­ния, социального обеспечения, отделов внутренних дел и т. д.; устанавли­вать дополнительные льготы для отдельных категорий населения. При­нятие этого закона, в котором местное самоуправление рассматривалось как самоорганизация граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения, имело огром­ное политическое значение.

Расширению прав местного самоуправления и укреплению их фи­нансовой самостоятельности способствовали и другие союзные законы, кардинально менявшие характер взаимоотношений местных органов власти с государственными предприятиями, кооперативами, граждана­ми. Главной целью принятых в 1989—1990 гг. законов о земле, собствен­ности, аренде, кооперации и др. было создать условия для максимально­го использования местных ресурсов, гарантировать самостоятельность и одновременно повысить ответственность местных органов власти за положение дел на соответствующей территории, активизировать их дея­тельность в развитии местного хозяйства и экономном использовании коммунальной собственности. В соответствии с этими законами были приняты российские законы, Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. № 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации».

Принятые законы заложили солидную финансовую базу и сыграли значительную роль в развитии местного самоуправления. В них доста­точно подробно были регламентированы финансово-экономические ос­новы самостоятельности местного самоуправления, а также определены основные механизмы его правовой защиты.

После принятия новой Конституции РФ закрепленные в ней прин­ципы организации местного самоуправления и его финансово-экономи­ческих основ получили развитие в российском и федеральном законода­тельстве. Наиболее важное значение в этом отношении имели: 1) Закон РСФСР 15 апреля 1993 г. № 4807-1 «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представи­тельных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных ок­ругов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов ме­стного самоуправления»; 2) Закон РФ от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Россий­ской Федерации»; 3) Закон РФ от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О фи­нансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»

Закон «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и ис­пользованию внебюджетных фондов», принятый еще до появления но­вой Конституции России, сохранял свое действие вплоть до введения в действие Бюджетного кодекса РФ. В этом законе был установлен важ­нейший принцип формирования местных бюджетов на основе расчета минимального бюджета. Было также подтверждено право местных орга­нов власти создавать внебюджетные фонды, которые, однако, на практи­ке сыграли неоднозначную роль. С одной стороны, необходимость их соз­дания диктовалась исключительно сложным финансовым положением местного самоуправления, недостаточностью бюджетных ресурсов для решения накопившихся и еще более обострившихся в период рыночной трансформации социальных проблем. Поэтому средства внебюджетных фондов могли способствовать и во многих случаях действительно спо­собствовали формированию дополнительных источников, направляе­мых на развитие местного хозяйства. С другой стороны, процесс форми­рования и использования средств внебюджетных фондов вне средств ме­стных бюджетов неизбежно сопровождается ослаблением финансового контроля за их функционированием. Это одна из главных причин нега­тивного отношения к внебюджетным фондам не только в российской, но и мировой практике. Поэтому возможности их учреждения, особенно за счет обязательных взносов, как правило, крайне ограничены.

Негативные тенденции проявились и в российской практике. Были выявлены многочисленные злоупотребления в формировании и исполь­зовании средств внебюджетных фондов. Большое количество фондов, сформированных на всех уровнях публичной власти, не позволяло обес­печить необходимый финансовый контроль, тем более что в России именно в этот конкретный период масштабных преобразований финан­совой системы проблема контроля стояла особенно остро. С принятием Бюджетного кодекса был взят курс на включение некоторых внебюджет­ных фондов в бюджеты, и постепенно они стали утрачивать свое значение в формировании финансовых ресурсов органов власти.

В Законе РФ № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местно­го самоуправления в Российской Федерации»1 были определены: роль местного самоуправления в осуществлении народовластия; общие прин­ципы организации местного самоуправления в РФ; правовые, экономи­ческие и финансовые основы местного самоуправления и государствен­ные гарантии его осуществления. В главе 5 закона определена финансово-экономическая основа местного самоуправления. Статьей 28 было установлено, в частности, что экономическую основу местного само­управления составляют: муниципальная собственность; местные финан­сы; имущество, находящееся в государственной собственности и пере­данное в управление органам местного самоуправления, а также в соответствии с законом иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования.

При этом в состав муниципальной собственности были включены (ст. 29):

— средства местного бюджета;

— муниципальные внебюджетные фонды;

— имущество органов местного самоуправления;

— муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности;

— муниципальные предприятия и организации;

— муниципальные банки и другие финансово-кредитные организа­ции;

— муниципальные жилищный фонд и нежилые помещения;

— муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта;

— другое движимое и недвижимое имущество.

В законе были также регламентированы: права органов местного са­моуправления на создание предприятий, учреждений и организаций; от­ношения органов местного самоуправления с предприятиями, учрежде­ниями и организациями, находящимися (и не находящимися) в муници­пальной собственности; порядок и условия приватизации муниципальной собственности; общие положения формирования местных бюджетов и обеспечения минимальных бюджетов; другие аспекты финансовой дея­тельности органов местного самоуправления.

Закон РФ № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправ­ления в Российской Федерации», как следует из его названия, был цели­ком и полностью посвящен организации муниципальных финансов. В этом законе впервые наиболее системно были определены основные принципы организации местных финансов; источники формирования и направления использования финансовых ресурсов местного самоуправления; основы бюджетного процесса в муниципальных образова­ниях; взаимоотношения органов местного самоуправления с финансо­выми институтами; гарантии финансовых прав органов местного само­управления. Статьей 2 закона (в ред. от 29 июня 2004 г.) был уточнен состав муниципальных финансов: «Местные финансы включают средства местного бюджета, государственные и муниципальные ценные бумаги принадлежащие органам местного самоуправления, и другие финансо­вые средства». Были также установлены следующие принципы формиро­вания и использования местных финансов: самостоятельность, государ­ственная финансовая поддержка и гласность.

Стратегической задачей, которую был призван решить этот закон, было достижение устойчивости и стабильности муниципальных финан­сов. Решению этой задачи должны были способствовать положения, предполагающие реализацию комплекса мероприятий по двум основным направлениям. К первому направлению относятся нормы, гарантирую­щие формирование собственных доходов местных бюджетов в размере, соответствующем минимальному объему местного бюджета. Второе на­правление предусматривало существенное ограничение прав местных органов власти на осуществление коммерческой деятельности за счет средств местных бюджетов.

В рамках первого направления было установлено, что доходная часть местного бюджета состоит из собственных доходов, поступлений от регу­лирующих доходов, а также она может включать финансовую помощь в различных формах (дотации, субвенции, средства финансовой под­держки муниципальных образований), средства по взаимным расчетам. К собственным доходам бюджета были отнесены:

1) местные налоги и сборы, установленные в соответствии с феде­ральным законодательством;

2) другие собственные доходы местных бюджетов:

— доходы от приватизации и реализации муниципального имущества;

— не менее 10% доходов от приватизации государственного имуще­ства, находящегося на территории муниципального образования, прово­димой в соответствии с государственной программой приватизации;

— доходы от сдачи в аренду муниципального имущества, включая аренду нежилых помещений, и муниципальных земель;

— платежи за пользование недрами и природными ресурсами, уста­новленные в соответствии с законодательством Российской Федерации;

— доходы от проведения муниципальных денежно-вещевых лоте­рей;

— штрафы, подлежащие перечислению в местные бюджеты в соот­ветствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

— государственная пошлина, установленная в соответствии с зако­нодательством Российской Федерации;

— не менее 50% налога на имущество предприятий (организаций);

— подоходный налог с физических лиц, занимающихся предприни­мательской деятельностью без образования юридического лица;

3) доли федеральных налогов (налога на добавленную стоимость; ак­цизов; налога на прибыль организаций; налога с доходов физических лип), распределенных между бюджетами разных уровней и закреплен­ных за муниципальными образованиями на постоянной основе.

Реализация второго направления осуществлялась как в прямой, так и в косвенной форме. Главной целью здесь была ориентация на предос­тавление органам местного самоуправления прав, позволяющих им более полно и эффективно выполнять функции в бюджетном процессе, созда­вать условия для развития местного предпринимательства, а не зани­маться ею непосредственно. В связи с этим в законе проводится, по суще­ству, линия на отказ от политики формирования внебюджетных фондов (о них в законе даже не упоминается). Во-вторых, хотя в законе (ст. 13) указывается, что «органы местного самоуправления содействуют разви­тию рынка местных финансов, местных финансово-кредитных организа­ций», устанавливается запрет на передачу средств местного бюджета и земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, в уставные фонды (капиталы) банков и других кредитных организаций. В-третьих, были ограничены возможности привлечения заемных средств для покрытия дефицитов местных бюджетов. Статьей 16 закона было ус­тановлено, что предельно допустимая сумма долговых обязательств орга­нов местного самоуправления не должна превышать 15% объема расходной части местного бюджета.

В целом принятие вышеназванных законов, безусловно, сыграло по­ложительную роль в формировании законодательной базы развития ме­стного самоуправления. В них достаточно подробно регламентировались финансово-экономические условия самостоятельности местных органов власти, содержалось понятие муниципальной собственности и права ме­стного самоуправления по ее распоряжению, определены основы взаимо­отношений органов местного самоуправления с финансово-кредитными организациями, налоговыми органами и территориальными органами Федерального казначейства.

В то же время практика применения этих законов выявила ряд суще­ственных недостатков, препятствующих эффективному функционирова­нию местного самоуправления и его взаимодействию с органами государ­ственной власти. Главным недостатком было практически повсеместное сохранение ситуации финансовой необеспеченности местного само­управления, обусловленное, в свою очередь, целым рядом существенных недоработок правовых норм. В числе последних: отсутствие необходи­мой четкости компетенции органов местного самоуправления; неопреде­ленность бюджетного статуса муниципальных образований и неопреде­ленность их территориальной структуры в условиях сложившейся систе­мы административно-территориального деления субъектов РФ; возможность различной трактовки функций и предметов ведения местного самоуправления; отсутствие четких критериев их отделения от государ­ственных функций и четкого разграничения полномочий, в том числе на­логово-бюджетных, между муниципальными образованиями разных ти­пов и территориальных уровней.

Для преодоления этих недостатков и нахождения наиболее опти­мальных форм сочетания централизации и децентрализации в области финансов и бюджета Правительство РФ постановлением от 15 августа 2001 г. № 584 приняло Программу развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г. В этом документе отмеча­лось, что, хотя по уровню децентрализации бюджетных ресурсов Россия практически не уступает большинству федеративных государств, фор­мально сохраняется крайне высокая, даже по меркам унитарных госу­дарств, централизация налогово-бюджетных полномочий. Исходя из это­го в программе был определен ряд конкретных направлений дальнейше­го развития бюджетного законодательства. «Целью программы, — говорится в этом документе, — является формирование и развитие систе­мы бюджетного устройства, позволяющей органам власти субъектов и местного самоуправления проводить самостоятельную налогово-бюд­жетную политику в рамках законодательно установленного разграниче­ния полномочий и ответственности между органами власти разных уров­ней».

В соответствии с этой Программой была принята новая редакция За­кона «Об общих принципах организации местного самоуправления» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, внесшего значительные коррективы в орга­низацию местного самоуправления. Закон определяет общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы органи­зации местного самоуправления в Российской Федерации, а также государственные гарантии его осуществления.

Законодательно закреплено создание двухуровневой системы мест­ного самоуправления с установленным перечнем полномочий для каждо­го типа муниципальных образований. На «верхнем» уровне находятся муниципальный район и городской округ. Муниципальный район — не­сколько поселений или поселений и межселенных территорий, объеди­ненных общей территорией. В пределах этой территории (в целях реше­ния вопросов местного значения) местное самоуправление осуществля­ется населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления. Городской округ — городское поселение, которое не вхо­дит в состав муниципального района. Органы местного самоуправления городского округа осуществляют полномочия по решению вопросов ме­стного значения.

«Нижний» уровень представлен поселениями. Поселения делятся в общем случае на два вида: городские и сельские. Городское поселение — город или поселок. Сельское поселение — один или несколько объединен­ных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населен­ных пунктов). В поселениях местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы ме­стного самоуправления.

В городах федерального значения (Москве и Санкт-Петербурге) ме­стное самоуправление осуществляется на внутригородской территории. Кроме того, существуют специальные виды муниципальных образова­ний: закрытые административно-территориальные образования и науко­грады, являющиеся городскими округами.

В новой редакции Закона «Об общих принципах организации мест­ного самоуправления» вместо гл. 5 «Финансово-экономическая основа местного самоуправления» введена гл. 8 «Экономическая основа местно­го самоуправления». Установлено, что экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственно­сти имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований. Предусмотрено также, что муници­пальная собственность признается и защищается государством наравне с иными формами собственности.

Таким образом, в новой редакции закона муниципальные финансы как экономическая основа местного самоуправления не получили четко­го структурного выделения, как это было в его прежней редакции. Как следует из ст. 49, собственно финансовые ресурсы составляют средства местных бюджетов, в которых аккумулируются: налоговые и неналого­вые доходы, включая доходы от использования и приватизации муници­пальной собственности; безвозмездные перечисления и добровольные пожертвования; другие источники финансовых средств местного самоуправления (ст. 52, 55—59, 62). В законе также установлены механизмы выравнивания бюджетной обеспеченности поселений и муниципальных районов (городских округов).

В законе подтверждается право местных органов власти на осуществ­ление заимствований (ст. 64): «Муниципальные образования вправе привлекать заемные средства, в том числе за счет выпуска муниципаль­ных ценных бумаг, в порядке, установленном представительным органом местного самоуправления в соответствии с требованиями федеральных законов и иных нормативных правовых актов федеральных органов госу­дарственной власти».

Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» по своему характеру является базовым, содержащим лишь рамочные положения (основные принципы) местного само­управления. Поэтому многие его статьи не могут применяться в прямой форме и носят отсылочный характер к другим нормативно-правовым аку­там федерального и регионального законодательства. В соответствии с принятым законом были внесены соответствующие изменения в федеральное бюджетно-налоговое законодательство, а также в законы, регу­лирующие разграничение государственной собственности на земли и другое имущество.

Функции и роль местных бюджетов в общественном воспроизвод­стве. Появление и развитие местных бюджетов исторически обусловлено возникновением местного самоуправления как специфического пуб­лично-правового института, обладающего определенными юридическими правами и властными функциями и в то же время представляющего наиболее естественную форму самоорганизации населения в целях управления социально-общественными отношениями и процессами на определенной территории.

В правовом отношении местные бюджеты, как и вся система муници­пальных финансов, как правило, не входят в систему государственных финансов. Вместе с тем они обладают всеми основными признаками по­следних: местные бюджеты, как и государственные финансы, выражают без эквивалентные взаимоотношения между органами местного само­управления и субъектами хозяйствования и населением, а также между органами местного самоуправления и вышестоящими уровнями государ­ственной власти. Являясь органичной частью центрального звена госу­дарственных финансов — бюджетной системы страны, местные бюджеты функционируют на единых с ней принципах и выполняют функции, при­сущие государственному бюджету и государственным финансам: пере­распределительную, регулирующую и контрольную.

Выступая главным звеном системы муниципальных финансов, мест­ные бюджеты выражают экономические отношения, связанные с форми­рованием и использованием финансовых фондов, поступающих в распо­ряжение местных органов власти. Посредством местных бюджетов выпол­няется воспроизводственная функция, заключающаяся в воспроизводстве материальных и нематериальных благ для удовлетворения потребностей местного населения, а также в воспроизводстве общественного сектора на местном уровне в определенных параметрах. Посредством местных бюд­жетов и муниципальной собственности формируется и поддерживается оптимальная структура экономики муниципального образования, созда­ется необходимая производственная и социальная инфраструктура.

Функции местных бюджетов в их конкретном проявлении определя­ется функциями местных органов власти, которые, в свою очередь, рег­ламентируются конституционными законами, устанавливающими пред­меты ведения различных уровней государственной власти и местного са­моуправления.

В процессе эволюции государства роль местных органов власти и со­ответственно местных бюджетов претерпела существенные изменения. Для ранних этапов существования государства была характерна высокая зависимость бюджетов высших органов власти от местных: централь­ные бюджеты нередко не имели собственных источников и покрывали свои расходы за счет отчислений нижестоящих бюджетов (например, в США — за счет взносов штатов). После Второй мировой войны ситуа­ция стала меняться кардинальным образом и в конечном счете перемени­лась на противоположную. С усилением роли государственных органов власти и управления в регулировании социально-экономических про­цессов стала возрастать роль государственных (федеральных) бюджетов, что отчетливо проявилось в опережающих темпах роста их объемов по сравнению с темпами роста местных бюджетов.

В современном мире наиболее крупные и устойчивые доходные ис­точники, как правило, закрепляются за государственными (федеральны­ми) бюджетами, поэтому на долю местных бюджетов остаются второсте­пенные налоги и сборы (имущественные, отдельные местные налоги и сборы). В результате практически повсеместно сложилась ситуация высокой зависимости местных бюджетов от финансовой поддержки со стороны вышестоящих уровней (бюджетов субъектов федерации и феде­ральных бюджетов в федеративных государствах или государственных бюджетов — в унитарных). На государственном уровне определяются по­рядок и условия формирования местных бюджетов, а следовательно, их роль в бюджетной системе страны и их функции в воспроизводственном процессе, соответствующие законодательно установленной компетенции местных органов власти.

Можно выделить два основных фактора, определяющих компетен­цию органов местного самоуправления и конкретизирующих функции местных бюджетов. Во-первых, тип государственного (конституционного) устройства, определяющий уровень самостоятельности местных органов власти, их права и полномочия в бюджетном процессе: как правило, боль­шей самостоятельностью обладают местные органы власти федеративных государств. Во-вторых, устоявшиеся национальные традиции взаимодейст­вия органов государственной власти и органов местного самоуправления. В результате действия этого фактора местные органы власти унитарных го­сударств могут обладать значительными бюджетными полномочиями, сравнимыми и даже превосходящими полномочия органов местного самоуправления, типичные для федеративных стран. И наоборот, в федератив­ных государствах, особенно западноевропейских, местные органы власти нередко находятся под более жестким контролем со стороны вышестоящих органов государственной власти, чем это принято в унитарных странах. Так, в США достаточно самостоятельными и относительно независимыми являются правительства штатов, которые в соответствии с нацио­нальным законодательством имеют широкие бюджетные полномочия и при этом не обязаны отчитываться перед федеральными органами о со­стоянии своих бюджетов. Однако муниципалитеты, поселки, школьные и специальные округа и даже органы более высокого уровня (графств и округов), выступающие в качестве правительств по отношению к вхо­дящим в их состав муниципалитетам и другим территориям, гораздо ме­нее независимы и вынуждены проводить политику федерального центра и правительств штатов.

В большинстве штатов региональные администрации контролируют бюджеты графств и муниципалитетов, устанавливают ограничения на их объемы. Нередко ставки местных налогов на личные доходы и доходы от предпринимательской деятельности, размеры акцизов и налога с оборо­та, поступающих в местные бюджеты, также устанавливаются не самими местными органами власти, а администрациями штатов. Таким образом, местные органы власти находятся в зависимости, в том числе финансо­вой, как от федеральных органов, так и от региональных администраций.

Значительная часть доходов местных бюджетов формируется за счет финансовой поддержки штатов, достигающей одной трети бюджетных доходов, большая часть этих средств имеет целевой характер (на образо­вание и просвещение, строительство автодорог и т. д.). Местные бюдже­ты могут получать и федеральные субсидии, также большей частью пред­назначенные для реализации конкретных программ, разрабатываемых на федеральном уровне и имеющих общегосударственное значение. Общая сумма средств, поступающих в местные бюджеты из федерального, по­стоянно возрастает, что отражает стремление федерального центра про­водить скоординированную государственную политику на территории всей страны.

Достаточно высокая доля средств (от 20 до 40% и более бюджетных доходов), поступающая в местные бюджеты из вышестоящих для финан­сирования определенных видов расходов или общих расходов бюджетов, характерна и для многих других государств, причем такая политика со стороны центральных правительств проводится вполне сознательно.

Функции местных бюджетов наиболее отчетливо проявляются в объе­мах и конкретных направлениях бюджетных расходов. В то же время необ­ходимо учитывать, что в доходах и расходах местных бюджетов отражает­ся не только собственная компетенция органов местного самоуправления, но и компетенция органов государственной власти (субъектов федерации и центральных правительств), переданная или делегированная на местный уровень. Поэтому в тех случаях, когда суммарные объемы местных бюдже­тов приближаются и даже превосходят объемы бюджетов центральных правительств или доля местных бюджетов в ВВП одних стран оказывается более высокой по сравнению с другими, эти показатели еще не являются однозначными свидетельствами более высокой самостоятельности и неза­висимости органов местного самоуправления в бюджетном процессе. Для выполнения государственных полномочий местными органами власти им передаются соответствующие финансовые ресурсы, которые должны использоваться в строгом соответствии с их целевым назначением.

Правовая основа и особенности формирования и функционирова­ния местных бюджетов в Российской Федерации. В современной Рос­сии формирование местных бюджетов на качественно новой основе было обусловлено радикальными изменениями во всех сферах общественно-по­литической и экономической жизни, происходившими в 1991—1993 гг. Цель преобразований заключалась в организации бюджетного процесса и меж­бюджетных отношений, соответствующих как функциям местного само­управления, так и конституционному устройству страны.

В результате реформы местного самоуправления были формально расширены функции местных органов власти, их права в бюджетной и налоговой сферах по вопросам, касающимся формирования и исполне­ния местных бюджетов. В соответствии с Законами РСФСР от 10 октяб­ря 1991 г. № 1734-1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в Российской Федерации» и от 15 апреля 1993 г. № 4807-1 «Об основах бюджетных прав и прав по формированию внебюджетных фон­дов представительных и исполнительных органов государственной вла­сти республик в составе Российской Федерации, автономной области, ав­тономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербур­га, органов местного самоуправления» местные органы власти имели право самостоятельно формировать местные бюджеты и определять на­правления использования бюджетных средств. Принятие этих законов представляло собой попытку законодательного обеспечения финансовой самостоятельности местного самоуправления, что в определенной мере гарантировалось законодательным закреплением собственных источни­ков доходов местных бюджетов.

Однако реально процесс законодательного формирования предпосылок самостоятельности местного самоуправления не сопровождался адекватным Перераспределением финансовых и бюджетных ресурсов. Поэтому практиче­ски с самого начала реформ возник огромный дисбаланс между функциями, возложенными на местные органы власти, и бюджетными полномочиями в части формирования собственных доходов местных бюджетов.

В первой половине 1990-х гг. общей, хотя и недостаточно устойчивой тенденцией было увеличение доли местных бюджетов. Если в конце 1980-х гг. удельный вес местных бюджетов в государственном бюджете СССР составлял 16,1—16,5%, то уже в 1992 г. доходы местных бюджетов в общей сумме доходов бюджетной системы составили 27,6, в 1995 г. — 23,4, в 1997 г. — 26,3%. В то же время удельный вес расходов местных бюджетов в общей сумме расходов бюджетной системы составил в 1992 г. - 28,5%, в 1995 г. - 30,6, в 1997 г. - 34,4%, т. е. непрерывно уве­личивался, причем более быстрыми темпами.

Такая динамика стала следствием действия ряда факторов, проявив­шихся в процессе реформирования бюджетного устройства и бюджетного процесса. Во-первых, в начале 1990-х гг. реформы бюджетной системы и межбюджетных отношений носили характер стихийной децентрализа­ции доходных и расходных полномочий и передачи бюджетных ресурсов с федерального на субфедеральный и местный уровни. В результате доля консолидированных бюджетов субъектов РФ в 1990—1993 гг. возросла с 41 до 58%, что проявилось и в увеличении доли местных бюджетов. Во-вторых, на абсолютное и относительное увеличение доходов мест­ных бюджетов существенное влияние оказало отсутствие на начальном этапе реформ строгих ограничений на введение территориальными орга­нами власти дополнительных местных налогов. Это привело к активной законотворческой деятельности местных органов власти, выразившейся в установлении налогов и сборов, не содержащихся в действующем в тот период налоговом законодательстве. Поскольку эта деятельность разру­шала единство налоговой системы и грозила перерасти в неконтролируе­мый процесс, в первой части Налогового кодекса, принятой в 1998 г., со­держался закрытый перечень налогов и был установлен запрет на введе­ние налогов, не входящих в этот перечень.

В-третьих, неоднозначное влияние оказали пробелы в бюджетном законодательстве, вследствие чего формирование системы межбюджетных отношений проходило, по существу, вне рамок правового регулирования. Во многих случаях определяющее влияние получили политические фак­торы. Поэтому фактически складывавшиеся пропорции распределения бюджетных доходов и расходов между уровнями бюджетной системы в значительной мере отражали конечный итог как прямого противостоя­ния и конфликтов, так и компромиссов, достигнутых, с одной стороны, между федеральным центром и регионами, с другой стороны — между ре­гиональными и местными органами власти. Частичному решению этой проблемы способствовали начавшиеся во второй половине 1990-х гг. изменения в системе взаимоотношений между федеральным и регио­нальными бюджетами, связанные с переходом к унифицированным межбюджетным отношениям и некоторым упорядочением взаимосвя­зей федерального центра и регионов. Вместо широко распространенных двусторонних индивидуальных соглашений, характерных для начально­го этапа реформ, постепенно стали внедряться единообразные правила и общие принципы межбюджетных отношений.

Введение в действие Бюджетного кодекса РФ, реализация основных положений Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999—2001 гг. изменили статусный характер регионов. Несмотря на сохранение бюджетно-налоговой асимметрии, субъекты Федерации были переведены на единый режим бюджетных взаимосвязей с федеральным центром.

Вместе с тем, если в процессе упорядочения бюджетных взаимосвя­зей федеральных и региональных органов власти к концу 1990-х гг. были достигнуты определенные успехи, то на внутри региональном уровне сис­тема межбюджетных отношений не претерпела существенных изменений. Острота возникших здесь проблем не только не снижалась, но по ряду ключевых направлений даже усиливалась. В принятых в 1995—1997 гг. Законах от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и от 25 сентяб­ря 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» главная концептуальная идея заключалась в увеличении собственных доходов местных бюджетов, в том числе за счет закрепления за муниципальными образованиями минимальных до­лей федеральных налогов, распределяемых между бюджетами разных уровней на долговременной основе.

В соответствии с Законом РФ № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» к собственным до­ходам, закрепляемым за местными бюджетами в фиксированных мини­мальных долях, были отнесены (в процентах от соответствующих нало­гов в среднем по субъекту Российской Федерации):

— часть подоходного налога с физических лиц в пределах не менее 50%;

— часть налога на прибыль организаций в пределах не менее 5%;

— часть налога на добавленную стоимость по товарам отечественно­го производства (за исключением драгоценных металлов и драгоценных камней, отпускаемых из Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации) в пределах не менее 10%;

— часть акцизов на спирт, водку и ликероводочные изделия в преде­лах не менее 5%;

— часть акцизов на остальные виды подакцизных товаров (за исклю­чением акцизов на минеральные виды сырья, бензин, автомобили, им­портные подакцизные товары) в пределах не менее 10%.

При этом было установлено, что размеры минимальных долей феде­ральных налогов определяются законодательными (представительны­ми) органами субъекта РФ. Расчет долей федеральных налогов, подле­жащих закреплению за муниципальными образованиями, производил­ся исходя из общего объема средств, переданных субъекту Российской Федерации по каждому из этих налогов. В этих пределах законодатель­ный орган субъекта РФ устанавливал в соответствии с фиксированной формулой для каждого муниципального образования доли соответст­вующих федеральных налогов исходя из их среднего уровня по субъек­ту РФ. Доли указанных налогов рассчитывались по фактическим дан­ным базового года. Сверх этих долей законодательный (представительный) орган субъекта РФ мог устанавливать нормативы отчислений (в процентах) в местные бюджеты от регулирующих доходов на плани­руемый финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на три года).

Несмотря на формальное закрепление за местными бюджетами соб­ственных доходных источников и правовые гарантии по обеспечению минимальных местных бюджетов со стороны вышестоящих органов, во­просы финансовых взаимосвязей органов местного самоуправления с ре­гиональными и федеральными органами власти оказались недостаточно проработанными. В результате эти отношения оставались непрозрачны­ми и не вполне легитимными. Отсутствие четко регламентированной системы разграничения полномочий между региональными и местными органами власти и соответствующей системы формирования собствен­ных доходов местных бюджетов стало главной причиной их несбаланси­рованности. На практике органы государственной власти субъектов Федерации продолжали строить свои отношения с органами местного само­управления по собственному усмотрению, и, таким образом, фактически была сохранена прежняя система подчиненности и финансовой зависи­мости местных органов власти от региональных.

Кардинальных изменений не произошло и с принятием Бюджетного кодекса, введенного в действие с 1 января 2000 г. Местные бюджеты в своем подавляющем большинстве остаются хронически дефицитными, несмотря на то что федеральный и консолидированный бюджеты Рос­сийской Федерации начиная с 2000 г. формируются и исполняются с профицитом. При этом дисбаланс бюджетных доходов и расходов все более перемещается именно на местный уровень. Так, если дефи­цит консолидированных бюджетов субъектов РФ в 2002 г. составил 53,6 млрд. руб., в 2003 г. — 53,8 млрд. руб., а в 2004 г. достигнут профицит в сумме 31,2 млрд. руб., то на уровне местного самоуправления по расче­там в течение всего этого периода дефицит консолидированных бюджетов де только сохранялся, но и увеличивался как в абсолютном, так и в относи­тельном выражении: 18,2 млрд. руб. в 2002 г., 24,9 млрд. руб. в 2003 г. и 36,6 млрд. руб. в 2004 г. Эта тенденция сохраняется и в 2005 г.: дефицит местных бюджетов оценивается в сумме 46,7 млрд. руб., или 4,9% общих расходов местных бюджетов.

Основные показатели местных бюджетов в 2002-2005 гг. Таблица (млрд. руб.)

	2002г. (отчет)	2003г. (отчет)	2004г. (оценка)	2005г. (прогноз)
Доходы — всего	713,2	842,0	841,4	911,8
в том числе: отчисления от бюджетов других уровней в % к общей сумме расходов	289,3 40,6	351,3 41,7	359,3 42,7	398,9 43,7
Расходы — всего	731,4	866,9	878,0	958,5
Дефицит (-), профицит (+)	-18,2	-24,9	-36,6	- 46,7
в % к сумме расходов	2,5	2,9	4,2	4,9

Местные органы власти не получили реальной возможности форми­ровать бюджетные доходы в необходимых объемах: доходная часть мест­ных бюджетов в значительной мере формируется за счет различных ви­дов финансовой помощи. Удельный вес отчислений из бюджетов других уровней, составлявший в 2002 г. 40,6%, по прогнозу на 2005 г. повышается до 43,7%. Необходимо также учитывать, что подавляющая часть налого­вых доходов (отчислений от регулирующих федеральных и региональных налогов), отнесенная в соответствии с Бюджетным кодексом к собствен­ным доходам местных бюджетов, может считаться таковой с большой до­лей условности. В результате за счет отчислений от регулирующих нало­гов формируется до 80% и более налоговых доходов местных бюджетов, размер минимальных отчислений от которых на практике нередко пере­сматривается не только при принятии бюджета соответствующего субъ­екта Федерации на очередной финансовый год, но и в течение финансо­вого года.

До последнего времени нередкой была и такая практика, при которой размер индивидуальной доли, закрепляемой за местным бюджетом на постоянной основе, устанавливался органами государственной власти субъекта Федерации не на основе фиксированной формулы (единой для всех муниципальных образований методики и единых данных базово­го года), а с «учетом индивидуальных особенностей территорий», факти­чески же — на субъективной основе. Зависимость региональных и мест­ных бюджетов от ежегодно устанавливаемых пропорций (нормативов) расщепления федеральных налогов подрывает стимулы к проведению структурных реформ, привлечению инвестиций, развитию налогового потенциала территорий и повышению собираемости налогов.

Таким образом, несмотря на некоторый прогресс в реформировании системы межбюджетных отношений, вопрос о ее дальнейшей структури­зации остается достаточно актуальным. Наиболее острой проблемой, требующей своего решения, причем не только на местном, но и на регио­нальном уровне, является проблема бюджетного вертикального и гори­зонтального выравнивания (сбалансированности).

С этой проблемой тесно связана проблема дотационности террито­рий. Сохранение небольших, хотя и постоянно выделяемых трансфертов позволяет поддерживать лишь минимальный уровень социальных стан­дартов, т. е. минимальный уровень государственных социальных услуг, гарантированных Конституцией Российской Федерации каждому граж­данину страны независимо от конкретной территории его проживания. Однако эта форма государственной поддержки, которая для регионов, как известно, является основной, не ставит своей целью финансовое оз­доровление предприятий, расположенных на территории того или иного региона, наращивание его производственного потенциала, на базе кото­рого единственно и возможно преодоление отсталости и дотационности регионов.

В 2001—2003 гг. начался новый этап развития системы межбюджет­ных отношений, связанный с подготовкой и проведением реформы феде­ративных отношений и местного самоуправления.

Основные направления реформирования системы межбюджетных отношений и обоснование такого реформирования изложены в Програм­ме развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на пери­од до 2005 г., одобренной Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 августа 2001 г. № 584, а также в Концепции разграниче­ния полномочий между федеральными органами государственной вла­сти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по общим вопросам организации органов государственной власти и местного самоуправления. 20 августа 2004 г. был принят Закон № 120-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования внебюджетных отношений», предусматривающий внесение в Бюджетный кодекс РФ поправок по следующим направлениям:

— уточнение разграничения бюджетных полномочий между органа­ми власти разных уровней;

— уточнение бюджетного устройства и общих принципов организа­ции бюджетной системы Российской Федерации;

— разграничение налоговых доходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы Российской Федерации;

— установление порядка разграничения расходных обязательств ме­жду уровнями бюджетной системы Российской Федерации;

— регулирование предоставления межбюджетных трансфертов;

— установление порядка временного осуществления бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Фе­дерации и органов местного самоуправления органами государственной власти других уровней.

Необходимые изменения, направленные на уточнение налоговых полномочий федеральных и региональных органов законодательной вла­сти и представительных органов местного самоуправления, видов нало­гов и сборов, специальных налоговых режимов, формирующих систему налогов и сборов Российской Федерации, были также внесены в Налого­вый кодекс РФ.

Формирование доходов органов местного самоуправления. Доходы местных бюджетов по своему экономическому содержанию представляют собой денежные средства, поступающие в без эквивалент­ном и безвозмездном порядке в распоряжение органов местного само­управления для выполнения возложенных на них функций. Наличие собственной устойчивой доходной базы местного бюджета является главным условием успешного развития муниципального образования.

Доходы местных бюджетов могут формироваться из трех основных источников: 1) собственных средств муниципального образования, соз­даваемых за счет деятельности органов местного самоуправления, пред­приятий и организаций, находящихся в муниципальной собственности; 2) государственных средств, передаваемых федеральными и региональ­ными органами государственной власти органам местного самоуправле­ния в виде финансовых ресурсов и доходных источников, а также прав, установленных законодательством; 3) заемных средств.

Соотношение этих основных источников в структуре доходов мест­ных бюджетов характеризует степень автономности (финансовой неза­висимости) органов местного самоуправления. Преобладание в доходах местных бюджетов первой и третьей группы источников, как правило свидетельствует о высокой зависимости местных органов власти от ре­шений органов государственной власти и кредитных учреждений, а соот­ветственно и об ограниченных возможностях местного самоуправления в маневрировании финансовыми ресурсами. Устойчивость местных бюд­жетов в значительной мере зависит от собственной финансовой деятель­ности местного самоуправления, финансового состояния предприятий и организаций, находящихся в муниципальной собственности, поэтому органы местного самоуправления должны стремиться к наращиванию собственных источников финансовых ресурсов.

В составе собственных доходов различают налоговые и неналоговые доходы. К налоговым доходам относятся местные налоги и сборы (полно­стью или частично закрепленные за местным уровнем бюджетной систе­мы) и отчисления от федеральных и региональных регулирующих нало­гов и сборов.

В действовавшем Законе РФ от 27 декабря 1991 г. № 2118-1 «Об ос­новах налоговой системы в Российской Федерации» в состав местных на­логов входило двадцать три налога, два из которых были установлены для муниципальных образований, находящихся в курортных зонах. С принятием Налогового кодекса РФ количество местных налогов было сокращено до пяти (земельный налог, налог на имущество физических лиц, налог на наследование и дарение, налог на рекламу, местные лицензионные сборы). С 1 января 2005 г. к местным налогам отнесены только два налога: земельный и налог на имущество физических лиц (Федераль­ный закон от 29 июля 2004 г. № 95-ФЗ).

В состав регулирующих налогов включаются федеральные, регио­нальные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормати­вы отчислений (в процентах) в местный бюджет на очередной финансо­вый год или на долговременной основе. Нормативы отчислений ежегод­но утверждаются законом о бюджете того уровня бюджетной системы, который передает регулирующие доходы или распределяет переданные ему регулирующие доходы из бюджета другого уровня.

Неналоговые доходы муниципальных образований включают:

— доходы после уплаты всех налогов от использования и продажи имущества, находящегося в муниципальной собственности;

— доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учрежде­ниями, находящимися в ведении органов местного самоуправления;

— часть прибыли муниципальных унитарных предприятий и иных обязательных платежей в размерах, устанавливаемых органами местного самоуправления;

— штрафы, суммы конфискаций и иные средства принудительного взыскания.

В Российской Федерации в 2004 г. сложилась следующая доходов территориальных бюджетов структура

Таблица

Структура доходов консолидированных бюджетов РФ в 2004 г.
	Кассовое исполнение
	консолидированных бюджетов субъектов РФ	региональных бюджетов	местных бюджетов
1.Налоговые доходы в том числе: 1) налоги на прибыль в % к налоговым доходам 2) налог на доходы физических лиц в % к налоговым доходам 3) налоги на товары и услуги в % к налоговым доходам 4) налоги на имущество в % к налоговым доходам 5) платежи за пользование при­родными ресурсами в % к налоговым доходам 6) местные налоги и сборы в % к налоговым доходам	1767,8 658,6 37,3 566,9 32,1 133,8 7,6 145,3 8,2 144,6 8,2 15,4	1218,3 478,2 39,3 347,7 28,5 119,7 9,8 88,5 7,3 110,5 9,1 4,6	549,5 180,4 32,8 219,2 39,9 14,1 2,6 56,8 10,3 34,1 6,2 10,8
2.Неналоговые доходы в том числе: — доходы от использования имущества, находящегося в го­сударственной и муници­пальной собственности	197,9 159,2	132,2 103,4	65,7 5,8
3.Безвозмездные перечисления в том числе: дотации, субвенции, субсидии и другие виды финансовой помощи от бюджетов других уровней бюджетной системы прочие безвозмездные пере­числения от бюджетов других уровней	219,9	264,7	413,8
	386,9 -35,0	390,3 13,2	455,2 -48,2
4.Доходы целевых бюджетных фондов	157,9	155,8	2,1
5.Доходы от предприниматель­ской и иной приносящей доход деятельности	29,7	12,7	17,0
Итого доходов	2373,1	1783,6	1048,1
Итого доходов без безвозмездных перечислений из бюджетов дру­гих уровней в % к общей сумме доходов	2021,2 85,2	1380,1 77,4	641,1 61,2

Источник: www.minfin.ru — официальный сайт Министерства финансов РФ.

Таким образом, основными источниками доходов местных бюджетов в 2004 г. были налоговые доходы, за счет которых обеспечено 52,4% об­щих поступлений средств в местные бюджеты. Крупнейшими налоговы­ми источниками были: налог на доходы физических лиц, составивший 39,9% суммы налоговых доходов; налог на прибыль — 32,8%; налог на имущество — 10,3%; платежи за пользование природными ресурсами — 6,2%. Однако основная масса этих поступлений обеспечена за счет так на­зываемых условно собственных доходов (отчислений от федеральных и регулирующих региональных налогов). Так, из общей суммы поступив­шего в местные бюджеты налога на прибыль, составившего в 2004 г. 80,4 млрд. руб., отчисления от этого налога, зачисляемого в бюджеты субъектов РФ, составили 122,8 млрд. руб., или 68% общих поступлений этого налога (налог на прибыль, зачисляемый в местные бюджеты, соста­рил 57,7 млрд. руб., или 32%).

За счет неналоговых доходов обеспечено 65,2 млрд. руб., или всего 6,2% от общей суммы доходов местных бюджетов.

Безвозмездные перечисления от бюджетов других уровней составили 407 млрд. руб., или 39,8% общей суммы доходов местных бюджетов, в том числе дотации — 173,6 млрд. руб. (16,6%), субвенции — 179,9 млрд. руб. (17,2%), субсидии — 61,2 млрд. руб. (5,8%).

Как уже отмечалось, в последние годы наблюдается тенденция сни­жения доли собственных доходов. Практика показывает, что, поскольку налоговая база сосредоточена в городах и районах, подавляющее боль­шинство мелких муниципальных образований не имеют достаточной фи­нансовой базы и изначально становятся дотационными. В этих условиях даже при передаче региональных источников доходов на местный уро­вень обеспечение бюджетной обеспеченности территорий, располагаю­щих низким налоговым потенциалом, весьма проблематично.

Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Феде­рации», вступающим в силу с 2006 г., предусмотрена несколько иная классификация доходов местных бюджетов. В соответствии со ст. 55 за­кона к собственным доходам отнесены:

— средства самообложения граждан;

— доходы от местных налогов и сборов;

— доходы от региональных налогов и сборов;

— доходы от федеральных налогов и сборов;

— безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней, вклю­чая дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципаль­ных образований;

— доходы от имущества, находящегося в муниципальной собствен­ности;

— часть прибыли муниципальных предприятий, остающейся после Уплаты налогов и сборов и осуществления иных обязательных платежей, в размерах, устанавливаемых нормативными правовыми актами предста­вительных органов муниципального образования, и часть доходов от ока­зания органами местного самоуправления и муниципальными учрежде­ниями платных услуг, остающаяся после уплаты налогов и сборов;

— штрафы, установление которых в соответствии с федеральным за­коном отнесено к компетенции органов местного самоуправления;

— добровольные пожертвования;

— иные поступления в соответствии с федеральными законами, за­конами субъектов Российской Федерации и решениями органов местно­го самоуправления.

Кроме того, к собственным доходам местных бюджетов отнесены суб­венции, предоставляемые из бюджетов поселений, входящих в состав му­ниципального района, на решение вопросов местного значения межму­ниципального характера. Размер указанных субвенций определяется представительным органом местного самоуправления муниципального района по единому для всех поселений, входящих в состав данного муни­ципального района, нормативу в расчете на одного жителя либо потреби­теля бюджетных услуг соответствующего поселения. В доходы местных бюджетов зачисляются также субвенции, предоставляемые на осуществ­ление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъ­ектов Федерации.

Под средствами самообложения граждан понимаются разовые плате­жи граждан, осуществляемые для решения конкретных вопросов местно­го значения. Размер платежей в порядке самообложения граждан будет устанавливаться в абсолютной величине одинаковым для всех жителей муниципального образования, за исключением отдельных категорий гра­ждан, численность которых не может превышать 30% от общего числа жителей муниципального образования и для которых размер платежей может быть уменьшен.

Перечень местных налогов и сборов и полномочия органов местного самоуправления по их установлению, изменению и отмене устанавлива­ются законодательством РФ о налогах и сборах. Доходы от местных на­логов и сборов зачисляются в бюджеты муниципальных образований по налоговым ставкам, установленным решениями представительных орга­нов местного самоуправления. В бюджеты поселений, входящих в состав муниципального района, в соответствии с едиными для всех данных по­селений нормативами отчислений, установленными нормативными пра­вовыми актами представительного органа муниципального района, могут зачисляться доходы от местных налогов и сборов, подлежащие зачис­лению в бюджеты муниципальных районов.

Доходы от региональных налогов и сборов зачисляются в местные бюджеты по налоговым ставкам, установленным законами субъектов РФ в соответствии с налоговым законодательством РФ.

Доходы от федеральных налогов и сборов зачисляются в местные бюд­жеты по нормативам отчислений, установленным в соответствии с бюд­жетно-налоговым законодательством, предусматривающим утвержде­ние единых для всех муниципальных образований налоговых ставок или нормативов отчислений для зачисления доходов от определенного вида федерального налога (сбора) в соответствующие местные бюджеты. До­ходы от федеральных и региональных налогов и сборов могут также за­числяться в бюджеты поселений и городских округов в соответствии с едиными нормативами отчислений, установленными решениями пред­ставительного органа муниципального района.

В соответствии с Законом «Об общих принципах организации мест­ного самоуправления в Российской Федерации» в 2004 г. были внесены изменения в бюджетно-налоговое законодательство, важнейшими из ко­торых являются следующие.

1.В Бюджетном кодексе РФ введена новая трактовка местного бюд­жета, точнее цели его формирования. В новой редакции ст. 14 под местным бюджетом понимается «форма образования и расходования денежных средств в расчете на финансовый год, предназначенных для исполнения рас­ходных обязательств соответствующего муниципального образования» (а не вообще «для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления», как это звучало в прежней расшири­тельной трактовке). При этом использование органами местного само­управления иных форм образования и расходования денежных средств для исполнения расходных обязательств муниципальных образований не допускается.

2.Состав налоговых доходов местных бюджетов определен в зависи­мости от типа муниципального образования.

В отношении неналоговых доходов местных бюджетов в основном сохранен ранее действовавший порядок, установленный для бюджетов всех уровней (ст. 41—46), в размерах, устанавливаемых правовыми акта­ми органов местного самоуправления. Вместе с тем в новой редакции Бюджетного кодекса (ст. 62) в состав неналоговых доходов включены (вводятся в действие с 1 января 2006 г. Федеральным законом от 20 авгу­ста 2004 г. № 120-ФЗ):

— плата за негативное воздействие на окружающую среду, зачисляе­мая в бюджеты муниципальных районов и городских округов, по норма­тиву 40%;

— доходы от продажи и передачи в аренду находящихся в государст­венной собственности земельных участков, расположенных в границах поселений, городских округов и межселенных территорий, и предназна­ченных для целей жилищного строительства, зачисляемые в соответст­вующие бюджеты (до разграничения государственной собственности на землю), по нормативу 100%.

Проведенное в соответствии с Законом «Об общих принципах орга­низации местного самоуправления в Российской Федерации» разграни­чение доходных источников между бюджетами разных уровней, закреп­ление непосредственно в Бюджетном кодексе собственных налоговых доходов за соответствующими бюджетами, нормативов отчислений от федеральных налогов и другие направления реформирования системы межбюджетных отношений создают определенные предпосылки для по­вышения финансовой самостоятельности местного самоуправления и их заинтересованности в расширении собственной налоговой базы. В то же время в силу объективных причин и факторов эта проблема сохраняется для многих местных бюджетов, не располагающих прочной финансо­во-экономической основой.

Разграничение расходных полномочий и функциональных расходов между уровнями управления и их финансовое обеспечение.

Одной из центральных и наиболее трудно решаемых проблем бюд­жетного федерализма является достижение четкого разграничения рас­ходных полномочий между органами государственной власти и местно­го самоуправления. Отсутствие четких принципов в этой сфере отноше­ний и, как следствие, низкая ответственность за финансирование расходов, сложившиеся в 1990-х гг., привели к возникновению огром­ных структурных дисбалансов местных бюджетов и появлению на всех уровнях бюджетной системы так называемых не финансируемых манда­тов.

Основой для разграничения полномочий между уровнями государст­венного управления является Конституция РФ, в которой в общем виде определены предметы ведения Российской Федерации (ст. 71), совмест­ного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федера­ции (ст. 72) и остаточная компетенция (вне первых двух предметов веде­ния) субъектов Российской Федерации. В соответствии со ст. 73 «вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти».

По предметам ведения муниципальных образований в Конститу­ции РФ практически ничего не сказано. В ст. 132 лишь рамочно опреде­лены полномочия местного самоуправления.

1.Органы местного самоуправления самостоятельно управляют му­ниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют ме­стный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

2.Органы местного самоуправления могут наделяться законом от­дельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

Расплывчатые формулировки предметов ведения не только местного самоуправления, но и субъектов РФ изначально не позволяли решить должным образом проблему разграничения ни налоговых, ни расходных полномочий. Полномочия местного самоуправления были детализиро­ваны лишь в Законе «Об общих принципах местного самоуправления

в Российской Федерации» (1995 г.), установившем более конкретный пе­речень предметов ведения местного самоуправления, к которым были отнесены вопросы местного значения, в числе которых:

— принятие и изменение уставов муниципальных образований, кон­троль за их соблюдением;

— владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью;

— местные финансы, формирование, утверждение и исполнение ме­стного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение дру­гих финансовых вопросов местного значения;

— комплексное социально-экономическое развитие муниципально­го образования;

— содержание и использование муниципальных жилищного фонда и нежилых помещений;

— организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования;

— организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения;

— охрана общественного порядка, организация и содержание муни­ципальных органов охраны общественного порядка, осуществление кон­троля за их деятельностью;

— регулирование планировки и застройки территорий муниципаль­ных образований;

— создание условий для жилищного и социально-культурного строительства;

— контроль за использованием земель на территории муниципаль­ного образования;

— регулирование использования водных объектов местного значе­ния, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, так­же недр для строительства подземных сооружений местного значения;

— организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации;

— организация снабжения населения и муниципальных учреждений топливом;

— муниципальное дорожное строительство и содержание дорог ме­стного значения;

— благоустройство и озеленение территории муниципального обра­зования;

— организация утилизации и переработки бытовых отходов;

— организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;

— организация и содержание муниципальных архивов;

— организация транспортного обслуживания населения и муници­пальных учреждений, обеспечения населения услугами связи;

— создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания;

— создание условий для деятельности учреждений культуры в му­ниципальном образовании;

— сохранение памятников истории и культуры, находящихся в му­ниципальной собственности;

— организация и содержание муниципальной информационной службы;

— создание условий для деятельности средств массовой информа­ции муниципального образования;

— создание условий для организации зрелищных мероприятий;

— создание условий для развития физической культуры и спорта в муниципальном образовании;

— обеспечение социальной поддержки и содействие занятости насе­ления;

— участие в охране окружающей среды на территории муниципаль­ного образования;

— обеспечение противопожарной безопасности в муниципальном образовании, организация муниципальной пожарной службы.

В то же время положение п. 2 ст. 132 Конституции о возможности на­деления местного самоуправления государственными полномочиями ни в самой Конституции, ни в законах о местном самоуправлении, принятых в 1995—1997 гг., не содержало надежных механизмов передачи матери­альных и финансовых ресурсов для реализации именно этих полномо­чий. Этот недостаток сохранился и в принятом в 1998 г. Бюджетном ко­дексе РФ.

К функциональным расходам, финансируемым исключительно из средств местных бюджетов (ст. 87), были отнесены:

— содержание органов местного самоуправления;

— формирование муниципальной собственности и управление ею;

— организация, содержание и развитие предприятий, учреждений и организаций образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, средств массовой информации, других учреждений и организаций, находящихся в муниципальной собственности или в ве­дении органов местного самоуправления;

— содержание муниципальных органов охраны общественного по­рядка;

— организация, содержание и развитие муниципального жилищ­но-коммунального хозяйства;

— муниципальное дорожное строительство и содержание дорог адресного значения;

— благоустройство и озеленение территорий муниципальных обра­зований;

— организация утилизации и переработки бытовых отходов (за ис­ключением радиоактивных);

— содержание мест захоронения, находящихся в ведении муници­пальных органов;

— организация транспортного обслуживания населения и учрежде­ний, находящихся в муниципальной собственности или в ведении орга­нов местного самоуправления;

— обеспечение противопожарной безопасности;

— охрана окружающей природной среды на территориях муници­пальных образований;

— реализация целевых программ, принимаемых органами местного самоуправления;

— обслуживание и погашение муниципального долга;

— целевое дотирование населения;

— содержание муниципальных архивов;

— проведение муниципальных выборов и местных референдумов;

— финансирование реализации иных решений органов местного са­моуправления и прочие расходы, отнесенные к вопросам местного значе­ния, определяемые представительными органами местного самоуправле­ния в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федера­ции.

В то же время чрезвычайно широкий круг функциональных расходов был отнесен к расходам, совместно финансируемым из федерального бюджета, бюджета субъектов РФ и местных бюджетов. В соответствии со ст. 85 Бюджетного кодекса к таким расходам были отнесены:

— государственная поддержка отраслей промышленности (за ис­ключением атомной энергетики), строительства и строительной индуст­рии, газификации и водоснабжения, сельского хозяйства, автомобильно­го и речного транспорта, связи и дорожного хозяйства, метрополитенов;

— обеспечение правоохранительной деятельности;

— обеспечение противопожарной безопасности;

— научно-исследовательские, опытно-конструкторские и проектно-изыскательские работы, обеспечивающие научно-технический про­гресс;

— обеспечение социальной защиты населения;

— обеспечение охраны окружающей природной среды, охраны и воспроизводства природных ресурсов, обеспечение гидрометеорологи­ческой деятельности;

— обеспечение предупреждения и ликвидации последствий чрезвы­чайных ситуаций и стихийных бедствий межрегионального масштаба;

— развитие рыночной инфраструктуры;

— обеспечение развития федеративных и национальных отношений;

— обеспечение деятельности избирательных комиссий субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской федерации;

— обеспечение деятельности средств массовой информации;

— прочие расходы, находящиеся в совместном ведении РФ, субъек­тов РФ и муниципальных образований.

При этом было установлено, что распределение и закрепление этих расходов между бюджетами разных уровней производятся по согласова­нию соответственно органов государственной власти РФ и органов госу­дарственной власти субъектов РФ и утверждаются соответствующими законами о бюджетах либо по согласованию органа государственной вла­сти субъекта РФ и органов местного самоуправления, расположенных на территории данного субъекта Федерации.

Однако до последнего времени законодательство не содержало чет­кого разграничения полномочий и ответственности между органами управления по осуществлению бюджетных расходов, в том числе и со­вместно финансируемых. В результате оказалась неустановленной и от­ветственность за предоставление значительной части услуг, прежде всего социальных. Таким образом, по сути, игнорировалось требование Кон­ституции РФ и Бюджетного кодекса по возмещению местным бюджетам дополнительных расходов, возникающих при выполнении органами ме­стного самоуправления государственных полномочий.

Органы местного самоуправления, не имея возможности обеспечить сбалансированность своих бюджетов, вынуждены проводить политику выборочного или частичного исполнения расходных обязательств, нака­пливая кредиторскую задолженность. Сохранение этой ситуации в тече­ние длительного времени привело к тому, что общий объем расходных обязательств, установленных законодательными актами, принятыми в 1990-е гг., превысил возможности бюджетной системы по их исполне­нию. В этой связи в Бюджетном послании Президента РФ Федерально­му Собранию «О бюджетной политике в 2004 году» особо отмечалось, что «общий объем установленных законодательством расходных обяза­тельств консолидированного бюджета Российской Федерации составляет 6,5 трлн. рублей, что почти в два раза превышает имеющиеся финансо­вые ресурсы. В результате население теряет доверие к государству и при­нимаемым им законам, а органы власти разных уровней получают возможность перекладывать друг на друга ответственность за неэффективное выполнение своих функций, в том числе за популистские, финансово не обеспеченные решения».

Первопричиной появления не финансируемых мандатов до последнего времени была неопределенность конституционных норм, разграничивающих предметы ведения и полномочия между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъек­тов Российской Федерации и органами местного самоуправления Поэтому проблема не финансируемых мандатов практически не решаемая только в рамках межбюджетных отношений. В настоящее время важное значение имеет практический механизм реализации Федеральных зако­нов от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодатель­ных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"» и от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправле­ния в Российской Федерации», определяющих механизмы разграниче­ния полномочий между уровнями публичной власти.

Концептуально эти законы содержат принципиально новые подходы к разграничению полномочий, воплощение в жизнь которых должно стать залогом полноценной реализации конституционных положений о федеративной природе Российского государства. В частности, преду­сматривается два типа полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения. Во-первых, это полномочия, осуществление которых финансируется из бюджета субъекта Федерации, что позволит исключить перекладывание на региональные бюджеты конкретного объема и направлений расходов. Федеральные органы власти или сами финансируют полномочия путем предоставления целевых субвенций, или расширяют перечень полномо­чий субъектов Федерации новым расходным полномочием, что предполагает обязанность перераспределить закрепленные доходные источни­ки. Во-вторых, это полномочия по предметам совместного ведения, воз­лагаемые на органы власти субъектов Федерации, финансируемые в форме целевых субвенций из федерального бюджета и детально регули­руемые Российской Федерацией. Главная цель регулирования законом двух типов полномочий заключается именно в том, чтобы не допускать появления не финансируемых мандатов, возлагаемых на органы государственной власти субъектов Федерации и органы местного самоуправле­ния.

В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» приводится подробный пере­чень предметов ведения, отнесенных к местному уровню для каждого ти­па муниципальных образований. По сравнению с Федеральным законом 98 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» частично изменены формулировки вопросов местного значения. По многим позициям установленные для разных типов муниципальных образований: перечни вопросов местного значения совпадают. Однако имеются и отличия, обусловленные размерами территорий, численностью населения и другими факторами.

Так, к вопросам местного значения, касающимся всех видов муници­пальных образований, отнесены:

— формирование, утверждение, исполнение соответствующего бюд­жета, контроль за его исполнением;

— установление, изменение и отмена местных налогов и сборов;

— владение, пользование и распоряжение имуществом, находящим­ся в муниципальной собственности;

— содержание и строительство автомобильных дорог общего поль­зования между населенными пунктами, мостов и иных транспортных ин­женерных сооружений вне границ соответствующих территорий, за ис­ключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения;

— создание условий для предоставления транспортных услуг насе­лению и организация транспортного обслуживания населения;

— участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычай­ных ситуаций на территории муниципального района;

— организация предоставления общедоступного и бесплатного на­чального общего, основного общего, среднего (полного) общего образо­вания по основным общеобразовательным программам, организация предоставления дополнительного образования и общедоступного бес­платного дошкольного образования, а также организация отдыха детей в каникулярное время;

— территориальное зонирование земель, изъятие земельных участ­ков для муниципальных нужд, в том числе путем выкупа, осуществление земельного контроля за использованием земель территорий, ведение ка­дастра землеустроительной и градостроительной документации;

— содержание на соответствующей территории мест захоронения, организация ритуальных услуг;

— организация библиотечного обслуживания населения;

— другие вопросы местного значения.

Некоторые вопросы отнесены к предметам ведения только одного или двух видов муниципальных образований или разграничены между ними. К предметам ведения городских округов и поселений отнесены:

— обеспечение малоимущих граждан, проживающих на соответствующей территории, и нуждающихся в улучшении жилищных условий жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательство организация строительства и содержания муниципального жилищного' фонда, создание условий для жилищного строительства;

— обеспечение первичных мер пожарной безопасности;

— создание условий для организации досуга и обеспечения населе­ния услугами организаций культуры;

— охрана и сохранение объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного значения, расположенных на соответст­вующих территориях;

— обеспечение условий для развития на соответствующей террито­рии массовой физической культуры и спорта;

— создание условий для массового отдыха населения и организация обустройства мест его массового отдыха;

— организация благоустройства и озеленения соответствующей тер­ритории, использования и охраны лесов, расположенных на соответст­вующей территории.

К компетенции только муниципального района отнесено выравнива­ние уровня бюджетной обеспеченности поселений, входящих в состав муниципального района, за счет средств бюджета муниципального рай­она.

Как уже отмечалось, муниципальные образования могут выполнять некоторые государственные полномочия, которые передаются местным органам власти федеральными законами и законами субъектов РФ. Отдельные государственные полномочия, передаваемые для осуществления органам местного самоуправления, — это полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не относящимся к во­просам местного значения.

Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствую­щих бюджетов.

Федеральный закон, закон субъекта Российской Федерации, преду­сматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должны содержать:

1) вид или наименование муниципального образования, органы местного самоуправления которого наделяются соответствующими полномочиями;

2) перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления при осуществлении соответствующих полномочий;

3) способ расчета нормативов для определения общего объема субсидий предоставляемых местным бюджетам для осуществления соответствующих полномочий, включая федеральные или региональные государственные минимальные социальные стандарты;

4) перечень подлежащих передаче в пользование (управление либо муниципальную собственность) материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий;

5) порядок отчетности органов местного самоуправления об осуще­ствлении переданных им отдельных государственных полномочий;

6) порядок осуществления органами государственной власти кон­троля за осуществлением отдельных государственных полномочий;

7) условия и порядок прекращения осуществления органами мест­ного самоуправления переданных им отдельных государственных полно­мочий.

Принятие новой редакции Закона «Об общих принципах организа­ции местного самоуправления в Российской Федерации» потребовало внесения кардинальных изменений в положения Бюджетного кодекса, регламентирующие формирование расходов местных бюджетов. Прежде всего это касается ст. 87 «Расходы, финансируемые исключительно из местных бюджетов» (в прежней ее редакции). В редакции Бюджетного кодекса (по состоянию на 10 мая 2005 г.) введена ст. 86 «Расходные обя­зательства муниципального образования», в которой установлено, что расходные обязательства муниципального образования возникают в ре­зультате:

- принятия нормативных правовых актов органов местного само­управления по вопросам местного значения, а также заключения муни­ципальным образованием или от его имени договоров (соглашений) по данным вопросам;

- принятия нормативных правовых актов органов местного само­управления при осуществлении органами местного самоуправления от­дельных государственных полномочий.

Расходные обязательства муниципального образования по вопросам устного значения устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников покрытия дефицита соответствующего местного бюджета.

Расходные обязательства муниципального образования, возникшие в результате принятия нормативных правовых актов органов местного самоуправления при осуществлении указанными органами отдельных государственных полномочий в соответствии с федеральными законами (законами субъекта Российской Федерации), исполняются за счет субвенций из регионального фонда компенсаций, предоставляемых местным бюджетам в установленном Кодексом порядке.

ЛЕКЦИЯ 5. ГОСУДАРСТВЕННЫЕ СОЦИАЛЬНЫЕ ВНЕБЮДЖЕТНЫЕ ФОНДЫ

5.1. Сущность и назначение государственных внебюджетных фондов

Общее понятие внебюджетных фондов: особенности их формиро­вания и использования. В современном мире образование различных, притом весьма значительных по объему внебюджетных фондов стало обычной практикой. Огромные объемы аккумулируемых во внебюд­жетных фондах средств являются, по существу, вторым бюджетом цен­тральных правительств, а значит, расширяют и финансовые ресурсы, и возможности целенаправленного регулирования социально-экономи­ческих процессов. Принято считать, что первые государственные вне­бюджетные фонды появились в конце 20-х — начале 30-х гг. XX в. Одна­ко правильнее было бы говорить о том, что с этого времени они стали формироваться на более регулярной основе и в значительно больших объемах. После Второй мировой войны внебюджетные фонды стали создаваться особенно активно, первоначально в развитых странах За­падной Европы.

Появление государственных внебюджетных фондов (в виде различ­ных специальных фондов, специальных счетов и т. д.) было вызвано не­обходимостью решения на том или ином этапе возникающих острых со­циально-экономических проблем, решение которых по разным причинам оказывалось невозможным за счет бюджетных ресурсов. К тому же в от­личие от бюджетных фондов, предназначенных для удовлетворения огромного круга общественных потребностей, внебюджетные фонды изна­чально создавались для решения относительно узких конкретных задач, что объективно требовало формирования особых финансовых механиз­мов привлечения и использования средств. Со стороны общественности практика формирования государством внебюджетных фондов не пользу­ется широкой поддержкой, тем не менее она сохраняется. Разнообразие целей и задач, для решения которых создаются государственные внебюджетные фонды, не позволяет провести их четкую классификацию, по­этому все существующие фонды можно условно разделить на два основ­ных типа: экономические и социальные.

О специфике государственных внебюджетных фондов свидетельст­вует само их название. Независимо от цели и способа формирования го­сударственный внебюджетный фонд — это фонд, созданный государст­вом, отделенный от бюджета. Государственные внебюджетные фонды можно рассматривать с двух точек зрения: материальной и институцио­нальной. Существенное значение имеют обозначенные в названии особенности фонда: государственный внебюджетный фонд — это, с одной стороны, фонд денежных средств, созданный государством отдельно от бюджета для финансового обеспечения выполнения определенных задач, а с другой стороны, организация, осуществляющая управление этим де­нежным фондом.

Государственные внебюджетные фонды представляют собой элемент системы государственных финансов, теснейшим образом связанный с бюджетной системой страны. Прежде всего их объединяет единый ис­точник финансовых ресурсов — национальный доход. Государство ак­кумулирует часть национального дохода и осуществляет перераспреде­ление сформированных финансовых ресурсов между отраслями и сек­торами экономики, а также между отдельными слоями и группами населения.

Единство бюджетных и внебюджетных фондов проявляется как в методах их формирования (те и другие в подавляющей своей части формируются в обязательном, принудительном порядке; те и другие имеют условно возвратный характер), так и в их функциональном на­значении (аккумулируемые средства направляются на финансирование общественных потребностей).

Государственные внебюджетные фонды определены в Бюджетном кодексе РФ как элемент бюджетной системы, поэтому их связь с бюдже­том в российской практике проявляется особенно отчетливо.

Внебюджетные фонды могут создаваться федеральным и региональ­ными органами государственной власти и органами местного самоуправ­ления. Средства в эти фонды могут поступать как в обязательном поряд­ке, так и на добровольной основе. Расходование средств фондов осущест­вляется по строго целевому назначению — на государственное социальное страхование и социальное обеспечение, финансирование от­раслей экономики, НИОКР, на развитие социальной и производствен­ной инфраструктуры отдельных территорий и т. д. Территориальные внебюджетные фонды являются составной частью системы территори­альных финансов. Существуют следующие основные источники финан­совых ресурсов государственных внебюджетных фондов:

— специальные (целевые) налоги и сборы;

— отчисления от прибыли (дохода) предприятий и организаций;

— прибыль от коммерческой деятельности самого внебюджетного фонда;

— заемные средства.

Специальные налоги (сборы) устанавливаются налоговым законо­дательством. Бюджетные средства поступают в форме субсидий или ус­тановленных законом отчислений от налоговых доходов бюджета. Воз­никающее в том или ином периоде положительное сальдо (профицит) внебюджетных фондов может быть использовано для приобретения ценных бумаг и получения доходов в форме дивидендов или процентов, однако условия использования средств, как правило, строго регламен­тируются.

Становление и развитие внебюджетных фондов в Российской Фе­дерации в процессе рыночной трансформации. В России формирование государственных внебюджетных фондов наиболее активно происходило в 1990-х гг. В соответствии с Законом РСФСР от 10 октября 1991г. № 1734-1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного планирова­ния в РСФСР» органы государственной власти и местного самоуправле­ния имели право создавать внебюджетные фонды, имеющие статус самостоятельных юридических лиц, независимых от бюджетов соответствую­щих органов власти.

Наиболее значимую роль сыграли такие экономические государст­венные внебюджетные фонды, как Федеральный и территориальные до­рожные фонды; Фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы РФ; Федеральный экологический фонд РФ, а также внебюджетные межот­раслевые и отраслевые фонды: Федеральный фонд поддержки малого предпринимательства; Фонд содействия научно-техническому прог­рессу и др.

Первыми социальными фондами стали:

— Пенсионный фонд Российской Федерации;

— Фонд социального страхования Российской Федерации;

— Федеральный фонд обязательного медицинского страхования Российской Федерации;

— Государственный фонд занятости населения Российской Федера­ции.

В процессе функционирования государственных внебюджетных фондов, как экономических, так и социальных, наряду с положительны­ми сторонами выявились и крайне отрицательные, обусловленные двой­ственным правовым статусом фондов, функционирующих как властные структуры при формировании доходов и распределяющих, в том числе на договорной основе, поступившие средства. Такая ситуация создавала ус­ловия для злоупотреблений, которые и проявились на практике. Это ста­ло одной из причин переориентации курса на ограничение внебюджет­ных фондов и их консолидацию (объединение) в бюджетной системе.

Правовую основу деятельности государственных внебюджетных фондов РФ составляют:

Конституция РФ — выступает главным источником права по всем отраслям общественной жизни. Применительно к государственным вне­бюджетным фондам ее роль состоит в реализации принципов социально­го государства, закрепленных в этом документе;

Налоговый кодекс РФ — в части, посвященной единому социальному налогу (ЕСН), законодательно закрепляет один из источников поступле­ния средств в государственные внебюджетные фонды;

Бюджетный кодекс — определяет основы функционирования госу­дарственных внебюджетных фондов как элементов бюджетной систе­мы РФ;

нормативно-правовые акты, касающиеся деятельности отдельных фондов, — необходимы для решения организационных вопросов, связан­ных с деятельностью конкретного фонда, т. е. отражают специфику дея­тельности каждого фонда. К ним относятся Указы Президента РФ, по­становления и распоряжения Правительства РФ.

Указы Президента при необходимости конкретизируют и дополняют действующие законодательные акты, используются как механизм опера­тивного решения отдельных вопросов социальной политики. Норматив­ные акты правительства играют важную роль в обеспечении социальных прав граждан, поскольку оно непосредственно ответственно за реализа­цию единой государственной политики в области социального обеспече­ния.

В Бюджетном кодексе государственные внебюджетные фонды оп­ределены как участники бюджетного процесса, т. е. процесса по со­ставлению, рассмотрению, утверждению, исполнению и контролю за исполнением бюджетов. Бюджетный кодекс определяет основные по­ложения, регулирующие деятельность государственного внебюджетного фонда.

В соответствии со ст. 13 Бюджетного кодекса государственный вне­бюджетный фонд — это фонд денежных средств, образуемый вне феде­рального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации и пред­назначенный для реализации конституционных прав граждан на пенсион­ное обеспечение, социальное страхование, социальное обеспечение в случае безработицы, охрану здоровья и медицинскую помощь. Расходы и доходы государственного внебюджетного фонда формируются в порядке, уста­новленном федеральным законом, либо в ином порядке, предусмотренном указанным кодексом.

Установлено также, что вне федерального бюджета образуются госу­дарственные фонды денежных средств, управляемые органами государ­ственной власти Российской Федерации и предназначенные для реали­зации конституционных прав граждан на:

— социальное обеспечение по возрасту;

- социальное обеспечение по болезни, инвалидности, в случае потери кормильца, рождения и воспитания детей и в других случаях, преду­смотренных законодательством Российской Федерации о социальном обеспечении;

— социальное обеспечение в случае безработицы;

— охрану здоровья и получение бесплатной медицинской помощи.

Правовой статус, порядок создания, деятельности и ликвидации го­сударственных внебюджетных фондов определяются федеральным зако­ном в соответствии с Бюджетным кодексом.

Средства государственных внебюджетных фондов находятся в феде­ральной собственности. Средства государственных внебюджетных фон­дов не входят в состав бюджетов всех уровней бюджетной системы и изъ­ятию не подлежат.

Государственными внебюджетными фондами РФ являются (ст. 144 Бюджетного кодекса):

Пенсионный фонд Российской Федерации;

Фонд социального страхования Российской Федерации;

Федеральный фонд обязательного медицинского страхования;

Государственный фонд занятости населения Российской Федерации.

Проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов состав­ляются органами управления указанных фондов и направляются органа­ми исполнительной власти на рассмотрение законодательных (предста­вительных) органов в составе документов и материалов, представляемых одновременно с проектами соответствующих бюджетов на очередной финансовый год.

Бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Фе­дерации рассматриваются и утверждаются Федеральным Собранием в форме федеральных законов одновременно с принятием федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

Проекты бюджетов территориальных государственных внебюджет­ных фондов представляются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации на рассмотрение законодательных (представи­тельных) органов субъектов Российской Федерации одновременно с проектами законов субъектов Российской Федерации о бюджете на оче­редной финансовый год и утверждаются одновременно с принятием законов субъектов Российской Федерации о бюджете на очередной финан­совый год.

Доходы государственных внебюджетных фондов формируются за счет:

— обязательных платежей, установленных законодательством Рос­сийской Федерации;

— добровольных взносов физических и юридических лиц;

— других доходов, предусмотренных законодательством Россий­ской Федерации.

Расходование средств государственных внебюджетных фондов осу­ществляется исключительно на цели, определенные законодательством Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, регламенти­рующим их деятельность, в соответствии с бюджетами указанных фон­дов, утвержденными федеральными законами, законами субъектов Рос­сийской Федерации.

Исполнение бюджетов государственных внебюджетных фондов осу­ществляется Федеральным казначейством.

Отчет об исполнении бюджета государственного внебюджетного фонда составляется органом управления фонда и представляется Прави­тельством Российской Федерации на рассмотрение и утверждение Феде­ральному Собранию в форме федерального закона.

Отчет об исполнении бюджета территориального государственного внебюджетного фонда составляется органом управления фонда и пред­ставляется органом исполнительной власти субъекта Российской Феде­рации на рассмотрение и утверждение законодательному (представи­тельному) органу субъекта Российской Федерации в форме закона субъ­екта Российской Федерации.

Контроль за исполнением бюджетов государственных внебюджет­ных фондов осуществляется органами, обеспечивающими контроль за исполнением бюджетов соответствующего уровня бюджетной системы Российской Федерации, в порядке, установленном Бюджетным кодек­сом для соответствующих бюджетов.

Порядок и сроки представления отчетности государственных вне­бюджетных фондов, в том числе публикуемой, определяются в соответст­вии с указанным кодексом для соответствующих бюджетов.

Пятнадцатилетний период функционирования государственных со­циальных внебюджетных фондов показал, что в последние годы стали от­четливо проявляться негативные тенденции, подрывающие устойчи­вость финансовой базы государственных социальных внебюджетных фондов.

Несмотря на номинальный рост доходов фондов, реальная ситуация в сфере формирования финансовой базы ухудшается. Прежде всего это связано со снижением ставок единого социального налога (ЕСН). В мате­риалах Аналитического вестника Совета Федерации в этой связи обра­щается внимание на обострение проблемы финансового обеспечения го­сударственных внебюджетных фондов.

По имеющимся расчетам, снижение максимальной ставки ЕСН с 35,6 До 26% от размера выплат в пользу работника приведет в 2005 г. к выпа­дающим доходам бюджетов государственных внебюджетных фондов на сумму почти 317 млрд. руб.

Часть выпадающих доходов будет возмещена из средств Стабилиза­ционного фонда, однако эта мера касается только Пенсионного фонда России и пока только в 2005 г. остается нерешенным вопрос возмещения выпадающих доходов для фондов обязательного медицинского страхова­ния и Фонда социального страхования.

В 2005 г. в Федеральный фонд обязательного медицинского страхова­ния направляются средства федерального бюджета в объеме 3 млрд. руб. на обязательное медицинское страхование детей и 9 млрд. руб. из Пенсионного фонда Российской Федерации на обязательное медицинское страхование неработающих пенсионеров; Пенсионный фонд Российской Федерации по­лучает трансферт из федерального бюджета в объеме 74,7 млрд. руб. на фи­нансирование базовой части трудовой пенсии.

Принятое решение о повышении базовой части пенсии до 900 руб. увеличивает еще на 100 млрд. руб. дефицит собственных доходов Пенси­онного фонда Российской Федерации на финансирование базовой части трудовой пенсии. Кроме того, существует дефицит на финансирование страховой части трудовой пенсии в объеме 82 млрд. руб., который в 2005 г. покрывается за счет имевшегося остатка средств фонда (не связанного с формированием накопительной части пенсии), которые к началу 2006г. будут практически израсходованы.

Дефицит бюджета Фонда социального страхования Российской Феде­рации покрывается в 2005 г. (как и в 2003—2004 гг.) за счет изменения по­рядка финансирования страхового возмещения, а также отказа от частич­ного финансирования содержания детско-юношеских спортивных школ.

Преодоление этих тенденций требует, очевидно, разработки ком­плекса мер, обеспечивающих устойчивое функционирование и развитие государственных социальных внебюджетных фондов как в краткосроч­ной, так и долгосрочной перспективе.

5.2. Пенсионный фонд Российской Федерации, его функции, формирование и использование. Пенсионный фонд РФ является крупнейшим фондом, формируемым в составе государственных внебюджетных фондов. Пенсионная система обеспечивает конституционное право граждан на социальное обеспече­ние по возрасту, в случае болезни, потери кормильца, для воспитания де­тей и в других случаях, установленных законодательством.

Для выполнения этих функций в Пенсионном фонде аккумулируют­ся финансовые ресурсы, составившие в 2003 г. 843,1 млрд. руб. (см. табл. 10.1), т. е. достигающие одной трети доходов федерального бюдже­та РФ, составивших в этом периоде 2585,2 млрд. руб.

Пенсионный фонд РФ образован постановлением Верховного Сове­та РСФСР от 22 декабря 1990 г. и введен в действие с 1 января 1992 г. по­становлением Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. №2122-1.

В 1991 г. Верховным Советом РФ было утверждено Положение о Пен­сионном фонде РФ. Это положение является основной правовой базой функционирования фонда: закрепляет его правовой статус, цели созда­ния, источники доходов, направления расходования средств, организа­цию руководства деятельностью.

В целях развития пенсионной системы было принято постановление Правительства РФ от 7 августа 1995 г. № 790 «О мерах по реализации концепции реформы пенсионного обеспечения». Было признано неудов­летворительным состояние действующей на тот момент системы пенси­онного обеспечения, сформулированы основные цели реформы и прин­ципы, на которых она должна проходить. В числе этих принципов зало­жена идея государственного пенсионного страхования. Значительное внимание в концепции было уделено индивидуальному персонифициро­ванному учету. В целях реализации концепции в 1996 г. был принят За­кон «Об индивидуальном персонифицированном учете в системе госу­дарственного пенсионного страхования».

В 2001 г. в рамках проведения пенсионной реформы были приняты следующие Законы: «Об обязательном пенсионном страховании в РФ»; «О трудовых пенсиях в РФ»; «О государственном пенсионном обеспе­чении». Эти законы внесли существенные коррективы в реализацию прав граждан на пенсионное обеспечение. В целях упорядочения посту­пления доходов в бюджет Пенсионного фонда были внесены изменения в Налоговый кодекс РФ в части, касающейся уплаты взносов в этот фонд.

Пенсионный фонд является юридическим лицом, финансово-кре­дитным учреждением, осуществляющим свою деятельность в соответст­вии с законодательством РФ. Фонд и его денежные средства находятся в государственной собственности, не входят в состав бюджетов и изъя­тию не подлежат.

На Пенсионный фонд возложены следующие задачи:

1) целевой сбор и аккумуляция страховых взносов, а также финанси­рование расходов, относящихся к предметам ведения фонда;

2) организация работы по взысканию с работодателей и граждан, ви­новных в причинении вреда здоровью работников и других граждан, сумм для выплат государственных пенсий по инвалидности вследствие трудового увечья, профессионального заболевания или по случаю потери кормильца;

Таблица. Поступление и расходование средств Пенсионного фонда Российской Федерации (млн. руб.; до 1998 г. – млрд. руб.)

	1992г.	1995 г.	1996 г.	1997 г.	1998 г.	1999 г.	2000 г.	2001 г.	2002 г.	2003 г.
Остаток средств на начало года	7	1510	1742	1584	3308	3000	8097	98 322	115 605	33 664
Поступление	1274	88 260	131748	178 329	166 714	276 519	431 281	532 120	699 871	843 141
в том числе:
страховые взносы, налоговые плате­жи	1203	73 709	115 109	151 073	149 102	250 436	379 259	494 906	642 328	770 457
из федерального бюд­жета	53	6048	9466	23 172	14 905	17 700	26 800	34 039	49 491	50 979
из Государствен­ного фонда заня­тости на-селения Российской Феде­рации	0,1	275	380	287	280	291	284	1		1
кредиты, ссуды	16	4815	2288	-	-	-	-	-	-	-
прочие поступле­ния	2	3413	4505	3797	2427	8092	24 938	3175	8052	21705
Расходование	918	88 709	129 625	176 605	167 022	271422	341 056	514 837	789 621	804 076
в том числе:
на финансирова­ние выплат насе­лению пенсий, пособий	885	85 078	125 346	172 767	160 450	254710	331 257	491123	661 730	776 446
возврат кредитов, ссуд	15	2368	-	—	2665	702	424	-	-	-
прочие расходы	18	1263	4279	3838	3907	16 010	9375	23 714	127 891	27 630

Источник: Российский статистический ежегодник. М.: Росстат, 2004. С. 570.

3) капитализация средств ПФР, а также привлечение в него добро­вольных взносов (в том числе валютных ценностей) физических и юри­дических лиц;

4) организация и ведение индивидуального (персонифицированно­го) учета застрахованных лиц в соответствии с Федеральным законом «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе государ­ственного пенсионного страхования», а также организация и ведение го­сударственного банка данных по всем категориям плательщиков страхо­вых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации;

5) межгосударственное и международное сотрудничество Россий­ской Федерации по вопросам, относящимся к компетенции фонда; уча­стие в разработке и реализации в установленном порядке межгосударст­венных и международных договоров и соглашений по вопросам пенсий и пособий;

6) изучение и обобщение практики применения нормативных актов по вопросам уплаты в фонд страховых взносов и внесение предложений по ее совершенствованию;

7) проведение научно-исследовательской работы в области государ­ственного пенсионного страхования;

8) проведение разъяснительной работы среди населения и юридиче­ских лиц по вопросам, относящимся к компетенции ПФР.

Пенсионный фонд может принимать участие в финансировании про­грамм социальной защиты пожилых и нетрудоспособных граждан.

Руководство деятельностью фонда осуществляется правлением фон­да и его постоянно действующим исполнительным органом — исполни­тельной дирекцией.

В состав правления входят председатель, первый заместитель, замес­тители председателя правления и исполнительный директор фонда, а также управляющие отделениями фонда.

В состав правления фонда могут входить также представители обще­ственных, религиозных и государственных организаций, объединений, учреждений и предприятий, деятельность которых связана с защитой ин­тересов пенсионеров, инвалидов и детей.

Правление фонда выполняет следующие задачи:

1) несет ответственность за выполнение функций, относящихся к компетенции фонда;

2) определяет перспективные и текущие задачи фонда;

3) утверждает бюджет, сметы расходов (включая фонд оплаты тру­да) фонда и его органов, отчеты об их исполнении, а также его структуру и штаты;

4) назначает и освобождает от должности исполнительного директора и его заместителей, председателя ревизионной комиссии фонда и ру­ководителей его отделений;

5) утверждает положения об исполнительной дирекции, ревизион­ной комиссии и региональных органах фонда;

6) издает в пределах своей компетенции нормативные акты по во­просам, относящимся к деятельности фонда.

Правление Пенсионного фонда возглавляет председатель.

Для осуществления контроля деятельности исполнительной дирек­ции фонда и его региональных органов образуется ревизионная комис­сия.

Предприятия, организации, учреждения, в том числе банки, обязаны представлять уполномоченным фонда в районах и городах, ревизионной комиссии необходимые документы и сведения, относящиеся к деятель­ности фонда, за исключением сведений, составляющих коммерческую тайну, перечень которых устанавливается законодательством.

Пенсионный фонд осуществляет расходование денежных средств по следующим направлениям;

1) выплату в соответствии с действующим на территории РФ зако­нодательством, межгосударственными и международными договорами государственных пенсий, в том числе гражданам, выезжающим за преде­лы РФ;

2) выплату пособий по уходу за ребенком в возрасте старше полуто­ра лет;

3) оказание органами социальной защиты населения материальной помощи престарелым и нетрудоспособным гражданам;

4) финансовое и материально-техническое обеспечение текущей деятельности фонда и его органов;

5) другие мероприятия, связанные с деятельностью фонда.

Доходы Пенсионного фонда РФ формируются за счет:

1) страховых взносов работодателей;

2) страховых взносов граждан, занимающихся индивидуальной тру­довой деятельностью, в том числе фермеров и адвокатов;

3) страховых взносов иных категорий работающих граждан;

4) ассигнований из республиканского бюджета РФ на выплату госу­дарственных пенсий и пособий военнослужащим и приравненным к ним по пенсионному обеспечению гражданам, их семьям социальных пенсий, пособий на детей в возрасте старше полутора лет, на индексацию указан­ных пенсий и пособий, а также на предоставление льгот в части пенсий, пособий и компенсаций гражданам, пострадавшим от чернобыльской ка­тастрофы, на расходы по доставке и пересылке пенсий и пособий;

5) средств, возмещаемых Пенсионному фонду Государственным фондом занятости населения РФ в связи с назначением досрочных пен­сий безработным;

6) средств, взыскиваемых с работодателей и граждан в результате предъявления регрессных требований;

7) добровольных взносов (в том числе валютных ценностей) физи­ческих и юридических лиц, а также доходов от капитализации средств фонда и других поступлений.

Принятие Федеральных законов «О государственном пенсионном обеспечении» и «О трудовых пенсиях» имело важное значение для упо­рядочения процесса пенсионного обеспечения в РФ в целях определе­ния:

1) видов пенсий, предусмотренных для различных категорий граж­дан;

2) составных частей пенсий;

3) источников финансирования различных видов пенсий;

4) условий возникновения права на пенсию.

Пенсии можно классифицировать в соответствии с законами, на ос­новании которых они назначаются:

1) пенсии, назначаемые в соответствии с Законом от 17 декабря 2001 г. № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации»;

2) пенсии, назначаемые в соответствии с Законом от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Рос­сийской Федерации».

В соответствии с Законом «О трудовых пенсиях в Российской Феде­рации» под трудовой пенсией понимается ежемесячная денежная выпла­та в целях компенсации гражданам заработной платы или иного дохода, которые получали застрахованные лица перед установлением им трудо­вой пенсии либо утратили нетрудоспособные члены семьи застрахован­ных лиц в связи со смертью этих лиц.

Право на трудовую пенсию имеют граждане Российской Федерации, застрахованные в соответствии с Федеральным законом «Об обязатель­ном пенсионном страховании в Российской Федерации», а также нетру­доспособные члены семей умерших кормильцев при соблюдении опреде­ленных условий.

Закон устанавливает следующие виды трудовых пенсий:

1) трудовая пенсия по старости; 2) трудовая пенсия по инвалидности; 3) трудовая пенсия по случаю потери кормильца.

Также устанавливаются составные части каждого вида пенсии.

Трудовая пенсия по старости и трудовая пенсия по инвалидности мо­гут состоять из следующих частей:

1) базовой части;

2) страховой части;

3) накопительной части.

Трудовая пенсия по случаю потери кормильца состоит из следующих частей:

1) базовой части; 2) страховой части.

Порядок финансирования частей трудовых пенсий определяется За­коном «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Феде­рации», разграничивающим источники, за счет которых финансируется та или иная часть трудовой пенсии.

Финансирование выплаты базовой части трудовой пенсии осуществ­ляется за счет сумм единого социального налога (взноса), зачисляемых в федеральный бюджет, а финансирование выплаты страховой и накопи­тельной частей трудовой пенсии — за счет средств бюджета Пенсионного фонда РФ.

При этом финансирование выплаты накопительной части трудовой пенсии осуществляется за счет сумм пенсионных накоплений, учтенных в специальной части индивидуального лицевого счета застрахованного лица.

В Законе «Об обязательном пенсионном страховании» Пенсионный фонд рассматривается как один из субъектов обязательного пенсионного страхования, а именно как страховщик.

Под обязательным пенсионным страхованием понимается система создаваемых государством правовых, экономических и организацион­ных мер, направленных на компенсацию гражданам заработка (выплат, вознаграждений в пользу застрахованного лица), получаемого ими до ус­тановления обязательного страхового обеспечения. Субъектами обяза­тельного пенсионного страхования являются федеральные органы государственной власти, страхователи, страховщик и застрахованные лица.

Пенсионный фонд РФ и его территориальные органы составляют единую централизованную систему органов управления средствами обя­зательного пенсионного страхования в Российской Федерации, в которой нижестоящие органы подотчетны вышестоящим.

Страховщиками по обязательному пенсионному страхованию наряду с Пенсионным фондом Российской Федерации могут являться него­сударственные пенсионные фонды в случаях и порядке, которые преду­смотрены федеральным законом. Государство несет субсидиарную от­ветственность по обязательствам Пенсионного фонда Российской Федерации перед застрахованными лицами.

Страхователями по обязательному пенсионному страхованию явля­ются:

1) лица, производящие выплаты физическим лицам, в том числе ор­ганизации, индивидуальные предприниматели, физические лица;

2) индивидуальные предприниматели, адвокаты.

В целях указанного федерального закона частные детективы и зани­мающиеся частной практикой нотариусы приравниваются к индивиду­альным предпринимателям.

Застрахованные лица — лица, на которых распространяется обяза­тельное пенсионное страхование в соответствии с законом. К ним отно­сятся следующие группы лиц:

1) работающие по трудовому договору или по договору граждан­ско-правового характера, предметом которого является выполнение ра­бот и оказание услуг, а также по авторскому и лицензионному договору;

2)самостоятельно обеспечивающие себя работой (индивидуальные предприниматели, частные детективы, занимающиеся частной практи­кой нотариусы, адвокаты);

3) являющиеся членами крестьянских (фермерских) хозяйств;

4) работающие за пределами территории Российской Федерации в случае добровольного вступления в правоотношения по обязательному пенсионному страхованию;

6) являющиеся членами родовых, семейных общин малочисленных народов Севера, занимающихся традиционными отраслями хозяйствова­ния;

7) иные категории граждан.

Страховыми рисками признается утрата застрахованным лицом за­работка (выплат, вознаграждений в пользу застрахованного лица) или другого дохода в связи с наступлением страхового случая.

Страховыми случаями для целей настоящего закона о Пенсионном фонде признаются: достижение пенсионного возраста, наступление ин­валидности, потеря кормильца.

Обязательным страховым обеспечением по обязательному пенсион­ному страхованию являются:

1) страховая и накопительная части трудовой пенсии по старости;

2) страховая и накопительная части трудовой пенсии по инвалидности;

3) страховая часть трудовой пенсии по случаю потери кормильца;

4) социальное пособие на погребение умерших пенсионеров, не ра­ботавших на день смерти.

Обязательное страховое обеспечение — исполнение страховщиком своих обязательств перед застрахованным лицом при наступлении страхового случая посредством выплаты трудовой пенсии, социального пособия на погребение умерших пенсионеров, не работавших на день смерти.

Страховые взносы на обязательное пенсионное страхование — инди­видуально возмездные обязательные платежи, которые уплачиваются в бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации и персональным целевым назначением которых является обеспечение права гражданина на получение пенсии по обязательному пенсионному страхованию в раз­мере, эквивалентном сумме страховых взносов, учтенной на его индиви­дуальном лицевом счете.

Пенсия по государственному пенсионному обеспечению — ежемесяч­ная государственная денежная выплата, право на получение которой оп­ределяется в соответствии с условиями и нормами, установленными со­ответствующим законом.

Виды пенсий по государственному пенсионному обеспечению:

— пенсия за выслугу лет;

— пенсия по старости;

— пенсия по инвалидности;

— социальная пенсия.

Право на пенсию по государственному пенсионному обеспечению имеют:

— федеральные государственные служащие;

— военнослужащие;

— участники Великой Отечественной войны;

— граждане, пострадавшие в результате радиационных или техно­генных катастроф;

— нетрудоспособные граждане.

Финансирование пенсий по государственному пенсионному обеспе­чению производится за счет средств федерального бюджета.

Пенсионный фонд, как и все другие внебюджетные фонды, является участником бюджетного процесса. Особенности формирования бюджета фонда обусловлены его спецификой и заключаются в следующем.

Бюджет Пенсионного фонда РФ — форма образования и расходова­ния денежных средств на цели обязательного пенсионного страхования в Российской Федерации.

В составе бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации от­дельно учитываются суммы страховых взносов на накопительную часть трудовой пенсии, средства, направляемые на инвестирование, выплаты за счет средств пенсионных накоплений, а также расходы бюджета Пенсион­ного фонда, связанные с формированием и инвестированием средств пен­сионных накоплений, ведением специальной части индивидуальных ли­цевых счетов и выплатой накопительной части трудовой пенсии.

Денежные средства обязательного пенсионного страхования хранят­ся на счетах фонда, открываемых в учреждениях Центрального бан­ка РФ, а при отсутствии учреждений последнего — на счетах, открывае­мых в кредитных организациях, перечень которых на конкурсной основе определяется Правительством РФ.

Бюджет Пенсионного фонда РФ формируется за счет:

— страховых взносов;

— средств федерального бюджета;

— сумм пеней и иных финансовых санкций;

— доходов от размещения (инвестирования) временно свободных средств обязательного пенсионного страхования;

— добровольных взносов физических лиц и организаций, уплачи­ваемых ими не в качестве страхователей или застрахованных лиц;

— иных источников, не запрещенных законодательством Россий­ской Федерации.

Средства федерального бюджета, выделяемые на выплату базовой части трудовых пенсий и пенсий по государственному пенсионному обеспечению, включаются в состав доходной и расходной частей бюдже­та Пенсионного фонда.

Средства бюджета фонда имеют целевое назначение и направляют­ся на:

— выплату в соответствии с законодательством Российской Федера­ции и международными договорами Российской Федерации трудовых пенсий и социальных пособий на погребение умерших пенсионеров, не работавших на день смерти, перевод средств в сумме, эквивалентной сум­ме пенсионных накоплений, учтенной в специальной части индивиду­ального лицевого счета застрахованного лица, в негосударственный пен­сионный фонд, выбранный застрахованным лицом для формирования накопительной части трудовой пенсии;

— доставку пенсий, выплачиваемых за счет средств бюджета Пенси­онного фонда;

— финансовое и материально-техническое обеспечение текущей деятельности страховщика (включая содержание его центральных и тер­риториальных органов);

— иные цели, предусмотренные законодательством об обязательном пенсионном страховании.

Расходы, не предусмотренные бюджетом Пенсионного фонда на со­ответствующий год, осуществляются только после внесения изменений в указанный бюджет в установленном федеральным законом порядке.

Средства, образовавшиеся в результате превышения сумм поступ­лений единого социального налога (взноса) в части, зачисляемой в федеральный бюджет, над расходами, осуществляемыми на финансирова­ние выплаты базовой части трудовой пенсии, зачисляются в бюджет фонда в полном объеме. Эти средства расходуются в следующем порядке на:

— возмещение недостатка средств бюджета фонда на выплату стра­ховой части трудовой пенсии;

— дополнительное повышение базовой части трудовой пенсии исхо­дя из инфляции на очередной финансовый год.

В целях обеспечения финансовой устойчивости системы обязатель­ного пенсионного страхования в случае возникновения профицита бюд­жета Пенсионного фонда создается резерв. Контроль за использованием средств бюджета фонда осуществляется Счетной палатой РФ, а также наблюдательным советом страховщика, создаваемым в порядке, определяемом Правительством РФ.

Объектом обложения страховыми взносами и базой для начисления страховых взносов являются объект налогообложения и налоговая база по единому социальному налогу, установленные гл. 24 «Единый социаль­ный налог» Налогового кодекса РФ.

Регистрация страхователей в органах Пенсионного фонда является обязательной и осуществляется в территориальных органах ПФ.

Ставки страховых взносов устанавливаются:

1) для выступающих в качестве работодателей-страхователей (см. табл. 10.2);

2) для выступающих в качестве работодателей-организаций, заня­тых в производстве сельскохозяйственной продукции, родовых, семей­ных общин коренных малочисленных народов Севера, занимающихся традиционными отраслями хозяйствования, и крестьянских (фермер­ских) хозяйств (см. табл.).

В течение 2005—2007 гг. для страхователей, которые выступают в ка­честве работодателей для лиц 1967 г. рождения и моложе, применяются ставки страховых взносов:

1) для выступающих в качестве работодателей-страхователей, за ис­ключением выступающих в качестве работодателей-организаций, заня­тых в производстве сельскохозяйственной продукции, родовых, семей­ных общин коренных малочисленных народов Севера, занимающихся традиционными отраслями хозяйствования, и крестьянских (фермер­ских) хозяйств (см. табл.);

2) для выступающих в качестве работодателей-организаций, заня­тых в производстве сельскохозяйственной продукции, родовых, семей­ных общин коренных малочисленных народов Севера, занимающихся традиционными отраслями хозяйствования, и крестьянских (фермер­ских) хозяйств (см. табл.).

Таблица.

База для начисления страховых взносов на каждое физическое лицо нарастающим итогом с начала года			Для лиц 1966 г. рождения и старше					Для лиц 1967 г. рождения и моложе
			на финансирование страхо­вой части трудовой пенсии					на финансирование страхо­вой части трудовой пенсии				на финансирование накопительной части трудовой пенсии
			Процен-ты	руб.				Процен-ты	руб.			проценты		руб.
до 280 000 руб.			14,0	39 200				8,0	22 400			6,0		16 800
от 280 001 руб. до 600 000 руб.			5,5	с суммы, превышаю­щей 280 000				3,1	с суммы, превышаю­щей 280 000			2,4		с суммы, превышаю­щей 280 000
свыше 600000 руб.			-	56 800				-	32 320			_		24 480
База для начисления страховых взносов на каждое физическое лицо нарастающим итогом с начала года			Для лиц 1966 г. рождения и старше				Для лиц 1967 г. рождения и моложе
			на финансирование страхо­вой части трудовой пенсии				на финансирование страхо­вой части трудовой пенсии					на финансирование накопительной части трудовой пенсии
			проценты	руб.			проценты		pv6.			проценты		руб.
до 280 000 руб.			10,3	28 840			4,3		12 040			6,0		16 800
от 280 001 руб. до 600 000 руб.			5,5	с суммы, превышаю­щей 280 000			3,1		с суммы, превышаю­щей 280 000					с суммы, превышаю­щей 280 000
свыше 600 000 руб.			-	46 440					21960					24 480
База для начисления страховых взносов на каждое физическое лицо нарастающим итогом с начала года		2005-2007 гг.
		на финансирование страховой части трудовой пенсии									На финансирование накопительной части трудовой пенсии
		проценты				Руб.					проценты		руб.
до 280 000 руб.		10				28 000					4		11200
от 280 001 руб. до 600 000 руб.		3,9				28 000 + 3,9% с суммы, превы­шающей 280 000					1,6		11200+1,6% с суммы, превы­шающей 280 000
свыше 600 000 руб.		—				40480					-		16 320
База для начисления страховых взносов на каждое физическое лицо нарастающим итогом с начала года	2005-2007 гг.
	на финансирование страховой части трудовой пенсии									На финансирование накопительной части трудовой пенсии
	проценты				руб.					проценты			руб.
до 280 000 руб.	6,3				17 640					4			11 200
от 280 001 руб. до 600 000 руб.	3,9				17 640 + 3,9% с суммы, превы­шающей 280 000					1,6			11200+1,6% с суммы, превы­шающей 280 000
свыше 600 000 руб.	-				30 120					-			16 320

5.3. Фонд социального страхования, его функции, формирование и использование.

Фонд социального страхования (ФСС) является вторым после Пен­сионного фонда крупным источником финансовых ресурсов, предназна­ченных на социальные цели (табл.).

Фонд создан в целях обеспечения государственных гарантий в систе­ме социального страхования и повышения контроля за правильным и эф­фективным расходованием средств социального страхования Указом Президента РФ от 26 июля 1992 г. № 722 и является самостоятельным финансово-кредитным учреждением. Управление Фондом социального страхования РФ осуществляется Правительством РФ.

Положение о ФСС утверждено Указом Президента РФ от 26 июля 1992 г. № 722. Этот документ регламентирует организацию и функцио­нирование фонда. Фонд образован в целях реализации конституционно­го права граждан на социальное обеспечение в случаях, установленных законодательством РФ, и выплату гражданам в этой связи следующих видов пособий:

— по временной нетрудоспособности;

— беременности и родам;

— женщинам, вставшим на учет в ранние сроки беременности;

— при рождении ребенка;

— по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет;

— на погребение или возмещение стоимости гарантированного пе­речня ритуальных услуг;

— санаторно-курортное обслуживание работников и их детей.

В соответствии с Законом от 16 июля 1999 г. № 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования» обязательное социальное стра­хование определено как частъ государственной системы социальной защи­ты населения, спецификой которой является осуществляемое в соответ­ствии с федеральным законом страхование работающих граждан от воз­можного изменения материального и (или) социального положения, в том числе по независящим от них обстоятельствам. В этом же документе оп­ределены основные принципы осуществления обязательного социально­го страхования:

— устойчивость финансовой системы обязательного социального страхования на основе эквивалентности страхового обеспечения средст­вам обязательного социального страхования;

— всеобщий обязательный характер социального страхования, дос­тупность реализации социальных гарантий для застрахованных лиц;

— государственная гарантия соблюдения прав застрахованных лиц на защиту от социальных страховых рисков и исполнение обязательств 00 обязательному социальному страхованию независимо от финансового положения страховщика;

— государственное регулирование системы обязательного социаль­ного страхования;

— паритетность участия представителей субъектов обязательного социального страхования в органах управления системой обязательного социального страхования;

— обязательность уплаты страхователями страховых взносов и (или) налогов;

— ответственность за целевое использование средств обязательного социального страхования;

— обеспечение надзора и общественного контроля;

— автономность финансовой системы обязательного социального страхования.

Правовые основы деятельности фонда установлены Положением о Фонде социального страхования РФ, утвержденным постановлением Правительства РФ от 12 февраля 2002 г. № 101 (в редакции постановле­ния Правительства РФ от 19 июля 2002 г. № 541).

Фонд социального страхования управляет средствами государствен­ного социального страхования Российской Федерации.

Фонд является специализированным финансово-кредитным учреж­дением при Правительстве Российской Федерации. Денежные средства и иное имущество, находящееся в оперативном управлении фонда, а так­же имущество, закрепленное за подведомственными фонду санаторно-курортными учреждениями, являются федеральной собственностью.

Денежные средства фонда не входят в состав бюджетов соответст­вующих уровней, других фондов и изъятию не подлежат.

Бюджет фонда и отчет о его исполнении утверждаются федеральным законом, а бюджеты региональных и центральных отраслевых отделений фонда и отчеты об их исполнении после рассмотрения правлением фонда Утверждаются председателем фонда.

Задачи фонда:

— обеспечение гарантированных государством пособий по времен­ной нетрудоспособности, беременности и родам женщинам, вставшим на учет в ранние сроки беременности, при рождении ребенка, по уходу за ре­бенком до достижения им возраста полутора лет, а также социального по­собия на погребение или возмещение стоимости гарантированного перечня ритуальных услуг, санаторно-курортное обслуживание работни­ков и их детей;

— участие в разработке и реализации государственных программ ох­раны здоровья работников, мер по совершенствованию социального страхования;

— осуществление мер, обеспечивающих финансовую устойчивость фонда;

— разработка совместно с Министерством труда и социального раз­вития РФ и Министерством финансов РФ предложений о размерах та­рифа страховых взносов на государственное социальное страхование;

— организация работы по подготовке и повышению квалификации специалистов для системы государственного социального страхования, разъяснительной работы среди страхователей и населения по вопросам социального страхования;

— сотрудничество с аналогичными фондами (службами) других го­сударств и международными организациями по вопросам социального страхования.

Средства фонда формируются за счет:

— страховых взносов работодателей (администрации предприятий, организаций, учреждений и иных хозяйствующих субъектов независимо от форм собственности);

— страховых взносов граждан, занимающихся индивидуальной тру­довой деятельностью и обязанных уплачивать взносы на социальное страхование в соответствии с законодательством;

— страховых взносов граждан, осуществляющих трудовую деятель­ность на иных условиях и имеющих право на обеспечение по государст­венному социальному страхованию, установленному для работников, при условии уплаты ими страховых взносов в фонд;

— доходов от инвестирования части временно свободных средств фонда в ликвидные государственные ценные бумаги и банковские вкла­ды. Помещение этих средств фонда в банковские вклады производится в пределах средств, предусмотренных в бюджете фонда на соответствую­щий период;

— добровольных взносов граждан и юридических лиц;

— поступления иных финансовых средств, не запрещенных законо­дательством;

— ассигнований из федерального бюджета на покрытие расходов, связанных с предоставлением льгот (пособий и компенсаций) лицам, пострадавшим вследствие чернобыльской катастрофы или радиацион­ных аварий на других атомных объектах гражданского или военного на­значения и их последствий, а также в других установленных законом случаях;

— прочих поступлений (возмещаемых страхователем расходов, не принятых к зачету в счет страховых взносов, и на выплату пособий по временной нетрудоспособности вследствие трудового увечья или про­фессионального заболевания; недоимок по обязательным платежам, сумм штрафов и иных санкций, предусмотренных законодательством; уплаченных в установленном порядке сумм за путевки, приобретенные страхователем за счет средств фонда; средств, возмещаемых фонду в результате исполнения регрессных требований к страхователям, и др.). Средства фонда направляются на:

— выплату пособий по временной нетрудоспособности, беременно­сти и родам, женщинам, вставшим на учет в ранние сроки беременности, при рождении ребенка, при усыновлении ребенка, по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет, а также социального пособия на погребение или возмещение стоимости гарантированного перечня риту­альных услуг;

— оплату дополнительных выходных дней по уходу за ребенком — инвалидом или инвалидом с детства до достижения им возраста 18 лет;

— оплату путевок для работников и их детей в санаторно-курортные учреждения, расположенные на территории Российской Федерации, и в санаторно-курортные учреждения в государствах — участниках СНГ, аналогичных которым нет в Российской Федерации, а также на лечебное (диетическое) питание;

— частичное содержание находящихся на балансе страхователей са­наториев-профилакториев, имеющих лицензии на право занятия этим видом деятельности (оплата расходов на питание, лечение и медикамен­ты, заработную плату работников, культурно-массовое обслуживание);

— частичную оплату путевок в детские загородные оздоровительные лагеря, находящиеся на территории Российской Федерации, для детей работающих граждан;

— частичное содержание детско-юношеских спортивных школ (оплата расходов на оплату труда тренерско-преподавательского со­става и аренду помещений, необходимых для учебно-тренировочного процесса);

— оплату проезда к месту лечения и обратно;

— создание резерва для обеспечения финансовой устойчивости фон­да на всех уровнях. Порядок формирования резерва и предоставления из него средств (на возвратной основе или безвозмездно) определяется Ин­струкцией о порядке начисления, уплаты, расходования и учета средств государственного социального страхования, утвержденной фондом со­вместно с Министерством труда и социального развития РФ, Министер­ством финансов РФ, Государственной налоговой службой РФ и с участи­ем Центрального банка России;

- обеспечение текущей деятельности, содержание аппарата управ­ления фонда;

— финансирование деятельности подразделений органов исполни­тельной власти, обеспечивающих государственную защиту трудовых прав работников, охрану труда (включая подразделения надзора и кон­троля за охраной труда) в случаях, установленных законодательством;

— проведение научно-исследовательской работы по вопросам соци­ального страхования и охраны труда;

— осуществление иных мероприятий в соответствии с задачами фонда, включая разъяснительную работу среди населения, поощрение внештатных работников фонда, активно участвующих в реализации ме­роприятий по социальному страхованию;

— участие в финансировании программ международного сотрудни­чества по вопросам социального страхования.

Средства фонда используются только на целевое финансирование мероприятий, указанных в Положении о фонде. Не допускается зачисле­ние средств социального страхования на личные счета застрахованных.

Для обеспечения контроля за правильным начислением и своевре­менной выплатой пособий по социальному страхованию, проведением оздоровительных мероприятий на предприятиях, в организациях, учреж­дениях и иных хозяйствующих субъектах независимо от форм собствен­ности трудовыми коллективами образовываются комиссии по социаль­ному страхованию из представителей администрации и профсоюзов (трудового коллектива) или избираются уполномоченные по социально­му страхованию.

Комиссии или уполномоченные по социальному страхованию реша­ют вопросы о расходовании средств социального страхования, преду­смотренных на санаторно-курортное лечение и отдых работников и чле­нов их семей, о распределении застрахованным путевок для санатор­но-курортного лечения, отдыха, лечебного (диетического) питания, приобретенных за счет средств фонда, рассматривают спорные вопросы обеспечения пособиями по социальному страхованию.

Уплата страховых взносов в фонд осуществляется в соответствии с тарифом, установленным федеральным законом.

Страховые взносы начисляются на все виды оплаты труда (в денеж­ном и натуральном выражении по всем основаниям), за исключением ви­дов заработной платы и других выплат, на которые по действующим нор­мативным актам страховые взносы не начисляются.

Работодатели и банки обязаны представлять работникам фонда необ­ходимые документы и сведения, относящиеся к деятельности фонда, в со­ответствии с законодательством.

Плательщики (работодатели и граждане) и банки, их должностные лица несут ответственность за правильность начисления, своевремен­ность уплаты и перечисления страховых взносов (платежей) в соответствии с законодательством. При нарушении плательщиками и банками по­рядка уплаты и перечисления страховых взносов в фонд к ним применя­ются финансовые санкции.

Контроль за полнотой и своевременностью начисления и уплаты страхователями страховых взносов и иных платежей осуществляется фондом совместно с Государственной налоговой службой Российской федерации, а за правильным и рациональным расходованием этих средств на предприятиях — фондом с участием профессиональных сою­зов. Дополнительно взысканные налоговыми органами в результате кон­трольной работы суммы страховых взносов (платежей), штрафов, пеней и других финансовых санкций зачисляются в доходы фонда с учетом от­числений, производимых налоговым органом в соответствии с законода­тельством.

5.4. Фонды обязательного медицинского страхования, их функции, формирование и использование.

Медицинское страхование является формой социальной защиты ин­тересов населения в охране здоровья. Таким образом, фонды обязатель­ного медицинского страхования — это государственные внебюджетные фонды, созданные в целях управления обязательным медицинским стра­хованием и соответственно обеспечения условий для реализации гражда­нами РФ конституционного права на медицинскую помощь.

К правовым документам, непосредственно регулирующим деятель­ность фонда, относятся:

— Федеральный закон от 28 июня 1991 г. № 1499-1 «О медицинском страховании граждан в РФ» — определяет правовые, экономические и организационные основы медицинского страхования населения в Рос­сийской Федерации и гарантирует обеспечение конституционного права граждан Российской Федерации на медицинскую помощь. Он закрепля­ет создание системы фондов обязательного медицинского страхования как совокупности федерального и территориальных фондов;

— положения о федеральном и территориальном фондах обязатель­ного медицинского страхования, утвержденные постановлением Верхов­ного Совета РФ от 24 февраля 1993 г. № 1543-1, определившие основы организации деятельности каждого из фондов, входящих в систему обя­зательного медицинского страхования;

— Устав Федерального фонда обязательного медицинского страхо­вания, утвержденный постановлением Правительства РФ от 29 июля 1998 г. № 857 и определяющий задачи, функции, источники формирова­ния, органы управления, контроль за деятельностью, порядок ликвида­ции и реорганизации.

Федеральный фонд обязательного медицинского страхования яв­ляется самостоятельным государственным некоммерческим финансо­во-кредитным учреждением. Федеральный фонд является юридическим лицом, осуществляет свою деятельность в соответствии с законодатель­ством Российской Федерации.

Основными задачами федерального фонда являются:

1) обеспечение реализации Закона Российской Федерации « О меди­цинском страховании граждан в Российской Федерации»;

2) обеспечение предусмотренных законодательством Российской Федерации прав граждан в системе обязательного медицинского страхо­вания;

3) достижение социальной справедливости и равенства всех граж­дан в системе обязательного медицинского страхования;

4) участие в разработке и осуществлении государственной финансо­вой политики в области обязательного медицинского страхования;

5) разработка и осуществление комплекса мероприятий по обеспе­чению финансовой устойчивости системы обязательного медицинского страхования и созданию условий для выравнивания объема и качества медицинской помощи, предоставляемой гражданам на всей территории Российской Федерации.

В соответствии с установленными задачами выделяются следующие функции федерального фонда:

1) осуществление выравнивания условий деятельности территори­альных фондов обязательного медицинского страхования по обеспече­нию финансирования программ обязательного медицинского страхова­ния;

2) проведение финансирования целевых программ в рамках обяза­тельного медицинского страхования;

3) организация разработки нормативно-методических документов, обеспечивающих реализацию Закона Российской Федерации «О меди­цинском страховании граждан в Российской Федерации»;

4) разработка совместно с органами исполнительной власти, про­фессиональными медицинскими ассоциациями базовой программы обя­зательного медицинского страхования граждан;

5) осуществление сбора и анализа информации о финансовых ресур­сах системы обязательного медицинского страхования;

6) организация подготовки специалистов для системы обязательно­го медицинского страхования;

7) осуществление контроля за рациональным использованием фи­нансовых средств системы обязательного медицинского страхования;

8) внесение предложений по совершенствованию законодательных и нормативных актов по вопросам медицинского страхования;

9) изучение и обобщение практики применения нормативных актов по вопросам обязательного медицинского страхования;

10) осуществление международного сотрудничества по вопросам обязательного медицинского страхования;

11) обеспечение организации научно-исследовательских работ в об­ласти обязательного медицинского страхования;

12) осуществление других мероприятий по вопросам, относящимся к обязательному медицинскому страхованию.

Финансовые средства Федерального фонда находятся в государст­венной собственности Российской Федерации, не входят в состав бюдже­тов, других фондов и изъятию не подлежат.

Источники формирования финансовых средств фонда:

1) часть страховых взносов предприятий, организаций, учреждений и иных хозяйствующих субъектов независимо от форм собственности на обязательное медицинское страхование в размерах, устанавливаемых федеральным законом;

2) ассигнования из федерального бюджета на выполнение республи­канских программ обязательного медицинского страхования;

3) добровольные взносы юридических и физических лиц;

4) доходы от использования временно свободных финансовых средств Федерального фонда.

Имущество Федерального фонда обязательного медицинского стра­хования является федеральной собственностью и закрепляется за ним на праве оперативного управления. Фонд вправе осуществлять принося­щую доходы деятельность. Доходы от такой деятельности, а также дохо­ды от использования имущества фонда поступают в распоряжение фонда и используются для реализации возложенных на фонд задач.

В частности, временно свободные финансовые средства фонда в це­лях их защиты от инфляции используются для размещения банковских депозитов и приобретения высоколиквидных государственных ценных бумаг.

Доходы от использования временно свободных финансовых средств фонда могут быть использованы на финансирование только тех меро­приятий, которые осуществляются в соответствии с задачами фонда.

Руководство деятельностью фонда осуществляется правлением и его постоянно действующим исполнительным органом — исполнительной ди­рекцией, возглавляемой исполнительным директором. Исполнительный директор фонда назначается на должность Правительством РФ.

Контроль за деятельностью фонда осуществляет ревизионная комис­сия. Правление фонда по мере необходимости, но не реже одного раза в год, назначает аудиторскую проверку деятельности фонда, осуществляемую специализированной организацией, имеющей соответствующую лицензию. Отчет о результатах этой проверки представляется на рассмотрение Правительства РФ.

Федеральный фонд ведет учет и отчетность в установленном порядке. Ликвидация и реорганизация фонда осуществляются в случае приня­тия соответствующего федерального закона и проводятся в соответствии с гражданским законодательством РФ.

Территориальные фонды обязательного медицинского страхова­ния, как и федеральный, созданы для реализации государственной поли­тики в области обязательного медицинского страхования; являются юри­дическими лицами; осуществляют свою деятельность в соответствии с законодательством РФ. Территориальные фонды подотчетны соответ­ствующим органам представительной и исполнительной власти.

Основными задачами территориального фонда (согласно соответст­вующему положению) являются:

1) обеспечение реализации Закона Российской Федерации «О меди­цинском страховании граждан в Российской Федерации»;

2) обеспечение предусмотренных законодательством Российской Федерации прав граждан в системе обязательного медицинского страхо­вания;

3) обеспечение всеобщности обязательного медицинского страхова­ния граждан;

4) достижение социальной справедливости и равенства всех граж­дан в системе обязательного медицинского страхования;

5) обеспечение финансовой устойчивости системы обязательного медицинского страхования.

В соответствии с вышеперечисленными задачами выделяются сле­дующие функции территориального фонда:

1) осуществление финансирования обязательного медицинского страхования, проводимого страховыми медицинскими организациями, имеющими соответствующие лицензии (страховщиками), заключивши­ми договоры обязательного медицинского страхования по дифференци­рованным по душевым нормативам, устанавливаемым правлением терри­ториального фонда;

2) выравнивание финансовых ресурсов городов и районов, направ­ляемых на проведение обязательного медицинского страхования;

3) предоставление кредитов, в том числе на льготных условиях, страховщикам при обоснованной нехватке у них финансовых средств;

4) накопление финансовых резервов для обеспечения устойчивости системы обязательного медицинского страхования;

5) разработка правил обязательного медицинского страхования гра­ждан на соответствующей территории;

6) контроль за рациональным использованием финансовых средств, направляемых на обязательное медицинское страхование граждан;

7) осуществление взаимодействия с Федеральным фондом обяза­тельного медицинского страхования и другими территориальными фон­дами обязательного медицинского страхования;

8) предоставление Федеральному фонду обязательного медицин­ского страхования информации о финансовых ресурсах системы обяза­тельного медицинского страхования и другой информации в пределах своей компетенции;

9) проведение разъяснительной работы по вопросам, относящимся к компетенции территориального фонда;

10) осуществление других мероприятий по организации обязатель­ного медицинского страхования граждан.

Финансовые средства территориального фонда находятся в государ­ственной собственности Российской Федерации, не входят в состав бюд­жетов, других фондов и изъятию не подлежат.

Источники образования финансовых средств территориального фон­да обязательного медицинского страхования:

1) часть страховых взносов предприятий, организаций, учреждений и иных хозяйствующих субъектов независимо от форм собственности на обязательное медицинское страхование, а также средства, предусматри­ваемые органами исполнительной власти в соответствующих бюджетах на обязательное медицинское страхование неработающего населения;

2) доходы, получаемые от использования временно свободных фи­нансовых средств и нормированного страхового запаса финансовых средств территориального фонда;

3) финансовые средства, взыскиваемые со страхователей, медицин­ских учреждений и других юридических и физических лиц в результате предъявления им регрессных требований;

4) добровольные взносы физических и юридических лиц;

5) иные поступления, не запрещенные законодательством РФ. Временно свободные финансовые средства территориального фонда

в целях их защиты от инфляции используются для размещения банков­ских депозитов и приобретения высоколиквидных государственных цен­ных бумаг.

Доходы от использования временно свободных финансовых средств и нормированного страхового запаса финансовых средств территориаль­ного фонда могут быть использованы на следующие цели:

1) пополнение фондов территориального фонда;

2) выравнивание условий деятельности медицинских учреждений, осуществляющих программу обязательного медицинского страхования;

3) экономическое стимулирование эффективно и качественно рабо­тающих медицинских учреждений;

4) организацию мероприятий по снижению рисков заболеваний сре­ди граждан.

Руководство деятельностью территориального фонда осуществляет­ся правлением и его постоянно действующим исполнительным орга­ном — исполнительной дирекцией, возглавляемой исполнительным ди­ректором.

Для выполнения своих задач территориальный фонд может созда­вать в городах и районах филиалы, которые осуществляют свою деятель­ность в соответствии с положением, утверждаемым исполнительным ди­ректором территориального фонда.

Функции правления территориального фонда обязательного меди­цинского страхования:

1) определение перспективных задач фонда;

2) утверждение положения о ресурсах территориального фонда;

3) участие в согласовании с соответствующим органом исполни­тельной власти кандидатуры на должность исполнительного директора;

4) согласование с органами исполнительной власти, профессио­нальными медицинскими ассоциациями территориальной программы обязательного медицинского страхования граждан;

5) установление порядка отчислений финансовых средств в терри­ториальный фонд его филиалами;

6) утверждение годовых отчетов о результатах деятельности терри­ториального фонда, определение направления использования прибыли территориального фонда, нормированного страхового запаса его финан­совых средств и порядка покрытия убытков;

7) представление на утверждение в органы государственной власти нормативных актов по совершенствованию системы обязательного меди­цинского страхования;

8) формирование ревизионной комиссии.

Кандидатура исполнительного директора территориального фонда, а также положение об исполнительной дирекции, правила обязательного медицинского страхования граждан соответствующей территории и по­рядок определения дифференцированных по душевых нормативов на обязательное медицинское страхование отдельных групп населения ут­верждаются соответствующим органом исполнительной власти.

Исполнительный директор формирует исполнительную дирекцию территориального фонда, структура и состав которой утверждаются со­ответствующим органом исполнительной власти.

Контроль за деятельностью территориального фонда осуществляет ревизионная комиссия.

Правление территориального фонда по мере необходимости, но не реже одного раза в год, назначает аудиторскую проверку деятельности территориального фонда, осуществляемую специализированной органи­зацией, имеющей соответствующую лицензию. Отчет о результатах этой проверки представляется органам представительной и исполнительной власти.

Отчет о доходах и использовании средств территориального фонда, а также о результатах его деятельности ежегодно заслушивается соответ­ствующими органами представительной и исполнительной власти и пуб­ликуется в средствах массовой информации.

федеральный фонд обязательного медицинского страхования по объемам аккумулируемых в нем средств значительно уступает Пенсион­ному фонду и Фонду социального страхования (см. табл.).

Проблемы и перспективы функционирования государственных внебюджетных фондов. Несмотря на огромные масштабы финансовых ресурсов, перераспределяемых посредством социальных внебюджетных фондов, они явно недостаточны для организации социальной защиты и социального обеспечения российского народа на приемлемом — по со­временным меркам развитых стран — уровне. В качестве общих для всех внебюджетных фондов можно выделить следующие задачи:

— обеспечение строго целевого использования аккумулируемых в этих фондах финансовых ресурсов;

— организация эффективного контроля за использованием средств фондов, в том числе контроля за процессами их территориального рас­пределения;

— проведение регулярного комплексного анализа финансовой дея­тельности фондов;

— повышение открытости бюджетного процесса;

— расширение предоставления информации о деятельности фондов.

Обеспечение целевого использования средств является главным ус­ловием эффективного использования финансовых ресурсов и их направ­ления на цели, ради которых эти фонды созданы. С этой задачей связана и необходимость обеспечения контроля за рациональным расходованием средств фондов. В обеспечении контроля за расходованием средств важ­ную роль призвано сыграть казначейское исполнение бюджетов внебюд­жетных фондов.

Одним из основополагающих принципов бюджетной системы, которые должны реализовываться и в организации деятельности государст­венных внебюджетных фондов, является гласность и открытость инфор­мации о фондах. Это тем более важно, что бюджеты фондов составляют в совокупности значительные объемы. Таблица. Поступление и расходование средств Федерального фонда обязательного медицинского страхования включая штрафы, пени, прочие санкции.

(млн. руб.; до 1998 г. — млрд. руб.)

	1993 г.		1995 г.	1996 г.	1997 г.	1998 г.		1999 г.	2000 г.	2001 г.	2002 г.	2003 г.
Остаток средств на нача­ло года	-		14	9	57	13		12	27	42	25	33
Поступление	54		512	846	1102	1278		1984	2887	3988	5089	5795
в том числе: страховые взносы, нало­говые платежи	54		507	810	1052 7	1116		1907	2818	3966	5058	5771
от вклада на депозит и прочих финансовых вложений			5	13	7 1	12		9	16	21	29	22
возврат ранее размещен­ных средств			0,0	23	11	53		0,1	12	-	2	2
штрафы, пени, прочие санкции					32	443		68	41	0,1
прочие поступления						54			0,2	1
Расходование в том числе:	28		516	798	1146	1279		1969	2872	4005	5081	5807
на финансирование це­левых программ обяза­тельного медицинского страхования и отдель­ных мероприятий по здравоохранению	—		47	69	108	127		166	420	351	502	600
на субвенции территори­альным фондам	14	397		660	947		1024	1703	2352	3562	4481	5095
на финансирование рас­ходов по науке и научно­му обслуживанию	-	—		3	4		3	4	4	4	4	4
на финансирование рас­ходов по образованию	-	-		4	4		4	6	3	3	3	3
на финансирование ис­полнительной дирекции фонда	1	11		17	20		25	28	34	39	40	52
на финансирование рас­ходов по созданию и со­вершенствованию ин­формационной системы фонда	-	26		21	25		30	40	38	40	39	40
платежи в бюджет	5	—		_	_		0,0			0,04		5
финансовые вложения	5	25		—	—		2	_
прочие расходы	3	10		24	38		64	22	21	6	12	8

Источник: Российский статистический ежегодник. М.: Росстат, 2004. С. 570.

Необходимость открытости ин­формации о деятельности фондов обусловливается также социальной значимостью выполняемых ими задач. Между тем с самого момента учреждения системы государственных социальных внебюджетных фонд освещение их деятельности в массовых источниках информации носил ограниченный, к тому же далеко неполный характер. Информация о финансовом состоянии фондов не публикуется в широкой печати. Более того, до недавнего времени она не всегда публиковалась даже в регулярно выпускаемых сборниках Госкомстата РФ. И в настоящее время данные о формировании и использовании финансовых ресурсов государствен­ных внебюджетных фондов публикуются со значительной задержкой

Масштабность проходящих через внебюджетные фонды финансовых потоков вызывает необходимость их всестороннего анализа. Анализ фи­нансовой деятельности фондов необходимо проводить по следующим ос­новным направлениям:

— анализ выполнения плановых показателей деятельности фондов, утвержденных соответствующими законами о их бюджетах;

— анализ целевого использования средств;

— анализ административных издержек фондов;

— развернутый анализ доходов и расходов, их динамики;

— анализ капитала фондов;

— анализ бюджетов и финансовых потоков фондов;

— анализ динамики остатков денежных средств на счетах фондов.

Анализ выполнения плана доходов должен проводиться в увязке с вы­полнением расходной части фондов, что важно не только при невыполне­нии плана поступлений доходов, но и при его перевыполнении. Необхо­дима оценка фактического финансирования расходов как с точки зре­ния непосредственных обязанностей фондов, так и административных и прочих расходов. При анализе доходов следует обращать внимание на их динамику и обусловившие ее причины. Собственно, увеличение сум­мы доходов не является показателем эффективной работы фондов: та­кое повышение может быть обусловлено причинами, не зависящими от деятельности самих фондов; общим экономическим подъемом; опере­жающим ростом заработной платы работников бюджетной сферы по сравнению с коммерческими организациями и т. д.

В любом случае при анализе поступлений доходов в фонды обяза­тельного медицинского страхования следует: сравнивать темпы роста до­ходов фондов и темпы роста ВВП, темпы роста номинальной заработной платы в регионах, а также равномерность поступлений в прочие внебюд­жетные фонды за анализируемый период. При анализе расходов необходимо рассматривать динамику общей суммы расходов, изменения в структуре расходов, а также соответствие изменения расходов изменению доходов.

Квалифицированно проведенный анализ деятельности государственных социальных внебюджетных фондов, объективно сделанные выводы по его результатам позволят принять необходимые решения по устранению недостатков в деятельности фондов и на этой основе повысить эффективность их функционирования.

5.5.Единый социальный налог (взнос), зачисляемый в государственные внебюджетные фонды.

В соответствии с Налоговым кодексом РФ (ст. 234) единый социаль­ный налог (ЕСН) непосредственно предназначен для мобилизации средств в целях реализации прав граждан на государственное пенсионное и социальное обеспечение (страхование) и медицинскую помощь. ЕСН был введен в действие с 1 января 2001 г., заменив собой совокуп­ность уплачиваемых ранее взносов в социальные внебюджетные фон­ды — Пенсионный фонд, Фонд социального страхования, фонды обяза­тельного медицинского страхования. В состав ЕСН не были включены страховые взносы на обязательное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, которые должны были уплачиваться в соответствии со специальным законодательством, регу­лирующим этот вид страхования, независимо от уплаты ЕСН.

Каких-либо кардинальных изменений в момент введения ЕСН не произошло: по существу, была проведена лишь унификация правовых норм, вызванная объединением взносов в ПФР, ФСС, ФОМС под одним общим названием, а также урегулированы некоторые из существующих спорных вопросов. Обязанности уплаты ЕСН были возложены на те же категории налогоплательщиков, что и по взносам во внебюджетные фон­ды, за исключением того, что с введением ЕСН перестала существовать такая категория налогоплательщиков, как наемные работники (до введе­ния ЕСН они уплачивали в ПФР страховые взносы по 1%-ной ставке). Поэтому первоначально остались две основные категории налогопла­тельщиков: работодатели и самозанятые граждане (индивидуальные предприниматели, адвокаты, крестьянские (фермерские) хозяйства, а также родовые, семейные общины малочисленных народов Севера, за­нимающиеся традиционными отраслями хозяйствования).

Одним из наиболее важных новшеств стало применение по отдель­ным видам доходов необлагаемого минимума. Во-первых, в части сумм, не превышающих 1000 руб. в расчете на календарный месяц, не подлежали налогообложению выплаты в виде материальной помо­ги, иные безвозмездные выплаты; выплаты в натуральной форме, про­водимые сельскохозяйственной продукцией и (или) товарами я Детей. Во-вторых, были освобождены отдельные выплаты в части сумм, не превышающих 2000 руб. в год: выплаты в виде материальной помощи в пользу работников или бывших работников, которые уволи­лись в связи с выходом на пенсию по инвалидности или по возрасту; суммы оплаты или возмещения бывшим работникам (пенсионерам по возрасту и (или) инвалидности) и (или) членам их семей стоимости приобретенных медикаментов, назначенных им лечащим врачом.

В основном совпадал перечень сумм, не подлежащих обложению ЕСН, и существовавшие ранее перечни выплат для каждого из внебюд­жетных фондов. Однако были и некоторые различия: от ЕСН освобож­дались суммы, направленные работодателем на лечение и медицинское обслуживание своих работников, их детей, супругов и родителей, при условии, что эти расходы осуществляются за счет средств, оставшихся после уплаты налога на прибыль (доходы) организации. Ставки ЕСН, установленные Налоговым кодексом с 1 января 2001 г., приведены в табл.

Таблица. Ставки ЕСН

Налоговая база на
каждого работ-ника нарастаю- щим итогом с начала года	ПФРФ	ФСС РФ	ФОМС	Итого
до 100 000 руб.	28,0%	4,0%	3,6%	35,6%
от 100 001 руб.	28 000 руб. +	4000 руб. +	3600 руб. +	35 600 руб. +
до 300 000 руб.	+15,8% с сумм- мы, превышаю-щей 100000 руб.	+2,2% с суммы, превышающей 100000 руб.	+2% с суммы, превышающей 100000 руб.	+20,0% с суммы, превы-шающей 100000 руб.
от 300 001 руб.	59 600 руб. +	8400 руб. +	7600 руб. +	75 600 руб. +
до 600 000 руб.	+ 7,9% с сум-	+ 1,1% с сум-	1% с суммы,	+ 10,0%
	мы, превышаю- щей 300000 руб.	мы, превышаю- щей 300000 руб.	Превышающей 300000 руб.	с суммы, пре- щающей 300000 руб.
свыше 600 000 руб.	83 300 руб. + 5% с суммы, пре- вышающей 600000 руб.	11700 руб.	10 600 руб.	105 600 руб. + 5% с суммы, превышающей 600000 руб.

Применялась до 1 января 2002 г.; после этого действует ставка 2%.

Кроме того, от налога были освобождены суммы страховых платежей (пенсионных взносов), уплачиваемых организацией по договорам добро­вольного пенсионного страхования (добровольного пенсионного обеспе­чения) своих работников.

До принятия гл. 24 НК РФ налогоплательщики надеялись на сущест­венное снижение страховых взносов, высокий уровень которых призна­вался и правительством, обещавшим к тому же установить новую шкалу ставок. Однако в действительности, во-первых, ставки были снижены не­значительно:

— у работодателей-организаций это произошло в основном за счет ликвидации Государственного фонда занятости населения: для них мак­симальная ставка ЕСН по сравнению с существовавшей ранее суммар­ной ставкой во внебюджетные фонды уменьшилась всего на 2,9%. Самое большое снижение произошло для адвокатов — на 6,6%;

— у индивидуальных предпринимателей максимальная ставка ЕСН всего на 1,4% меньше, чем совокупный тариф во внебюджетные фонды, который они уплачивали ранее.

Во-вторых, хотя в Налоговом кодексе были предусмотрены четыре регрессивные шкалы для всех категорий плательщиков, для работодате­лей в применении шкалы были установлены существенные ограничения, поэтому в большинстве случаев ее использование изначально было не­возможным. Соответственно взносы уплачивались по максимальной ставке независимо от размера начисленных работникам выплат.

С 1 января 2005 г. были значительно (почти на одну пятую часть) ставки и изменена структура ЕСН.

Плательщиками ЕСН признаются лица, производящие выплаты фи­зическим лицам (организации, индивидуальные предприниматели и фи­зические лица, не являющиеся индивидуальными предпринимателями), а также индивидуальные предприниматели и адвокаты.

Фактически указанные группы граждан выступают страхователями по видам государственного обязательного страхования (социального, ме­дицинского и пенсионного).

Физические лица, которым производятся выплаты, являются застра­хованными лицами.

Льготы. От уплаты налога освобождаются:

1) организации любых организационно-правовых форм – с сумм выплат и иных вознаграждений, не превышающих в течение налогового периода 100 000 руб. на каждое физическое лицо, являющееся инвалидом I, IIили III группы;

2) следующие категории налогоплательщиков-работодателей — с сумм выплат и иных вознаграждений, не превышающих 100 000 руб. в течение налогового периода на каждое физическое лицо:

— общественные организации инвалидов (в том числе созданные как союзы общественных организаций инвалидов), среди членов кото­рых инвалиды и их законные представители составляют не менее 80%, их региональные и местные отделения;

— организации, уставный капитал которых полностью состоит из вкладов общественных организаций инвалидов и в которых средне­списочная численность инвалидов составляет не менее 50%, а доля за­работной платы инвалидов в фонде оплаты труда составляет не менее 25%;

— учреждения, созданные для достижения образовательных, куль­турных, лечебно-оздоровительных, физкультурно-спортивных, науч­ных, информационных и иных социальных целей, а также для оказания правовой и иной помощи инвалидам, детям-инвалидам и их родителям, единственными собственниками имущества которых являются указан­ные общественные организации инвалидов.

Эти льготы не распространяются на налогоплательщиков, занимаю­щихся производством и (или) реализацией подакцизных товаров, мине­рального сырья, других полезных ископаемых, а также иных товаров в соот­ветствии с перечнем, утверждаемым Правительством Российской Федера­ции по представлению общероссийских общественных организаций инвалидов;

3) налогоплательщики, являющиеся инвалидами I, II или III груп­пы, в части доходов от их предпринимательской деятельности и иной про­фессиональной деятельности в размере, не превышающем 100 000 руб. в течение налогового периода.

Эти льготы были введены в момент установления ЕСН и сохрани­лись в новой редакции. Одновременно была отменена льгота, существо­вавшая для российских фондов поддержки образования и науки (с сумм выплат гражданам Российской Федерации в виде грантов (безвозмезд­ной помощи), предоставляемых учителям, преподавателям, школьникам, студентам и (или) аспирантам государственных и (или) муници­пальных образовательных учреждений).

Объект налогообложения дифференцирован в зависимости от катего­рии налогоплательщика. Объектом налогообложения для налогопла­тельщиков-работодателей (организаций и индивидуальных предприни­мателей) признаются выплаты и иные вознаграждения, начисляемые в пользу физических лиц по трудовым и гражданско-правовым догово­рам, а также по авторским договорам.

Объектом налогообложения для налогоплательщиков-неработо­дателей признаются доходы от предпринимательской либо иной профессиональной деятельности за вычетом расходов, связанных с их из­влечением.

Для налогоплательщиков — членов крестьянского (фермерского) хо-ззяйства из дохода исключаются фактически произведенные указанным хозяйством расходы, связанные с его развитием.

Налоговая база для налогоплательщиков-работодателей определяет­ся как сумма выплат и иных вознаграждений, начисленных налогопла­тельщиками за налоговый период в пользу физических лиц. При опреде­лении налоговой базы учитываются любые выплаты и вознаграждения вне зависимости от формы, в которой они осуществляются. Налогоплательщики определяют налоговую базу отдельно по каждому физическо­му лицу с начала налогового периода по истечении каждого месяца на­растающим итогом.

Налоговая база налогоплательщиков-неработодателей определяется как сумма доходов, полученных такими налогоплательщиками за налого­вый период как в денежной, так и в натуральной форме от предпринима­тельской либо иной профессиональной деятельности, за вычетом расхо­дов, связанных с их извлечением.

Налоговым кодексом установлен перечень сумм, не подлежащих налогообложению, среди которых:

— государственные пособия, выплачиваемые в соответствии с зако­нодательством;

— все виды установленных законодательством компенсационных выплат;

— суммы единовременной материальной помощи;

— доходы членов крестьянского (фермерского) хозяйства, получае­мые от производства и реализации сельскохозяйственной продукции, — в течение пяти лет начиная с года регистрации хозяйства;

— доходы (за исключением оплаты труда наемных работников), по­лучаемые членами зарегистрированных в установленном порядке родо­вых, семейных общин малочисленных народов Севера от реализации продукции, полученной в результате ведения ими традиционных видов промысла;

— суммы страховых платежей по обязательному страхованию работ­ников;

— суммы платежей налогоплательщика по договорам добровольно­го личного страхования работников;

При определении налогов, подлежащих уплате в Фонд социального страхования Российской Федерации не включаются также любые возна­граждения, выплачиваемые физическим лицам по договорам граждан­ско-правового характера, авторским договорам.

Особенности исчисления и уплаты налога. Сумма налога исчисляется и уплачивается налогоплательщиками отдельно в федеральный бюджет и каждый фонд и определяется как соответствующая процентная доля налоговой базы.

Сумма налога, подлежащая уплате в Фонд социального страхования Российской Федерации, подлежит уменьшению налогоплательщиками на сумму произведенных ими самостоятельно расходов на цели государствен­ного социального страхования, предусмотренных законодательством РФ.

Сумма налога, подлежащая уплате в федеральный бюджет (т. е. на финансирование выплаты базовой части трудовой пенсии), уменьшает­ся налогоплательщиками на сумму начисленных ими за тот же период страховых взносов на обязательное пенсионное страхование.

Значение снижения ставок ЕСН и последствия этого трудно оценить однозначно. Столь существенное снижение налоговой нагрузки на фон­ды оплаты труда, безусловно, в интересах налогоплательщиков. Однако, как уже отмечалось, снижение ставок и объемов ЕСН как источника фи­нансовых ресурсов негативно отражается на формировании доходов го­сударственных внебюджетных фондов, сокращая их финансовый потен­циал. Учитывая, что за счет ЕСН обеспечивается основная масса доходов государственных социальных внебюджетных фондов, политика сокра­щения стабильных и достаточно устойчивых доходных источников фак­тически означает курс на сокращение программ развития социального страхования и социального обеспечения, что противоречит принципам социального государства, каким провозглашена Россия в ее Основном за­коне (Конституции РФ).

РЕЗЮМЕ

Государственные внебюджетные фонды представляют собой эле­мент системы государственных финансов, теснейшим образом связан­ный с бюджетной системой страны. Прежде всего их объединяет еди­ный источник финансовых ресурсов — национальный доход. Государство аккумулирует часть национального дохода и осуществляет перераспреде­ление сформированных финансовых ресурсов между отраслями и сек­торами экономики, а также между отдельными слоями и группами населения.

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ

1.Раскройте экономическое содержание понятия «государственные внебюджетные фонды», их специфические черты как элемента системы государственных фи­нансов».

2.Почему в российской и мировой практике отношение к внебюджетным фондам большей частью отрицательное?

3.Какие отличительные признаки присущи государственным внебюджетным фондам?

4.Какие государственные социальные внебюджетные фонды функционируют в нашей стране?

5.За счет каких источников формируются доходы социальных внебюджетных фондов?

6.Какие виды пенсий существуют в российской государственной системе пенсионного обеспечения?

7.Назовите функции (задачи) Федерального фонда социального страхования РФ.

8.Назовите основные функции Фонда обязательного медицинского страхова­ния РФ.

РЕКОМЕНДУЕМАЯ ЛИТЕРАТУРА

1.Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2005 год» // Рос­сийская газета. 2004. 28 дек.

2.Бюджетный кодекс Российской Федерации. М.: Норма, 2001.

3.Налоговый кодекс Российской Федерации. М.: ЮКЭА, 2002.

4.Бюджетная классификация Российской Федерации (утверждена Го­сударственной Думой 7 июня 1996 г.) // Российская газета. 1996. 22 авг.

5.Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Фе­дерации в 2004—2006 гг. Одобрена постановлением Правительства Российской Федерации 22 мая 2004 г. № 249 // Российская газета. 2004. 1 июня.

6.Бюджетная система Российской Федерации / под ред. М. В. Романов­ского и О. В. Врублевской. М.: Юрайт, 1999.

7.Валентей С. Д. Федерализм: российская история и российская реаль­ность. М.: Ин-т экономики РАН, 1998.

8.Вопросы бюджетно-налогового федерализма в России и США / сост. Ю. И. Любимцев, Ш. Б. Мадд. Издание Агентства международного развития США. М., 1996.

9.Государственные финансы России (XIX — первая четверть XX в.) / И. В. Караваева, Р. А. Белоусов и др. М.: ЮНИТИ, 2003.

10.Игонина А. Л. Муниципальные финансы: учеб. пособие. М.: Эконо­мист, 2003.

11.Караваева И. В. Налоговое регулирование рыночной экономики. М.: ЮНИТИ, 2000.

12.Лексин И. В. Договорное регулирование федеративных отношений в России. М: УРСС, 1998.

13.Лыкова Л. Н. Налоги и налогообложение в России. М.: Дело, 2004

14.Постатейный комментарий к Бюджетному кодексу Российской Фе­дерации. М., 2005.

15.Постатейный комментарий к Федеральному закону « Об общих прин­ципах организации местного самоуправления в Российской Федера­ции» / под ред. проф. В. И. Шкатулла. М.: ЗАО Юстицинформ, 2005.

16.Поляк Г. Б. Территориальные финансы: учеб пособие. М.: Вузовский учебник, 2003.

17.Проблемы и перспективы развития российского федерализма: Мате­риалы первой Всероссийской научно-практической конференции. 19—20 января 1998 г. Издание Совета Федерации. М., 1998.

18.Уваров А. А. Местное самоуправление в России. М.: Норма, 2005.

19.Федеральный бюджет и регионы. Институт «Восток-Запад». М.: Макс Пресс, 2001.

20.Финансы: учеб. 2-е изд. / под ред. В. В. Ковалева. М.: Проспект, 2004.

21.Фишер С, Дорнбуш Р., Шмалензи Р. Экономика. М.: Дело, 1993.

22.Шульц У. Все начинается с десятины. Этот многоликий налоговый мир / пер. с нем.; общ. ред. Б. Е. Ланина. М.: Прогресс, 1992.